Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:RVS:2006:AV6268

Instantie
Raad van State
Datum uitspraak
22-03-2006
Datum publicatie
22-03-2006
Zaaknummer
200508505/1
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - enkelvoudig
Inhoudsindicatie

Bij besluit van april 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn het wijzigingsplan "Bosaanplant Strengenweg te Borger" vastgesteld.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

200508505/1.

Datum uitspraak: 22 maart 2006

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellanten], gevestigd te [plaats],

en

het college van gedeputeerde staten van Drenthe,

verweerder.

1.    Procesverloop

Bij besluit van april 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn het wijzigingsplan "Bosaanplant Strengenweg te Borger" vastgesteld.

Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 augustus 2005, kenmerk RW/A1/2005006071, beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.

Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 5 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 13 oktober 2005, beroep ingesteld.

Bij brief van 25 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Naar aanleiding van een bij brief van 20 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 24 oktober 2005, door hem gedaan verzoek is [partij] als belanghebbende in de onderhavige procedure toegelaten.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door ing. B.H. Wopereis, zijn verschenen.

Voorts zijn daar gehoord het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn, vertegenwoordigd door H.G.J.C. Brink, ambtenaar van de gemeente, en [partij], vertegenwoordigd door W.O. Burghgraef.

Verweerder is, met bericht van verhindering, niet verschenen.

2.    Overwegingen

Overgangsrecht

2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.

Toetsingskader van de Afdeling

2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.

Het standpunt van appellanten

2.3.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het wijzigingsplan. Volgens appellanten wordt de aanleg van een grootschalig permanent bos ten onrechte door middel van een wijzigingsplan mogelijk gemaakt. Voorts menen zij dat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden dat de begrenzing van het plan zoveel mogelijk samen dient te vallen met bestaande barrières en dat het plan geen aantasting mag vormen voor de agrarische structuur. Volgens appellanten heeft [partij] onder onjuiste voorwendselen medewerking verkregen voor het plan en is financieel gewin de reden voor de aanleg van het bos. Appellanten betogen dat het plan in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan Drenthe, dat door provinciale staten is vastgesteld bij besluit van 7 juli 2004 (hierna: POP II), omdat de landbouwkundige hoofdfunctie van het plangebied wordt aangetast. Tevens wordt het open karakter van het gebied aangetast door de aanleg van het bos. De functieverandering van het gebied heeft volgens appellanten nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van hun agrarische bedrijven. Zij voeren daartoe aan beperkingen te vrezen op grond van de Wet ammoniak en veehouderij omdat er een reëel risico bestaat dat het bos in de toekomst zal worden aangemerkt als kwetsbare natuur. Er moet daarom nu reeds een afstand van 250 meter tussen het bosperceel en hun veehouderijen in acht worden genomen, aldus appellanten. Er moet tevens een afstand van tenminste 50 meter tussen de stallen van hun agrarische bedrijven en het bos worden aangehouden ter voorkoming van directe ammoniakschade aan het bos. Voorts zijn in de voorschriften ten onrechte geen voorwaarden of verbodsbepalingen opgenomen teneinde ongewenste activiteiten en ontwikkelingen in het bos, zoals verblijfsrecreatie en het realiseren van gebouwen, onmogelijk te maken, aldus appellanten.

Het standpunt van verweerder

2.4.    Verweerder heeft het wijzigingsplan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het goedgekeurd. Hij heeft ingestemd met de weerlegging van de zienswijzen door het college van burgemeester en wethouders. Voorts heeft verweerder overwogen dat het plan voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden, waaronder de streefwaarden die in het bestemmingsplan zijn genoemd met betrekking tot de wijzigingsbevoegdheid voor bosbouw. Daarnaast wordt de landbouwkundige hoofdfunctie door de aanleg van het bos niet onevenredig aangetast en is het wijzigingsplan in overeenstemming met het provinciale beleid voor dit gebied, aldus verweerder.

De vaststelling van de feiten

2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.5.1.    Het wijzigingsplan voorziet in een wijziging van de bestemming van aan [partij] toebehorende agrarische percelen aan de Strengenweg te Borger ten behoeve van de aanleg van een permanent bos met een oppervlakte van 30 hectare. De percelen worden nu nog voor akkerbouwdoeleinden gebruikt. Het plangebied sluit in het noorden aan bij het recreatiegebied Lunsbergen, dat grenst aan het bosgebied Drouwenerveld. Aan de westzijde wordt het gebied begrensd door de kadastrale grens en een waterloop. Aan de oostkant sluit het gebied aan bij een weidegebied en aan de zuidzijde grenst het aan gronden die toebehoren aan [partij]. Het plan betreft een partiële wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied Borger", dat door de gemeenteraad is vastgesteld bij besluit van 23 april 1997.

