Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:RVS:2020:2090

Instantie
Raad van State
Datum uitspraak
02-09-2020
Datum publicatie
02-09-2020
Zaaknummer
201904773/1/R1
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - meervoudig
Inhoudsindicatie

Bij besluit van 25 april 2019 heeft de raad van de gemeente Oude IJsselstreek het bestemmingsplan "Nieuwbouw Almende College Silvolde" vastgesteld. Scholengemeenschap het Almende College heeft drie locaties in de gemeente Oude IJsselstreek. Dat zijn de locaties "Isala" op de Paasberg aan de rand van Silvolde, "Bluemers" in de kern van Silvolde en "Wesenthorst" in de kern van Ulft. De Stichting wenst de onderwijsactiviteiten te concentreren op de locatie Isala. Het plan voorziet op die locatie in een schoolgebouw en fietsenstalling ten noordwesten van het aldaar aanwezige schoolgebouw. Daartoe is aan het plangebied de bestemming "Maatschappelijk" toegekend. Het plangebied bestaat uit twee delen en is gelegen aan de zuidrand van de bebouwde kom van Silvolde. Voor de ontwikkeling van het schoolgebouw is inmiddels ook een omgevingsvergunning voor het bouwen verleend en deze is onherroepelijk geworden.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

201904773/1/R1.

Datum uitspraak: 2 september 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.    [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Silvolde, gemeente Oude IJsselstreek,

2.    [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Silvolde, gemeente Oude IJsselstreek,

en

de raad van de gemeente Oude IJsselstreek,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 25 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Nieuwbouw Almende College Silvolde" vastgesteld.  

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 1] en anderen hebben een nader stuk ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Stichting Achterhoek VO (hierna: de Stichting) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en anderen, de raad en de Stichting hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2020, waar [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door J. Stieber en T. van Rijbroek, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. B. de Haan, advocaat te Arnhem.

Overwegingen

    Inleiding

1.    Scholengemeenschap het Almende College heeft drie locaties in de gemeente Oude IJsselstreek. Dat zijn de locaties "Isala" op de Paasberg aan de rand van Silvolde, "Bluemers" in de kern van Silvolde en "Wesenthorst" in de kern van Ulft. De Stichting wenst de onderwijsactiviteiten te concentreren op de locatie Isala. Het plan voorziet op die locatie in een schoolgebouw en fietsenstalling ten noordwesten van het aldaar aanwezige schoolgebouw. Daartoe is aan het plangebied de bestemming "Maatschappelijk" toegekend. Het plangebied bestaat uit twee delen en is gelegen aan de zuidrand van de bebouwde kom van Silvolde. Voor de ontwikkeling van het schoolgebouw is inmiddels ook een omgevingsvergunning voor het bouwen verleend en deze is onherroepelijk geworden. 

1.1.    [appellant sub 1] en anderen zijn omwonenden en vrezen onder meer een aantasting van hun woon- en leefklimaat.

1.2.    Ter zitting is van de kant van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen te kennen gegeven dat de beroepen geacht moeten worden niet mede namens [appellant A] te zijn ingediend.

Ontvankelijkheid

2.    De beroepen zijn ingediend namens [appellant sub 1], [appellant B], [appellant sub 2], [appellant C] en [appellant D]. De raad en de Stichting stellen dat [appellant sub 2] en [appellant C] geen belanghebbenden zijn, omdat de afstanden van hun percelen tot het plangebied aanzienlijk zijn en zij ook geen gevolgen van enige betekenis ondervinden.

2.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid.

2.2.    [appellant sub 2] en [appellant C] wonen op een afstand van ongeveer 830 m respectievelijk 410 m van het plangebied. Vanaf hun percelen hebben zij geen zicht op het plangebied. Mede gelet op de aard en de omvang van de beoogde ontwikkeling zijn deze afstanden naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. Ter zitting is naar voren gebracht dat [appellant C] desondanks belanghebbende is, omdat hij als natuurliefhebber wordt getroffen door het bestreden besluit. De Afdeling begrijpt dat [appellant C] zeer betrokken is bij zijn leefomgeving, maar een louter gevoel van betrokkenheid, hoe sterk dat gevoel ook is, is onvoldoende om een objectief belang aan te nemen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1399, onder 62). Verder is ter zitting naar voren gebracht dat [appellant sub 2] belanghebbende is, omdat de gemeente voornemens is om een nieuw fietspad direct achter haar tuin aan te leggen. Deze omstandigheid acht de Afdeling niet toereikend om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het fietspad geen onderdeel uitmaakt van dit plan, dat het fietspad wordt aangelegd ten behoeve van het toerisme en het bestaande schoolgebouw en dat het fietspad ook zal worden aangelegd als de beoogde ontwikkeling niet doorgaat. Verder zijn geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks de afstanden een objectief en persoonlijk belang van [appellant sub 2] en [appellant C] rechtstreeks door het bestreden besluit zou worden geraakt. Gelet hierop zijn [appellant sub 2] en [appellant C] geen belanghebbenden bij het bestreden besluit. Dit betekent dat de beroepen, voor zover ingesteld door [appellant sub 2] en [appellant C], niet-ontvankelijk zijn.

2.3.    In de volgende overwegingen wordt gesproken over [appellant sub 1] en anderen. Daarmee worden bedoeld: [appellant sub 1], [appellant B] en [appellant D].

Toetsingskader

3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Ruimtelijke relevantie

4.    Ten aanzien van de beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen in het nader stuk van 22 mei 2020 over de gestelde snelheidsovertredingen, het gebruik van opgevoerde bromfietsen, de gevreesde overlast door drugshandel en hangjongeren en de gewenste rookvrije zone, overweegt de Afdeling dat deze buiten het toetsingskader van het plan vallen. Deze aspecten betreffen kwesties van handhaving dan wel aspecten die geen ruimtelijk effect zijn van wat het plan mogelijk maakt, zodat de beroepsgronden in deze procedure niet aan de orde kunnen komen. Wat betreft de gewenste toetsing aan toekomstige regelgeving wijst de Afdeling erop dat het bestreden besluit getoetst wordt aan de ten tijde van de vaststelling van het plan geldende wet- en regelgeving.

