Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:RBOBR:2021:6389

Instantie
Rechtbank Oost-Brabant
Datum uitspraak
08-12-2021
Datum publicatie
08-12-2021
Zaaknummer
19/2229, 20/342 en 20/923
Rechtsgebieden
Omgevingsrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - meervoudig
Inhoudsindicatie

Deze uitspraak gaat over drie zaken rondom de Amercentrale: een beroep tegen een weigering om te handhaven, een beroep tegen een weigering om een oude natuurvergunning uit 2011 in te trekken en een beroep tegen een nieuwe vergunning. Hierbij gaat de rechtbank in op de gevolgen van de wijziging van de Wet natuurbescherming (Wnb) per 1 januari 2020. De rechtbank ziet geen reden om nu handhavend op te treden tegen de Amercentrale. De rechtbank is van oordeel dat verweerder had moeten nagaan of er aanleiding bestond om de oude vergunning gedeeltelijk in te trekken. De rechtbank vernietigt de nieuwe vergunning omdat deze is verleend in strijd met het provinciale beleid in 2019. De rechtbank brengt een nuancering aan op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over intern salderen. Indien het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, mag volgens de rechtbank hiermee slechts worden gesaldeerd als verweerder inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Zonder deze nuancering zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in de lengte der dagen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden. Dat verdraagt zich volgens de rechtbank niet met artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn en wringt met rechtsoverweging 85 van het PAS arrest. In dit geval is er een Nbw vergunning verleend voor AC-8 maar is AC-8 daarna gestopt en niet meer vergund in een latere revisievergunning (Wabo).De rechtbank kan niet beoordelen of het aangevraagde project voorziet in een toename ten opzichte van de revisievergunning. Daarom moet verweerder een nieuw besluit nemen op de aanvraag.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
OGR-Updates.nl 2021-0231
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 19/2229, SHE 20/342 en SHE 20/923

uitspraak van de meervoudige kamer van 8 december 2021 in de zaken tussen

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) en Vereniging Leefmilieu (Leefmilieu), te Nijmegen, eisers

(gemachtigden: drs. J.G. Vollenbroek en ir. A.K.M. van Hoof),

en

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. H.J.M. Besselink en mr. A Speekenbrink).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: RWE Generation NL B.V., te Geertruidenberg, vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. J.J. Peelen).

Inleiding

Inmiddels houdt de stikstofcrisis de gemoederen al ruim tweeënhalf jaar bezig. Weliswaar voorziet de Wet stikstofreductie en natuurverbetering in een pakket van maatregelen ter verbetering van de staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden, maar zolang ongelimiteerd gebruik kan worden gemaakt van bestaande rechten uit het verleden is dit dweilen met de kraan open. Dat wordt duidelijk na het lezen van deze uitspraak.

Deze uitspraak gaat over drie zaken rondom de Amercentrale: een beroep tegen een weigering om te handhaven, een beroep tegen een weigering om een oude natuurvergunning uit 2011 in te trekken en een beroep tegen een nieuwe vergunning. De drie zaken hangen nauw met elkaar samen. Daarom behandelt de rechtbank de zaken in één uitspraak. Hieronder geeft de rechtbank eerst aan hoe de procedures in de drie zaken zijn verlopen. Vervolgens zet de rechtbank de feiten op een rij. Vervolgens worden de drie beroepen behandeld. Eerst het beroep tegen de weigering van de intrekking van de natuurvergunning uit 2011, dan het beroep tegen de vergunning uit 2019 en tot slot het beroep tegen de weigering van het handhavingsverzoek. Hierbij gaat de rechtbank in op de gevolgen van de wijziging van de Wet natuurbescherming (Wnb) per 1 januari 2020. De rechtbank is van oordeel dat verweerder had moeten nagaan of er aanleiding bestond om de oude vergunning gedeeltelijk in te trekken. De rechtbank vernietigt de nieuwe vergunning omdat deze is verleend in strijd met het provinciale beleid in 2019 en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn1. De rechtbank ziet geen reden waarom verweerder handhavend had moeten optreden tegen de Amercentrale.

De relevante passages uit de oude natuurvergunning en de belangrijkste wetsartikelen en regelgeving staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

Op 12 februari 2019 heeft verweerder het verzoek om handhaving van MOB inzake het mogelijk in werking zijn van de Amercentrale bij Geertruidenberg in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb afgewezen. Bij besluit van 18 juli 2019 (het handhavingsbesluit) heeft verweerder het bezwaar van MOB gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de motivering van het primaire besluit aangevuld en het verzoek om handhaving nog steeds afgewezen. MOB heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 19/2229.