2.5.2.    In het bestemmingsplan "Buitengebied Borger" is aan het plandeel dat ziet op de aan [partij] toebehorende percelen de bestemming "Agrarisch gebied west" toegekend. Met het wijzigingsplan wordt deze bestemming gewijzigd in de bestemming "Bos- en natuurgebieden".

2.5.3.    Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 14, negende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Borger".

   Ingevolge dit artikel kan, voor zover thans van belang, het college van burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de bestemming "Agrarisch gebied west" wijzigen ten behoeve van de realisering van boscomplexen met een aaneengesloten oppervlakte van meer dan 1 hectare.

   Ingevolge artikel 14, twaalfde lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, wordt een besluit tot wijziging niet genomen indien de wijziging gelet op de beoordeling aan de hand van het afwegingsschema in artikel 5, tweede lid, sub b, niet toelaatbaar is.

   Ingevolge artikel 5, tweede lid, sub b, van de voorschriften, voor zover hier van belang, zijn alle doeleinden ondergeschikt aan het doel "uitoefening van het agrarisch bedrijf". In het afwegingsschema is aangegeven dat activiteiten ten behoeve van ondergeschikte doeleinden geen ernstige afbreuk mogen doen aan bovengeschikte doeleinden. Om dit te kunnen bepalen dient het nut van de activiteit te worden afgewogen tegen de gevolgen van de inbreuk.

   Ingevolge artikel 3, vierde lid, van de planvoorschriften (beschrijving in hoofdlijnen), voor zover van belang, dient de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid voor bosbouw te worden onderbouwd door een nota waarin in ieder geval een verantwoording van de locatiekeuze en de wijze van uitvoering en financiering is opgenomen. Verder wordt bij de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid, voor zover thans van belang, gestreefd naar het volgende:

- de bosaanplant dient te passen in de landschapskarakteristiek;

- het te bebossen gebied dient aaneengesloten te zijn en dient een geconcentreerde vorm te hebben;

- er moet zoveel mogelijk aangesloten worden bij bestaande boscomplexen, natuurgebieden, recreatieterreinen en/of bij de bebouwde kom;

- de begrenzing dient zoveel mogelijk samen te vallen met bestaande barrières, zoals wegen of waterlopen;

- er mag geen aantasting plaatsvinden van de agrarische structuur.

   Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de voorschriften zijn de op de plankaart als "Agrarisch gebied west" aangegeven gronden onder meer bestemd voor het sociaal-economische doeleinde bosbouw. Dit doeleinde is beperkt tot bestaand bos of bosstroken met een maximaal aaneengesloten oppervlakte van 1 hectare.

2.5.4.    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover van belang, zijn de gronden met de bestemming "Bos- en natuurgebieden" bestemd voor:

- behoud, herstel en ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden. Verder zijn de gronden, voor zover van belang, bestemd voor de volgende sociaal-economische doeleinden:

- bosbouw;

- wonen;

- dagrecreatie.

   Ingevolge hetzelfde lid van dat artikel, voor zover van belang, is het doel "dagrecreatie" beperkt tot de inrichting en het gebruik van dagrecreatieve voorzieningen in de vorm van voet-, fiets- en ruiterpaden, picknickplaatsen, parkeervoorzieningen en naar de aard daarmee gelijk te stellen voorzieningen.

   Ingevolge artikel 9, derde lid, onder b, van de voorschriften, voor zover van belang, is ten behoeve van het doel "wonen" ten hoogste het bestaande aantal woningen per op de plankaart met "wonen" aangegeven gebied toegestaan, met een maximale goot- en bouwhoogte van 3.5 m respectievelijk 8 m, dan wel ten hoogste de bestaande goot- en bouwhoogte.

2.5.5.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij worden als kwetsbaar gebied aangemerkt gebieden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur, en:

a. onmiddellijk voorafgaand aan het vervallen van de Interimwet ammoniak en veehouderij als voor verzuring gevoelig krachtens artikel 1, tweede lid, van de Interimwet ammoniak en veehouderij waren aangemerkt, of

b. waarop onmiddellijk voorafgaand aan het vervallen van de Interimwet ammoniak en veehouderij een convenant als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij van toepassing was, met ingang van het tijdstip waarop dat convenant niet meer van toepassing is.

   Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, voor zover van belang, worden niet als voor verzuring gevoelig gebied aangemerkt bossen, natuurterreinen en landschapselementen waarvan de aanleg of begrenzing heeft plaatsgevonden na 1 mei 1988.

2.5.6.    Het POP II is onder meer aan te merken als een plan als bedoeld in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het fungeert daarmee onder meer als streekplan voor de provincie Drenthe.