Voorbereidingsprocedure

5.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de bestemmingsplanprocedure onzorgvuldig is doorlopen, omdat zij geen reële mogelijkheid tot inspraak hebben gehad bij de totstandkoming van het plan. Volgens hen is ook de informatievoorziening tijdens de procedure onvoldoende geweest. Zo is de informatieavond achteraf georganiseerd en heeft deze geen invloed gehad op de besluitvorming. Zij wijzen op enkele krantenartikelen en nieuwsberichten waaruit volgens hen volgt dat de communicatie met de gemeente niet goed is verlopen. Verder betogen [appellant sub 1] en anderen dat het plan pas na de bestemmingsplanwijziging ter inzage is gelegd, dat niet alle relevante stukken ter inzage zijn gelegd en dat de stukken niet te doorgronden waren. Ook zijn volgens hen bepaalde democratische processen omzeild.

5.1.    Het bestreden besluit is met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb voorbereid. Blijkens de kennisgeving in de Staatscourant heeft het ontwerpplan met ingang van 3 januari 2019 voor de duur van zes weken ter inzage gelegen. [appellant sub 1] en anderen zijn in dat kader in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen. Voor zover [appellant sub 1] en anderen stellen dat zij voorafgaand aan de terinzagelegging bij de besluitvorming hadden moeten worden betrokken, overweegt de Afdeling dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van een ontwerpplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het plan. Daarbij is tevens van belang dat de inspraakverordening van de gemeente geen regels bevat over de fase voorafgaand aan het ontwerpplan. Verder is niet gebleken dat de raad bij de voorbereiding van het plan niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in afdeling 3.4 van de Awb. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de besluitvorming die heeft geleid tot vaststelling van het plan onzorgvuldig is verlopen. De enkele, niet nader onderbouwde, stellingen dat een aantal stukken ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage is gelegd, dat de stukken niet te doorgronden waren en dat bepaalde processen zijn omzeild, geven evenmin grond voor het oordeel dat het plan onzorgvuldig tot stand is gekomen.  

    Het betoog faalt.

Keuze voor unielocatie

- Krimp

6.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de behoefte aan de ontwikkeling op de locatie Isala ten onrechte wordt onderbouwd met de wens om aldaar een unielocatie te creëren. Volgens hen staat onvoldoende vast dat zich een zodanige krimp van het leerlingenaantal zal voordoen dat de andere locaties kunnen worden gesloten. Daartoe stellen zij dat de ontwikkeling is gebaseerd op globale prognoses en dat wordt uitgegaan van een hogere krimp dan zoals deze zich de afgelopen jaren daadwerkelijk heeft voorgedaan. Zij voeren in dit verband aan dat in de stukken weliswaar staat dat in de komende 15 jaar een krimp wordt verwacht van ongeveer 5 procent, maar dat het aantal leerlingen tot op heden slechts met 1,25 procent is afgenomen. Volgens de laatste gegevens is het leerlingenaantal in 2030 ruim 200 leerlingen meer dan de voorspelling van 2014, aldus [appellant sub 1] en anderen. Ter zitting is nader toegelicht dat de raad had moeten kijken naar de werkelijke cijfers van de krimp van het leerlingenaantal. Zij betogen verder dat de aannames over het "weglekeffect" evenmin kloppen, zodat de keuze van Isala als unielocatie ten onrechte is gebaseerd op de wens om een weglekeffect van 400 leerlingen te voorkomen. Ook gelet op de afstand tot andere scholen achten zij het weglekeffect niet aannemelijk. Ter zitting hebben zij toegelicht dat bij het berekenen van het weglekeffect het uitgangspunt is gehanteerd dat de leerlingen op de fiets naar school zullen gaan, terwijl het openbaar vervoer ook als mogelijkheid in de berekeningen betrokken had moeten worden.

6.1.    De Stichting stelt dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond, omdat de ingeroepen norm niet strekt tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1] en anderen.

6.2.    Het belang van [appellant sub 1] en anderen als omwonenden is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat, waartoe ook het niet onnodig bebouwen van nabij hun woningen gelegen gronden in het plangebied hoort. Dit aspect van een goede ruimtelijke ordening strekt mede tot de bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat in zoverre dan ook niet aan een vernietiging van het bestreden besluit in de weg. De Afdeling zal de beroepsgrond daarom inhoudelijk behandelen.

6.3.    In paragraaf 3.1.4 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de beoogde unielocatie. Daarin staat dat het Almende College in de gemeente Oude IJsselstreek drie locaties heeft. De locaties Bluemers in Silvolde en Wesenthorst in Ulft zijn de scholen voor beroepsgericht onderwijs, vmbo-tl (mavo), mavo (d) en havo (d). Het Isala College in Silvolde is een locatie voor havo en vwo. In de plantoelichting is vermeld dat het aantal leerlingen van het Almende College afneemt door demografische krimp en dat sprake is van veranderende keuzepatronen, waardoor in het bijzonder de vmbo-opleidingen onder druk komen te staan. Als gevolg hiervan zal het Almende College in de toekomst te maken krijgen met leegstand in de huidige gebouwen. Daarom is de wens om het Almende College te huisvesten op één locatie - unielocatie - door de locaties Wesenthorst en Bluemers samen te voegen op de locatie Isala om zo het aanbod aan voortgezet onderwijs in Oude IJsselstreek te behouden en te versterken.

    Ter onderbouwing van de noodzaak van een unielocatie is voorafgaand aan het vaststellen van het plan onderzoek verricht naar de toekomst van het Almende College. De resultaten hiervan zijn neergelegd in de notitie "Toekomstige huisvesting Almende College Gemeente Oude IJsselstreek; Second opinion gesprekspaper Almende College" van september 2013, de memo "Herkomst leerlingen Almende college" van 25 mei 2016 en de memo "Ruimtebehoefte Almende college" van 10 juni 2016, alle opgesteld door M3V, en de door Sweco opgestelde memo van 22 november 2016. De prognose voor het vmbo is dat het aantal leerlingen in de komende 15 jaar met 33 procent zal afnemen. In de stukken is de totale ruimtebehoefte in 2030 berekend op 12.642 m², waarbij het uitgangspunt is gehanteerd dat het leerlingenaantal dan 1.575 zal zijn. De prognose is dat er in 2030 in het bestaande schoolgebouw plaats moet zijn voor 1.081 en in het nieuwe schoolgebouw voor 494 leerlingen. Door het sluiten van de locaties Wesenthorst en Bluemers is de aanwezige capaciteit echter 7.436 m². Met de ontwikkeling wordt in de benodigde ruimtebehoefte voorzien. Daarbij is ook rekening gehouden met de nabijheid van het aldaar aanwezige schoolgebouw en het mogelijk ‘weglekken’ van leerlingen bij de realisering van een unielocatie. Volgens de raad heeft een unielocatie in Silvolde vanwege onderwijskundige, organisatorische en financiële redenen en de bereikbaarheid de voorkeur. Met de voorziene uitbreiding kan op termijn samen met het huidige schoolgebouw van het Isala worden voorzien in de huisvesting van zowel het vmbo als het havo en het vwo.