Op 4 december 2019 (het intrekkingsbesluit) heeft verweerder het verzoek van MOB tot intrekking van de vergunning van 11 april 2011 voor de Amercentrale op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) (verder: de Nbw vergunning), afgewezen. MOB heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en heeft verweerder verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 7:1a, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft hiermee ingestemd. Het bezwaar van MOB is vervolgens aangemerkt als rechtstreeks beroep en is geregistreerd onder zaaknummer SHE 20/923.

Op 19 december 2019 heeft verweerder aan de derde-partij een vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend (de Wnb-vergunning). Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 20/342.

De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 29 september 2020. Voor eisers zijn hun gemachtigden verschenen. De gemachtigden van verweerder zijn verschenen. Namens vergunninghoudster zijn de gemachtigde, [naam] , [naam] en
verschenen.

Na de behandeling heeft de rechtbank de zaak aangehouden in afwachting van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank van 19 augustus 20192. De Afdeling heeft op 20 januari 20213 uitspraak gedaan. Partijen hebben een reactie ingediend naar aanleiding van deze uitspraak. Daarna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten, omdat geen van partijen prijs stelde op een verdere mondelinge behandeling. De rechtbank heeft langer over haar oordeel moeten nadenken mede vanwege latere uitspraken van de Afdeling rondom intern salderen. Eisers hebben verzocht om een schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn waarbinnen een rechtszaak moet zijn voltooid. Dit verzoek zal in een aparte procedure worden behandeld.

Overwegingen

Feiten

1.De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

 De Amercentrale is sinds 1952 in bedrijf met verschillende eenheden die stroom en warmte opwekken. Toen de Amercentrale vol in bedrijf was, was het de op één na grootste steenkolencentrale in Nederland. Eenheid 8 (AC-8) is in 1980 in bedrijf genomen en sinds 2015 niet meer in werking. Op dit moment is alleen eenheid 9 (AC-9) nog operationeel. Deze eenheid is sinds 1993 in bedrijf. Met de centrale wordt elektriciteit en warmte opgewekt. De elektriciteit wordt geleverd aan het net. De warmte wordt geleverd ten behoeve van woningen en glastuinbouwbedrijven. De Amercentrale wordt nu geëxploiteerd door vergunninghoudster.

 Er zijn verschillende Natura 2000-gebieden waar de Amercentrale invloed op heeft. Uit de AERIUS-berekeningen bij de Wnb-vergunning blijkt dat de Amercentrale een stikstofdepositie heeft op nagenoeg alle Natura 2000-gebieden in Nederland. Direct nabij de Amercentrale, op minder dan 100 meter afstand, ligt het Natura 2000-gebied “Biesbosch” dat is aangewezen als speciale beschermingszone in het kader van de Vogelrichtlijn4. De relevante referentiedatum voor dit gebied is 11 oktober 1996. De referentiedatum is de datum waarop het gebied onder de bescherming van artikel 6 van de Habitatrichtlijn is gekomen.

 Op de referentiedatum was de Amercentrale in werking op basis van een Hinderwetvergunning van 5 september 1979 (onder meer voor AC-8) en een vergunning op basis van de (vervallen) Wet inzake de luchtverontreiniging van 3 mei 1988 (voor AC-9). Daarna zijn nog verschillende vergunningen verleend op basis van de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De Wm verving onder andere de Hinderwet en de Wet inzake de luchtverontreiniging. Per 1 oktober 2010 verving de Wabo de relevante gedeeltes van de Wm. De rechtbank noemt hierbij enkele belangrijke vergunningen. Van belang is onder meer de (revisie)milieuvergunning van 7 juli 1997 waarbij emissiegrenswaarden werden gesteld en de (revisie)milieuvergunning van 9 juli 2002 met emissie grenswaarden voor de installaties AC-8 en AC-9. Verder is van belang de melding op basis van artikel 8.19 van de Wm (oud) van 17 februari 2006 voor het plaatsen van een DeNOx-installatie op eenheid AC-9 waardoor de maximale jaarlijkse stikstofemissievracht is verlaagd naar 5.214 ton per jaar. Tot slot is op 12 december 2017 een (revisie)omgevingsvergunning op grond van de Wabo verleend. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk en daardoor zijn alle voorgaande omgevingsvergunningen vervallen. In de revisievergunning uit 2017 is AC-8 niet meer vergund en sinds deze vergunning maakt AC-8 geen deel meer uit van de inrichting.