   Het plangebied ligt in een gebied dat volgens kaart 1 van het POP II de aanduiding "zone I" (Grondgebonden landbouw met mogelijkheden voor recreatie) heeft gekregen. Binnen deze zone staat uitoefening van grondgebonden landbouw op bedrijfseconomische grondslag voorop. Recreatief medegebruik en de ontwikkeling van toeristisch/recreatieve bedrijven worden bevorderd. Daarbij mag de landbouwkundige hoofdfunctie niet wezenlijk worden aangetast. Bebossing is in deze zone toegestaan. Clustering van bos is daarbij een voorwaarde. Bebossing en de gewenste landschappelijke verzorging mogen de landbouwkundige hoofdfunctie niet wezenlijk belemmeren.

2.5.7.    [partij] heeft twee brieven, gedateerd 7 juli 2004 en 16 juli 2004, van het agentschap LASER van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit overgelegd waaruit blijkt dat hem in het kader van de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 naast een subsidie van € 621.747,45 een inrichtingssubsidie van € 389.102,92 voor een tijdvak van zes aaneengesloten jaren is verleend.

Het oordeel van de Afdeling

2.6.    Ten aanzien van het betoog van appellanten dat niet kan worden volstaan met het vaststellen van een wijzigingsplan omdat de realisering van een grootschalig permanent bos een wezenlijke wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied Borger" inhoudt, overweegt de Afdeling dat, nog daargelaten de vraag of in dit geval sprake is van een wezenlijke wijziging, geen rechtsregel zich ertegen verzet dat ook in gevallen waarin het wijzigingsplan een ingrijpende planologische wijziging betreft, het college van burgemeester en wethouders ervoor kiest gebruik te maken van de wijzigingsbevoegdheid die artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met het bestemmingsplan toekent.

   Zoals in overweging 2.5.3. is overwogen is het wijzigingsplan vastgesteld met toepassing van artikel 14, negende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Borger". In dit artikel is, voor zover hier van belang, het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid toegekend overeenkomstig artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de bestemming "Agrarisch gebied west" te wijzigen ten behoeve van de realisering van boscomplexen met een aaneengesloten oppervlakte van meer dan 1 hectare. In het tevens in overweging 2.5.3. genoemde artikel 14, twaalfde lid en in artikel 3, vierde lid, van de voorschriften wordt een aantal wijzigingsvoorwaarden genoemd.

   Uit voornoemd artikel 14, negende lid, van de voorschriften blijkt dat de realisering van een permanent bos van 30 hectare op de in geding zijnde percelen op grond van een wijzigingsplan mogelijk is. Gelet hierop treft het betoog van appellanten geen doel.

2.6.1.    De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat is voldaan aan de in artikel 3, vierde lid, van de voorschriften genoemde voorwaarden. In de beschrijving in hoofdlijnen is neergelegd dat de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid voor bosbouw dient te worden onderbouwd door een nota waarin in ieder geval een verantwoording van de locatiekeuze en de wijze van uitvoering en financiering is opgenomen. Het vaststellingsbesluit en de daaraan ten grondslag gelegde stukken geven hiervan genoegzaam blijk. Voorts betreft het de voorwaarde dat de begrenzing zoveel mogelijk dient samen te vallen met bestaande barrières, zoals wegen en waterlopen en de voorwaarde dat geen aantasting mag plaatsvinden van de agrarische structuur. De Afdeling stelt voorop dat deze voorwaarden als streefwaarden zijn geformuleerd. Nu het plangebied in het noorden direct aansluit bij het recreatiegebied Lunsbergen, dat grenst aan het bosgebied Drouwenerveld, en ten westen aansluiting is gezocht bij een waterloop kan niet worden gezegd dat niet is gestreefd naar een begrenzing die zoveel mogelijk samenvalt met bestaande barrières. Dat aan de zuidzijde in zoverre van een zodanige aansluiting geen sprake is, is in dit verband onvoldoende. Dat in de omgeving van het plangebied de agrarische structuur als zodanig wordt aangetast ten gevolge van de bosaanplant is evenmin aannemelijk geworden.