6.4.    In de genoemde stukken is vermeld dat voor de prognose van het leerlingenaantal is uitgegaan van de beschikbare onderwijsdata van de Dienst Uitvoering Onderwijs. Het toekomstige leerlingenaantal per onderwijssoort is berekend door de huidige procentuele verdeling van het aantal leerlingen op 1 oktober 2015 door te trekken naar de toekomst. In de aangevoerde omstandigheid dat ten onrechte niet is uitgegaan van feitelijke gegevens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gehanteerde gegevens niet representatief zijn voor het toekomstige leerlingenaantal. Verder heeft de raad de gevolgen van het zogeheten weglekeffect gebaseerd op onderzoek. Ter zitting is nader toegelicht dat bij het berekenen van het weglekeffect weliswaar geen rekening is gehouden met de mogelijkheden van het openbaar vervoer, maar dat dit geen bepalende factor is. [appellant sub 1] en anderen hebben met de stelling dat scholen in de omgeving ook met het openbaar vervoer bereikbaar zijn het berekende weglekeffect onvoldoende bestreden. Voor haar oordeel acht de Afdeling mede van betekenis dat voor het onderzoek naar de unielocatie - naast het berekende weglekeffect - ook andere uitgangspunten zijn gehanteerd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de aan het plan ten grondslag gelegde stukken zodanig zijn verouderd, dan wel dat zich zodanige ontwikkelingen hebben voorgedaan, dat de raad deze niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

    Het betoog faalt.

- Alternatieven

7.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat onvoldoende onderzoek is verricht naar alternatieven. Zij wijzen op de mogelijkheid om de locatie Wesenthorst te renoveren. Die locatie achten zij zowel verkeerstechnisch als qua beschikbare ruimte geschikter. Verder voeren zij aan dat er elders binnen de gemeente betere bouw- of verbouwlocaties beschikbaar zijn. Tot slot voeren zij aan dat het sluiten van de schoollocatie in Ulft afbreuk doet aan lopende investeringsinspanningen van de gemeente.

7.1.    De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De raad heeft toegelicht dat alternatieven in beschouwing zijn genomen, maar dat die minder geschikt zijn dan de gekozen unielocatie. In de hiervoor genoemde stukken is onderzoek verricht naar de huisvestingsmogelijkheden. Verder is onderzoek verricht naar het mogelijke weglekeffect en de gevolgen van een unielocatie voor de leegstand. Volgens de raad zijn de alternatieven in planologisch opzicht niet gewenst, omdat de situering van een unielocatie elders invloed heeft op de vmbo-instroom en leidt tot verschuiving van de leerlingenstromen voor havo en vwo. Het aanbod van het Almende College kan dan in gevaar komen. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad in redelijkheid voor de in het plan gekozen unielocatie kunnen kiezen. Overigens heeft de raad toegelicht dat het wegvallen van de vmbo-opleiding in Ulft - anders dan [appellant sub 1] en anderen stellen - geen afbreuk doet aan bestaande projecten in de gemeente.

    Het betoog faalt.

- Verordening huisvesting onderwijs

8.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de nieuwbouw in strijd is met de "Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Oude IJsselstreek 2015" van 1 januari 2015 en bijlage 1 daarbij.

8.1.    Daargelaten de vraag of de verordening ruimtelijk relevant is, is in bijlage 1 bij die verordening, onder A2, onder B, vermeld dat de noodzaak van een vervangende bouw ook aanwezig is als dit het gevolg is van een herschikkingsoperatie. Gelet op de structurele keuze die met het plan wordt gemaakt voor de huisvesting van het voortgezet onderwijs in de gemeente, is volgens de raad sprake van een dergelijke operatie. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen.

    Het betoog faalt.

Ladder duurzame verstedelijking 

9.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Zij voeren aan dat het onderzoek naar de behoefte is verouderd en daarom ten onrechte aan het plan ten grondslag is gelegd. Dit geldt ook voor het onderzoek naar mogelijk hergebruik of geschikte locaties, aldus [appellant sub 1] en anderen. Verder voeren zij in dit verband aan dat het plangebied in de gemeentelijke "Structuurvisie Oude IJsselstreek 2025" van 12 mei 2011 als buitengebied is aangemerkt, zodat de ontwikkeling voorzien is buiten bestaand stedelijk gebied.

9.1.    Artikel 1.1.1, onder h en i, van het Bro luidt:

"h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;

i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;".

Artikel 3.1.6, tweede lid, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."

9.2.    Bij de beantwoording van de vraag of het plangebied als een bestaand stedelijk gebied kan worden aangemerkt, moet worden beoordeeld of het voorgaande plan binnen het gebied al een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, dan wel of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.

    Wanneer het voorgaande plan een zodanig samenstel van bebouwing mogelijk maakt, of het gebied als behorend bij zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel kan worden aangemerkt, ziet het nieuwe plan op een bestaand stedelijk gebied als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Daaraan doet niet af dat de bebouwing waarin het voorgaande plan voorzag ten tijde van de vaststelling van het nieuwe plan nog niet was gerealiseerd (uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724).

9.3.    In het vorige plan "Kom Silvolde", vastgesteld op 24 april 2008, waren aan het plangebied de bestemmingen "Gemengd", gedeeltelijk met een aanduiding voor een bouwvlak, en "Sport" toegekend. Deze gronden zijn tevens als sport- en schoolterrein in gebruik. In de directe omgeving van het plangebied bevinden zich het bestaande schoolgebouw, het sportcentrum en een groot aantal woningen. Gelet op de bestemmingen in het vorige plan en het samenstel van bebouwing in de directe omgeving van het perceel, overweegt de Afdeling dat het plangebied is aan te merken als bestaand stedelijk gebied als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro. Daarom heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 3.1.6, tweede lid, in zoverre niet van toepassing is. De verwijzing van [appellant sub 1] en anderen naar de gemeentelijke structuurvisie leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat de planlocatie daarin niet als behorend tot het gebied "Paasberg-DRU" en tevens niet als buitengebied is aangemerkt.

    Het betoog faalt.

9.4.    In paragraaf 3.1 van de plantoelichting is ingegaan op de vraag of behoefte bestaat aan de ontwikkeling. Voor de in dat kader uitgevoerde onderzoeken verwijst de Afdeling naar wat hiervoor onder 6.3 is vermeld. De raad heeft zich, onder verwijzing naar die stukken, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat behoefte bestaat aan de beoogde ontwikkeling.

    Het betoog faalt.