2.6.2.    Wat betreft de stelling van appellanten dat [partij] onder onjuiste voorwendselen medewerking heeft verkregen voor het plan en dat financieel gewin de reden is voor de aanleg van het bos, overweegt de Afdeling dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de redenen die [partij] er toe brachten subsidies bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan te vragen en vervolgens een verzoek te doen tot wijziging van het bestemmingsplan, niet relevant zijn voor de beoordeling van de vraag of het wijzigingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

2.6.3.    De stelling van appellanten dat het plan in strijd is met het POP II omdat de landbouwkundige hoofdfunctie van het plangebied wordt aangetast, onderschrijft de Afdeling niet. Zoals in overweging 2.5.6. is overwogen is bebossing binnen "zone I" van het POP II, waarin het plangebied zich bevindt, toegestaan, mits de landbouwkundige hoofdfunctie niet wordt aangetast. Het landbouwareaal neemt door de aanleg van 30 hectare permanent bos niet onevenredig af, zodat van aantasting van de landbouwkundige hoofdfunctie niet is gebleken. Voorts sluit het bosperceel aan bij het recreatiegebied Lunsbergen en bij bestaand bos, zodat het plan voldoet aan de voorwaarde van bosclustering. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, hoewel het landschap ten gevolge van bosaanplant verandert, van onevenredige aantasting van het landschap geen sprake is. Ten aanzien van de door appellanten gemaakte vergelijking met een geval waarin verweerder vanwege de aantasting van de openheid van het landschap goedkeuring heeft onthouden aan een plan dat voorzag in de realisering van een bedrijfsbestemming op een perceel aan de Strengenweg, overweegt de Afdeling dat, gelet op het verhandelde ter zitting, niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan. De door appellanten gemaakte vergelijking met een geval waarin de gemeenteraad van Hulst geen medewerking verleende aan de realisering van een duurzaam bosgebied in een open agrarisch gebied, leidt, nog afgezien van de omstandigheid dat het een andere gemeente en een andere provincie betreft, eveneens tot dit oordeel. Voorts kan het bestaan van een alternatieve locatie waarop het bos kan worden gerealiseerd op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het wijzigingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.

2.6.4.    De Afdeling stelt vast dat het boscomplex, gelet op het gestelde in artikel 2, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij, in samenhang gelezen met artikel 3, eerste lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, niet wordt aangemerkt als kwetsbaar gebied. In dat verband heeft verweerder terecht gesteld dat uit de genoemde bepalingen volgt dat bossen die zijn geplant na 1 mei 1988 niet als verzuringgevoelig worden aangemerkt. Voorts kunnen eventuele wijzigingen van wet- en regelgeving in de toekomst bij de besluitvorming van verweerder geen rol spelen. De stelling van appellanten dat nu reeds een afstand van 250 meter tussen het bosperceel en hun veehouderijen in acht moet worden genomen, treft derhalve geen doel. Voorts is gebleken dat het merendeel van appellanten een agrarisch bedrijf exploiteert aan de overzijde van de Strengenweg, dat een aantal appellanten, dat gronden heeft aan de zijde van de Strengenweg waar ook het boscomplex is voorzien, op een afstand van meer dan 50 meter van het plangebied is gevestigd en dat alleen het perceel van de maatschap Kruit aan het plangebied grenst. Gelet op de stukken en hetgeen hieromtrent ter zitting is verhandeld, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de realisering van het boscomplex geen nadelige gevolgen zal hebben voor de bedrijfsvoering van appellanten.

2.6.5.    Uit het in overweging 2.5.4. genoemde artikel 9, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Borger" blijkt dat de gronden met de bestemming "Bos- en natuurgebieden" onder meer voor de sociaal-economische doeleinden "wonen" en "dagrecreatie" bestemd zijn. Ingevolge hetzelfde artikel, voor zover van belang, is het doel "dagrecreatie" beperkt tot de inrichting en het gebruik van dagrecreatieve voorzieningen in de vorm van voet-, fiets- en ruiterpaden, picknickplaatsen, parkeervoorzieningen en naar de aard daarmee gelijk te stellen voorzieningen. Gelet op het voorgaande zijn de mogelijkheden voor het doel "dagrecreatie" beperkt en zullen op het plangebied in zoverre geen gebouwen worden toegestaan. Ten behoeve van het doel "wonen" is ingevolge artikel 9, derde lid, onder b van de voorschriften ten hoogste het bestaande aantal woningen per op de plankaart met "wonen" aangegeven gebied toegestaan. Op het plangebied bevinden zich geen bestaande woningen. Gelet op het vorenstaande zullen in het plangebied geen woningen worden toegestaan. Voor het stellen van voorwaarden of verbodsbepalingen anders dan die welke reeds zijn opgenomen in artikel 9 van het bestemmingsplan, dat ten gevolge van het wijzigingsplan ook gaat gelden voor het onderhavige plangebied, bestaat geen aanleiding.

2.6.6.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het wijzigingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Ook in hetgeen appellanten voor het overige hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het wijzigingsplan.

Het beroep is ongegrond.

Proceskostenveroordeling

2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.

w.g. Kosto    w.g. Van Dorst

Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2006

357-464.