Landschappelijke en cultuurhistorische waarden

10.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met verschillende beleidsstukken. Daartoe wijzen zij op de gemeentelijke "Structuurvisie Oude IJsselstreek 2025", het provinciale beleid in de "Omgevingsvisie Gaaf Gelderland" van 19 december 2018 en de regionale "Structuurvisie Achterhoek 2012", op 19 april 2012 vastgesteld door de raad. Volgens hen doet het voorliggende plan onevenredige afbreuk aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden zoals omschreven in diverse gebiedsvisies. Zij voeren aan dat als gevolg van het plan groen verdwijnt en het groene Paasberggebied wordt aangetast, terwijl het Paasberggebied in de beleidsstukken gedefinieerd wordt als de "Groene parel". In dat verband wijzen zij op de "Gebiedsvisie DRU industriepark - deel 2; van Paasberg tot Engbergen". Tevens is het plangebied een landschappelijk buitengebied met bijzondere waarden en kwaliteiten. Volgens hen is ook onvoldoende aandacht besteed aan het cultuurhistorisch waardevolle landschap. De Paasberglaan en het erfgoed Wisch hebben cultuurhistorische waarden en deze moeten daarom worden behouden en waar nodig worden versterkt. In dat kader wijzen zij ook op de ecologische verbindingszone met kenmerkende kwaliteiten. Verder voeren zij aan dat de ambities over energie, klimaat en economie onvoldoende worden nageleefd. Daarnaast betogen [appellant sub 1] en anderen, onder verwijzing naar de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (hierna: de SVIR) van 13 maart 2012 en het "Actualisatieplan 6 Omgevingsverordening" van 19 december 2018, dat het plan niet voldoet aan de daarin opgenomen uitgangspunten. In het bijzonder wijzen zij op de aspecten ruimteschaarste en hergebruik, verstedelijking en duurzaamheid. Tot slot kunnen [appellant sub 1] en anderen zich niet verenigen met de wijze waarop de landschappelijke inpassing is geregeld.

10.1.    Voor zover de Stichting stelt dat [appellant sub 1] en anderen vanwege het relativiteitsvereiste geen beroep kunnen doen op bepaalde beleidsstukken, overweegt de Afdeling dat daarin aspecten zijn neergelegd met betrekking tot bescherming en behoud van de aanwezige landschappelijke waarden. Nu het belang van [appellant sub 1] en anderen is gelegen in het voorkomen van negatieve gevolgen voor hun woon- en leefklimaat als gevolg van het plan, beroepen zij zich in zoverre niet op normen die kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. De Afdeling zal het betoog in zoverre inhoudelijk bespreken.

    Voor zover het betoog betrekking heeft op duurzaam bouwen, energie en klimaat overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De ingeroepen norm strekt kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1] en anderen. Deze beroepsgrond blijft daarom buiten inhoudelijke bespreking.

10.2.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet is gebonden aan rijksbeleid en provinciaal beleid. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, wat betekent dat dit beleid in de belangenafweging moet worden betrokken. In de paragrafen 3.1 en 3.2 van de plantoelichting is ingegaan op het rijksbeleid en het provinciaal beleid. Het plan raakt, zo vermeldt de plantoelichting, de in het rijksbeleid genoemde nationale belangen niet. Daarnaast is in de plantoelichting vermeld dat met de clustering van de onderwijsactiviteiten wordt ingespeeld op de ontwikkelingen in de regio en dat wordt bijgedragen aan de uitgangspunten uit het provinciaal beleid. [appellant sub 1] en anderen hebben in hun beroepschrift, noch ter zitting geconcretiseerd waarom het plan vooralsnog in strijd is met deze beleidsstukken. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de beleidsstukken onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken.

    Het betoog faalt.

10.3.    In de gemeentelijke structuurvisie is de ambitie opgenomen om Silvolde uit te laten groeien tot het centrum van onderwijs binnen de gemeente Oude IJsselstreek. Volgens de raad past het plan binnen deze ambitie en tevens binnen de ambities van de Structuurvisie Achterhoek. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plangebied een locatie is met landschappelijke en cultuurhistorische waarden die maken dat het plan niet had mogen worden vastgesteld. Zoals hiervoor is vermeld, waren aan het plangebied de bestemmingen "Gemengd", gedeeltelijk met een aanduiding voor een bouwvlak, en "Sport" toegekend. Gelet hierop en gelet op de feitelijke inrichting en het gebruik van de gronden heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van gronden die vanuit landschappelijk of cultuurhistorisch oogpunt beschermd moeten worden. Voor zover [appellant sub 1] en anderen stellen dat het plangebied moet worden aangemerkt als beschermingswaardig "Landgoed", stelt de raad terecht dat het landgoed Wisch en de omliggende agrarische gronden wel deel uitmaken van het deelgebied "Landgoederen", maar het plangebied niet. De locatie is blijkens de op de gemeentelijke structuurvisie gebaseerde gebiedsvisie niet aangemerkt als behorend tot het gebied "Paasberg-DRU". Nu de planlocatie in stedelijk gebied ligt, zijn de overige genoemde aspecten in dit geval niet van toepassing. Gelet op de gegeven toelichting is van strijd met de genoemde beleidsstukken geen sprake.

    Het betoog faalt.

10.4.     De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1] en anderen voor het overige aldus dat de landschappelijke inpassing onvoldoende is geregeld. Ten behoeve van de planlocatie is in mei 2017 een beeldkwaliteitsplan opgesteld. Dit beeldkwaliteitsplan is als bijlage bij het plan opgenomen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat enerzijds bepaalde aspecten - zoals de bouwhoogte en de situering van de ontwikkeling - in het plan zijn vertaald en dat anderzijds aan het beeldkwaliteitsplan wordt getoetst in het kader van de welstandstoets. [appellant sub 1] en anderen hebben dit niet bestreden. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.

    Het betoog faalt.     

Verkeer

11.    [appellant sub 1] en anderen vrezen dat het plan zal leiden tot ernstige verkeersoverlast in de omgeving, omdat het schoolgebouw in aanzienlijke mate verkeer zal aantrekken. In dat verband voeren zij in de eerste plaats aan dat de memo "Verkeerskundig advies nieuwbouw Almende College" van 25 april 2016 gebrekkig is. Daarnaast voeren zij aan dat in de berekeningen ten onrechte is uitgegaan van gemiddelden, terwijl de verkeersbewegingen rondom de school - aan de aanvang en het einde van de lessen gerelateerde - piekmomenten hebben. Volgens hen heeft de raad ten onrechte geen verkeerstellingen verricht. Tot slot stellen zij dat in de berekeningen onjuiste aannames zijn gedaan over de routes voor het autoverkeer en de langzaamverkeersroute en dat onder meer het vrachtverkeer ten onrechte niet is meegenomen.

    Daarnaast betogen [appellant sub 1] en anderen dat het plan zal leiden tot een verkeersonveilige situatie. In het bijzonder wijzen zij op de toename van de verkeersknelpunten tussen het autoverkeer en fietsers. Volgens hen zijn de wegen te smal en wordt op de wegen harder gereden dan 30 km/uur. Er worden daarom ten onrechte geen infrastructurele maatregelen getroffen, aldus [appellant sub 1] en anderen.

11.1.    De Afdeling volgt de stelling van de Stichting dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit op deze laatste grond niet. Nu [appellant sub 1] en anderen in de omgeving van het plangebied wonen heeft deze beroepsgrond betrekking op het eigen belang dat is gelegen in de bescherming van hun woon- en leefklimaat.

11.2.    In de plantoelichting is vermeld dat het voorziene schoolgebouw ruimte biedt aan 800 leerlingen. Aan de hand van de kengetallen uit de publicatie 317 van het CROW "Kencijfers Parkeren en Verkeersgeneratie publicatie" (hierna: de CROW-publicatie) heeft de raad de verkeerseffecten als gevolg van het plan beoordeeld. Daarbij is, zo vermeldt de plantoelichting, uitgegaan van de verstedelijkingsgraad "weinig stedelijk" en het gebiedstype "rest bebouwde kom". In de CROW-publicatie wordt hiervoor een norm van maximaal 19,6 verkeersbewegingen per 100 leerlingen gehanteerd. Op grond hiervan komt het gemiddeld aantal extra verkeersbewegingen op maximaal 157 per weekdag. Op werkdagen bedraagt de verkeersgeneratie daarmee ongeveer 220 verkeersbewegingen. Volgens de raad leidt dit aantal niet tot een onaanvaardbare toename van het aantal verkeersbewegingen op de wegen in de omgeving van het plangebied. Daartoe heeft de raad toegelicht dat het plangebied via de wegen het Veld, het Terborgseveld en de Laan van Schuylenburch wordt ontsloten op de gebiedsontsluitingsweg Silvoldseweg/Terborgseweg en dat deze wegen voldoende capaciteit hebben om het extra aantal verkeersbewegingen af te wikkelen. Daarover is in de plantoelichting vermeld dat de huidige verkeersintensiteit op deze wegen ongeveer 800 (Terborgseveld), 1.100 (het Veld) tot 1.700 (Laan van Schuylenburch) verkeersbewegingen per etmaal bedraagt en dat deze wegen op basis van het gemeentelijk Verkeer- en Vervoerplan 2012-2020 een maximaal aanvaardbare intensiteit van 3.000 verkeersbewegingen per etmaal hebben. [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze berekening van de raad onjuist is. Over de gestelde piekmomenten stelt de raad dat die van korte duur zijn en niet leiden tot een vanuit het oogpunt van verkeersdoorstroming onaanvaardbare situatie op de desbetreffende wegen. De Afdeling acht dit aannemelijk. In het aangevoerde bestaat evenmin grond voor het oordeel dat deze wegen de overige verkeersstromen niet kunnen afwikkelen. Daarover is ter zitting nader toegelicht dat de Terborgseweg een gebiedsontsluitingsweg is, dat het meeste autoverkeer via die weg wordt afgewikkeld, dat de overige wegen in de omgeving erftoegangswegen betreffen en een fietsroute vormen en dat het verkeer van en naar het schoolgebouw met name gebruik zal maken van de erftoegangswegen. Tevens heeft de raad ter zitting toegelicht dat de voorliggende ontwikkeling en het bestaande schoolgebouw niet via dezelfde weg worden ontsloten, zodat ook in zoverre geen sprake zal zijn van onaanvaardbare verkeerssituaties ter plaatse. [appellant sub 1] en anderen hebben dit onvoldoende bestreden. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare verkeersoverlast. Voor zover [appellant sub 1] en anderen wijzen op de memo van 25 april 2016 overweegt de Afdeling dat deze niet aan het (ontwerp)plan ten grondslag is gelegd. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag en faalt alleen om die reden al.

    Het betoog faalt.

11.3.    Over de verkeersveiligheid stelt de raad dat het plan leidt tot een beperkte toename van het aantal verkeersbewegingen, zodat geen sprake zal zijn van aantasting van de verkeersveiligheid. Gelet op hetgeen hiervoor is vermeld, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het plan niet leidt tot verkeersonveilige situaties. Voor haar oordeel acht de Afdeling van betekenis dat het plangebied wordt ontsloten via verschillende wegen waar een maximumsnelheid van 30 km per uur geldt. Voor zover weggebruikers zich niet aan deze maximumsnelheid houden, betreft dat een kwestie van handhaving die in deze procedure niet ter beoordeling staat. Zoals hiervoor onder 11.2 is vermeld, zal het fietsverkeer met name gebruikmaken van de erftoegangswegen en worden de beoogde ontwikkeling en het bestaande schoolgebouw niet via dezelfde weg ontsloten. Daarom ziet de Afdeling in het aangevoerde evenmin aanleiding voor het oordeel dat het plan voor onveiligheid zorgt voor het fietsverkeer.

    Het betoog faalt.

Parkeren 

12.    [appellant sub 1] en anderen vrezen dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de parkeeroverlast in de omgeving van het plangebied. Zij voeren aan dat de bestaande parkeervoorzieningen bestemd zijn voor het nabijgelegen zwembad, de aanwezige sportvoorzieningen en de zorginstelling. Volgens hen zal de bestaande parkeeroverlast als gevolg van het plan verergeren.

12.1.    De Afdeling volgt de stelling van de Stichting dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond niet. Parkeernormen beogen in het bijzonder de omgeving van een voorziene ontwikkeling te beschermen tegen overlast als gevolg van onvoldoende parkeervoorzieningen. Nu de percelen van [appellant sub 1] en anderen op een afstand van maximaal 150 m tot het plangebied liggen, is aannemelijk dat een eventueel tekort aan parkeerplaatsen ten gevolge van het plan ter plaatse van hun percelen tot parkeeroverlast zal leiden. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat deze parkeernormen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.

12.2.    Aan de hand van de kengetallen uit de CROW-publicatie heeft de raad de parkeerbehoefte bepaald. In dit geval geldt een norm van maximaal 5,9 parkeerplaatsen per 100 leerlingen. In de plantoelichting is opgenomen dat - gelet op de voorziene ontwikkeling en de gehanteerde parkeernorm - 47 parkeerplaatsen nodig zijn om in de parkeerbehoefte te voorzien. [appellant sub 1] en anderen hebben de gehanteerde parkeernorm en de berekening van de parkeerbehoefte op zichzelf niet bestreden. Verder staat in de plantoelichting dat het aantal benodigde parkeerplaatsen niet kan worden gerealiseerd binnen het plangebied, omdat het alleen wordt ontsloten voor fietsers en voetgangers. Daarom dient het parkeren, zo vermeldt de plantoelichting, plaats te vinden in de openbare ruimte. Volgens de raad leidt de ontwikkeling niet tot onaanvaardbare parkeeroverlast, omdat in de omgeving van de planlocatie voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn om de parkeerbehoefte op te vangen. De raad wijst ter onderbouwing van dit standpunt op de parkeerbalans zoals die is opgenomen in het verweerschrift. Daarin staat dat het parkeerterrein een capaciteit van 247 parkeerplaatsen heeft. Met de aanwezigheidspercentages is bepaald dat in de huidige situatie maximaal 198 parkeerplaatsen bezet zullen zijn op werkdagen. Volgens de raad zijn voldoende parkeerplaatsen aanwezig in de openbare ruimte om het tekort als gevolg van het plan op te vangen. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ontwikkeling niet zal leiden tot onaanvaardbare parkeeroverlast. Het betoog van [appellant sub 1] en anderen over het bestaande parkeertekort leidt niet tot een ander oordeel, omdat het plan geen bijdrage hoeft te leveren aan het oplossen van een bestaand parkeertekort.   

    Het betoog faalt.

Geluid

13.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan leidt tot geluidhinder ter plaatse van hun woningen. Volgens hen is ten onrechte alleen de geluidbelasting op de school zelf onderzocht. Daarnaast betogen zij dat de onderzoeken op onjuiste uitgangspunten zijn gebaseerd, onder meer omdat de raad ten onrechte de gebiedstypering gemengd gebied heeft gehanteerd in plaats van een rustige woonwijk. In dat verband voeren zij ook aan dat ten onrechte is uitgegaan van de woning aan het [locatie 1] als maatgevende woning, terwijl andere woningen dichterbij liggen. De dichtstbijzijnde woning ligt op een afstand van 120 m van het plangebied. Verder is niet inzichtelijk gemaakt vanaf welk punt is gemeten en is geen rekening gehouden met cumulatie van geluid, aldus [appellant sub 1] en anderen. Tot slot betogen zij dat de voorziene ontwikkeling leidt tot onaanvaardbare geluidbelasting ter plaatse van de naastgelegen woon-zorginstelling.

13.1.    Over het betoog dat het plan leidt tot geluidhinder ter plaatse van de woon-zorginstelling, stelt de Stichting terecht dat de ingeroepen normen in zoverre niet strekken tot bescherming van de eigen belangen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling laat deze beroepsgrond daarom in zoverre buiten beschouwing.

13.2.    Wat betreft het betoog dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de gevolgen voor de omgeving, stelt de Afdeling vast dat aan het plan twee onderzoeken ten grondslag zijn gelegd. Dat zijn de rapporten "Almende College Silvolde; Akoestisch onderzoek geluidafstraling" van Abt Wassenaar van 15 februari 2019 en "Akoestisch onderzoek industrielawaai Almende College Silvolde" van Buro ontwerp & vormgeving van 13 juni 2018. In het rapport van 15 februari 2019 wordt ingegaan op de akoestische gevolgen van de ontwikkeling voor de omgeving, waaronder de omliggende woningen. Het betoog mist daarom feitelijke grondslag en faalt hierom.

13.3.    Bij het beoordelen van het aspect geluid is de raad aangesloten bij de richtafstand uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009 (hierna: de VNG-brochure). In de VNG-brochure wordt voor de te hanteren richtafstanden een onderscheid gemaakt tussen een rustige woonwijk en een gemengd gebied. Voor scholen geldt in een rustige woonwijk een richtafstand van 30 m en in een gemengd gebied een richtafstand van 10 m. De afstand tussen het plangebied en de dichtstbijzijnde woning bedraagt ongeveer 120 m. Daargelaten de vraag of de planlocatie een rustige woonwijk of een gemengd gebied betreft, stelt de Afdeling vast dat het plan ruimschoots voldoet aan de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand. [appellant sub 1] en anderen hebben niet geconcretiseerd waarom de raad deze richtafstanden in dit geval niet toereikend heeft mogen achten om onaanvaardbare geluidhinder ter plaatse te voorkomen.

    Ten behoeve van het plan heeft de raad verder de geluidbelasting als gevolg van de luchtbehandelingsinstallaties en de warmtepompen op het dak van de voorziene nieuwbouw onderzocht. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Almende College Silvolde; Akoestisch onderzoek geluidafstraling" van Abt Wassenaar van 15 februari 2019. De resultaten zijn vervolgens vergeleken met de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het langtijdgemiddelde geluidniveau voor de dag-, avond- en nachtperiode van 50, 45 en 40 dB(A). Tevens is getoetst aan de maximale geluidniveaus van 70, 65 en 60 dB(A). In het akoestisch onderzoek is het perceel aan het [locatie 1] als toetspunt 12 bij de beoordeling van de geluidsituatie betrokken. Voor het langtijdgemiddelde geluidniveau voor de dag-, avond- en nachtperiode is een geluidbelasting van 31, 32 en 32 dB(A) berekend. Verder is een maximaal geluidniveau van 37 dB(A) berekend. In het rapport wordt geconcludeerd dat het langtijdgemiddelde en het maximale geluidniveau voldoen aan de normen uit het Activiteitenbesluit. [appellant sub 1] en anderen stellen weliswaar terecht dat andere woningen dichterbij liggen, maar voor die woningen is een lagere geluidbelasting berekend. Daarom is de woning aan het [locatie 1] terecht als maatgevend gehanteerd. Nu de berekende geluidbelasting ruim beneden de toelaatbare waarden uit het Activiteitenbesluit ligt, stelt de raad dat geen sprake zal zijn van relevante cumulatie en dat geen onderzoek naar de cumulatieve geluidbelasting hoefde te worden verricht. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. [appellant sub 1] en anderen hebben het akoestisch onderzoek voor het overige niet bestreden, zodat geen grond bestaat voor de conclusie dat de raad dit niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare geluidhinder.

    Het betoog faalt.

Luchtkwaliteit  

14.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de toename van het aantal verkeersbewegingen zal leiden tot verslechtering van de luchtkwaliteit in de omgeving. Volgens hen is de berekening in de plantoelichting van de gevolgen voor de luchtkwaliteit niet representatief, omdat daarbij niet is gemeten op de piekmomenten.

14.1.    Artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) luidt: "Bestuursorganen maken bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk:

a. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde;

[...];

c. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen.

[...]."

Artikel 5.16, vierde lid, van de Wm luidt: "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent het in betekenende mate bijdragen als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder c, waaronder begrepen het aanwijzen van categorieën van gevallen die in ieder geval al dan niet in betekenende mate bijdragen in de daar bedoelde zin."

Artikel 2, eerste lid, van het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (hierna: het Besluit NIBM) luidt: "Met ingang van het tijdstip dat een programma als bedoeld in artikel 5.12, eerste lid, van de wet, voor de eerste maal is vastgesteld, draagt de uitoefening van een of meer bevoegdheden of de toepassing van een of meer wettelijke voorschriften niet in betekenende mate bij indien aannemelijk is gemaakt dat, als gevolg van die uitoefening of toepassing, de toename van de concentraties in de buitenlucht van zowel zwevende deeltjes (PM10) als stikstofdioxide niet de 3% grens overschrijdt."

14.2.    De raad stelt dat de ontwikkeling niet in betekenende mate bijdraagt aan de luchtkwaliteit. In paragraaf 4.1.6 van de plantoelichting wordt ingegaan op de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. Met behulp van de zogeheten NIBM-tool is, zo vermeldt de plantoelichting, bepaald dat de verkeerstoename als gevolg van het plan niet leidt tot een toename van de concentratie stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) van meer dan 3% als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit NIBM en daarmee niet in betekenende mate bijdraagt aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Verder is in de plantoelichting vermeld dat uit de bij het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit behorende monitoring volgt dat ter plaatse van de planlocatie wordt voldaan aan de normen voor stikstofdioxide en fijnstof en dat de concentraties luchtvervuilende stoffen in de peiljaren 2016, 2020 en 2030 onder de grenswaarden liggen. In het aangevoerde over de gestelde piekmomenten bestaat geen grond om aan de uitkomsten van deze berekening te twijfelen. Voor haar oordeel acht de Afdeling van betekenis dat in de plantoelichting is vermeld dat bij het aantal verkeersbewegingen is uitgegaan van 20 procent vrachtverkeer en dat dit een zogenoemde "worstcase"-benadering is. Gelet op het voorgaande heeft de raad voldoende gemotiveerd dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen voor de luchtkwaliteit zal hebben.

    Het betoog faalt.

Lichtvervuiling

15.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat het voorziene glazen gebouw met bijbehorende infrastructuur leidt tot lichtvervuiling. Ter zitting hebben zij er in dit verband op gewezen dat appellante [appellant D] vanuit haar woning cursussen sterrenkijken verzorgt en dat deze activiteit wordt gehinderd door een toename van verlichting in het gebied rond de woning.

15.1.    Voor zover de Stichting stelt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit op deze grond, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] en anderen zich beroepen op de norm van een goede ruimtelijke ordening die vanuit het oogpunt van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat mede het aspect lichtvervuiling omvat. De ingeroepen norm strekt tot de bescherming van hun belangen, zodat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling.

15.2.    De ontwikkeling bestaat uit de uitbreiding van een bestaande schoollocatie met een nieuw gebouw en fietsenstalling. De afstand tussen de woningen van [appellant sub 1] en anderen en het plangebied bedraagt minimaal 140 m. De raad heeft toegelicht dat lichtbronnen binnen het pand niet naar buiten gericht zullen zijn, dat de infrastructuur in het gebied al is verlicht en dat aan de buitengevels geen lichtbronnen worden geplaatst. Verder heeft de raad toegelicht dat het pand voornamelijk overdag in gebruik zal zijn en dat het gebruik in de avonduren slechts incidenteel zal plaatsvinden. Volgens de raad hoeft daarom geen grote mate van lichtbeïnvloeding als gevolg van het plan te worden verwacht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan vanuit het oogpunt van lichtbeïnvloeding voor het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en anderen geen onaanvaardbare gevolgen heeft. Voor haar oordeel acht zij van betekenis dat [appellant sub 1] en anderen in een stedelijke omgeving wonen en enige hinder inherent is aan het wonen in een dergelijke omgeving. Gelet daarop kan ook het betoog met betrekking tot de cursussen sterrenkijken geen doel treffen.

    Het betoog faalt.

Flora en fauna

16.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad niet heeft beoordeeld of de aspecten flora en fauna - gelet op externe werking - een belemmering vormen voor de beoogde ontwikkeling. Volgens hen is in dit kader voorts niet voldaan aan de zorgplicht. Zij wijzen onder meer op de gevolgen voor de natuurweefzone en de ecologische verbindingszone.

16.1.    Daargelaten de vraag of deze beroepsgrond gelet op artikel 8:69a van de Awb ertoe kan leiden dat het besluit wordt vernietigd, overweegt de Afdeling als volgt. Ten behoeve van het plan is onderzoek verricht naar beschermde flora en fauna. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Quickscan flora en fauna [locatie 2] te Silvolde" van 14 november 2016, het rapport "Ecologisch onderzoek [locatie 2] te Silvolde" van 21 september 2017 en de notitie van 15 oktober 2018, alle opgesteld door Econsultancy. Uit de onderzoeken volgt dat het beschermingsbereik van de Omgevingsverordening van de provincie Gelderland niet is gericht op externe effecten door verlichting. Een nadere beoordeling is volgens de onderzoeken niet noodzakelijk, omdat het plangebied geen onderdeel uitmaakt van het Gelders Natuurnetwerk en de bescherming daarvan zich niet uitstrekt tot het omliggende gebied. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad niet heeft mogen uitgaan van deze conclusies.

    Het betoog faalt.

M.e.r.-beoordeling

17.    [appellant sub 1] en anderen kunnen zich niet verenigen met de conclusie van de raad dat kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Zij voeren aan dat het project externe werking heeft en in het verlengde daarvan wijzen zij op de gevolgen voor de ecologische hoofdstructuur, de natuurweefzone en de ecologische verbindingszone. Verder wijzen zij op de verkeersaantrekkende werking van de ontwikkeling.

17.1.    De raad stelt dat de ontwikkeling onder de drempelwaarde uit het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit m.e.r.) blijft, dat uit de onderzoeken is gebleken dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu uitgesloten zijn en dat geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt.

17.2.    Het plan voorziet in een nieuw schoolgebouw met een oppervlakte van 2.046 m² en een fietsenstalling. Niet in geschil is dat wordt voorzien in de realisatie van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Evenmin is in geschil dat de drempelwaarde in kolom 2 van de desbetreffende categorie niet wordt overschreden. Ook in het geval dat de drempelwaarden van de bijlage van het Besluit m.e.r. niet worden overschreden, moet een m.e.r.-beoordeling, als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r., worden uitgevoerd. Daarbij dient aan de hand van de selectiecriteria in bijlage III bij de Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (de m.e.r.-richtlijn) te worden beoordeeld of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.

17.3.    In paragraaf 4.1.1 van de plantoelichting is vermeld dat een m.e.r.-beoordeling is uitgevoerd, waarbij een beoordeling is gemaakt van de mogelijke nadelige gevolgen van het project voor het milieu in relatie tot de criteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. De conclusie van die beoordeling is dat de ontwikkeling niet tot nadelige gevolgen voor het milieu leidt. In het verlengde daarvan hoeft volgens de beoordeling geen milieueffectrapport te worden opgesteld. Gelet op wat hiervoor is overwogen, bestaat geen aanleiding om aan de conclusie te twijfelen. Verder ligt het plangebied niet in het Gelders Natuurnetwerk of de Groene Ontwikkelzone, waaronder de ecologische verbindingszone. Zoals hiervoor is vermeld, strekt de bescherming van het Gelders Natuurnetwerk zich niet uit tot het omliggende gebied. Ook in zoverre bestaat geen grond om aan de uitkomsten van de beoordeling te twijfelen. Gelet hierop bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen zonder dat een milieueffectrapport was gemaakt.

Het betoog faalt.

Bodem en water

18.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat onvoldoende bodemonderzoek is verricht. Verder hebben zij twijfels over de watertoets. In dat verband wijzen zij op het effect op de grondwaterstanden, de gevolgen voor de natuur, de aspecten afvalwater en vermesting en het gebrek aan riolering. Evenmin is inzichtelijk gemaakt hoe het ontbreken van rioleringsvoorzieningen in het overleg met het Waterschap Rijn en IJssel is betrokken, aldus [appellant sub 1] en anderen.

18.1.    De Stichting stelt terecht dat artikel 8:69a van de Awb aan de bespreking van de beroepsgrond over het aspect bodem in de weg staat. De toepassing van het relativiteitsvereiste brengt met zich dat ten aanzien van beroepsgronden die betrekking hebben op de uitvoerbaarheid van het plan wordt bezien of de ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De normen uit de Wet bodembescherming strekken tot bescherming van de kwaliteit van de bodem. Uit het beroepschrift blijkt dat het betoog uitsluitend betrekking heeft op de kwaliteit van de bodem van het plangebied en niet op die ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1] en anderen. De bepalingen van de Wet bodembescherming strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van hun belangen. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond.

18.2.    Daargelaten de vraag of de beroepsgrond over de watertoets gelet op artikel 8:69a van de Awb ertoe kan leiden dat het besluit wordt vernietigd, overweegt de Afdeling als volgt. Ten behoeve van het plan is onderzoek verricht naar het aspect water. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Geohydrologisch onderzoek; [locatie 2] te Silvolde" van Buro ontwerp & vormgeving van 5 juni 2018. In het rapport wordt - kijkend naar de grondwaterstanden, de grondwaterstroming en de doorlatendheid van de bodem - geconcludeerd dat de bodem in en rond het plangebied geschikt is voor infiltratie van hemelwater. In de plantoelichting is een waterparagraaf opgenomen met een watertoetstabel. Op grond van de resultaten is verder geconcludeerd dat de hoeveelheid afvalwater als gevolg van de ontwikkeling zal toenemen. Daarover heeft de raad toegelicht dat het afvalwater via een rioolaansluiting zal worden afgevoerd en dat van vermesting geen sprake zal zijn. In de plantoelichting is voorts vermeld dat de ontwikkeling weliswaar tot een toename van verharding leidt, maar dat dit door te nemen maatregelen geen belemmering vormt voor de afvoer van hemelwater. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het aspect water voldoende rekening is gehouden. Voor haar oordeel acht de Afdeling mede van betekenis dat het plan in artikel 3, lid 3.1, onder g, van de planregels de aanleg van watervoorzieningen toelaat en dat het plan is voorgelegd aan het Waterschap Rijn en IJssel en de gegeven reactie is opgenomen in de waterparagraaf.

    Het betoog faalt.

Externe veiligheid

19.    [appellant sub 1] en anderen vrezen externe veiligheidsrisico’s. Volgens hen heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat het aspect externe veiligheid voldoende is geborgd, omdat onduidelijkheid bestaat over de aanwezigheid van voldoende bluswater, de beschikbaarheid van een route voor hulpdiensten en de bereikbaarheid van het schoolgebouw bij calamiteiten.

19.1.    De ingeroepen normen uit het Besluit externe veiligheid hebben betrekking op de veiligheid ter plaatse van het beoogde schoolgebouw en strekken daarmee kennelijk niet tot bescherming van het belang van [appellant sub 1] en anderen. Artikel 8:69a van de Awb staat in de weg aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling laat deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing.

Financiële uitvoerbaarheid

20.    [appellant sub 1] en anderen betwisten de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Volgens hen heeft de raad de kosten voor het realiseren van het project onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Verder is volgens hen niet duidelijk of het budget waarover de gemeente beschikt voldoende is om deze kosten te betalen. In dat verband wijzen [appellant sub 1] en anderen op de financiële situatie van de gemeente en het begrotingstekort. Ter onderbouwing van hun standpunt wijzen zij voorts op een memo van 29 juni 2018 waarin wordt ingegaan op de financiering van het project.

20.1.    In de plantoelichting wordt inzicht gegeven in de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Daarin staat dat de voorziene ontwikkeling een initiatief is van de gemeente en de Stichting en dat tussen hen een bekostigingsovereenkomst is gesloten waarin de verdeling van de kosten is vastgelegd. Verder is in de plantoelichting vermeld dat voor de kosten van het project budget beschikbaar is in de gemeentebegroting. De raad heeft in dat verband toegelicht dat de gemeente voldoende middelen beschikbaar heeft en dat de ontwikkeling financieel uitvoerbaar is. De Afdeling ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. In het aangevoerde bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.

    Het betoog faalt.

Conclusie

21.    De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.

22.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart de beroepen niet-ontvankelijk, voor zover deze zijn ingesteld door [appellant sub 2] en [appellant C];

II.    verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.

w.g. Slump    w.g. Sparreboom

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020

195-909.