 Voor de Amercentrale is op 11 april 2011 een vergunning op grond van de Nbw verleend met toepassing van artikel 19kd van de Nbw. Uit de AERIUS-berekening bij de Wnb-vergunning blijkt dat als gevolg van de activiteiten in deze Nbw-vergunning een stikstofdepositie van 5,18 mol/ha/jr optreedt op Natura 2000-gebied “Biesbosch”. De hoogste depositie op basis van de Nbw-vergunning vindt volgens deze AERIUS- berekening plaats op het Natura 2000-gebied “Langstraat” (15,34 mol/ha/jr).

 Op 30 januari 2019 heeft de Amercentrale een aanvraag gedaan voor een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (de opvolger van de Nbw) zoals dat gold vóór 1 januari 2020. Op 19 december 2019 heeft verweerder de gevraagde natuurvergunning verleend.

 MOB heeft verweerder aanvankelijk verzocht om handhavend op te treden tegen de Amercentrale omdat voor het in werking zijn van deze inrichting geen toereikende natuurvergunning zou zijn verleend. Toen verweerder wees op de Nbw-vergunning uit 2011 heeft MOB verweerder verzocht de Nbw-vergunning in te trekken op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb dan wel op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb.

Het beroep tegen de weigering om de Nbw vergunning in te trekken.

2.1

Voordat de rechtbank dit beroep gaat bespreken, moet de rechtbank eerst nagaan of eisers nog steeds hun doel kunnen bereiken met de intrekking van de Nbw-vergunning. Dit komt door de wijziging van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb per 1 januari 2020 door de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof5. Vanaf die datum bestaat alleen nog een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben is vervallen (= de verslechteringsvergunning). Er is niet voorzien in overgangsrecht. De gevolgen van deze wetswijziging in relatie tot een verzoek om intrekking van een bestaande natuurvergunning of Wnb-vergunning zijn aan de orde geweest in de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 20216. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat projecten die met intern salderen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie, na de aanpassing van de Wnb per 1 januari 2020 niet langer vergunningplichtig zijn. Voor dit soort projecten was vóór 1 januari 2020 wel een natuurvergunning nodig, namelijk de verslechteringsvergunning. Het vervallen van die vergunningplicht betekent niet dat daardoor de natuurvergunning is vervallen. Het betekent volgens de Afdeling dat de intrekking van die vergunning geen passende maatregel meer kan zijn als bedoeld in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb omdat de intrekking van de vergunning niet leidt tot een verplichte beëindiging van de activiteit.

2.2

Naar aanleiding van deze uitspraak hebben partijen desgevraagd het volgende aangevoerd:

 Volgens verweerder voorzag de op 11 april 2011 verleende Nbw-vergunning niet in een toename van stikstofemissie ten opzichte van de eerder milieu vergunde situatie en was daarvoor dan ook geen passende beoordeling nodig. Daarom kan intrekking van de vergunning volgens verweerder niet meer als passende maatregel worden geduid. Met de intrekking van de Nbw-vergunning kan immers niet worden bewerkstelligd dat de activiteit wordt beëindigd of niet alsnog wordt gerealiseerd. Daarom hebben eisers volgens verweerder geen procesbelang meer bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de afwijzing om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken.

 Eisers erkennen dat de Nbw-vergunning is gebaseerd op de stelling dat de stikstofdepositie gelijk blijft of afneemt ten opzichte van de referentiedatum, maar zijn van mening dat de Nbw-vergunning geen verslechteringsvergunning was. Het project veroorzaakte namelijk andere milieueffecten met mogelijk significante effecten voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Dit verklaart waarom ondanks de stelling dat geen sprake was van een toename van stikstofemissie ondanks het destijds geldende
artikel 19kd van de Nbw, toch een passende beoordeling is uitgevoerd en toch een vergunning is verleend. Eisers noemen de verstoring door geluid, scheepvaart en de inname en lozing van koelwater en wijzen op de voorschriften die zijn gesteld.

 Vergunninghoudster heeft met een gedetailleerde beschrijving van de historie van vergunningverlening ook betoogd dat sinds de referentiesituatie alleen maar sprake is geweest van een afname van de vergunde en feitelijke stikstofemissie. Zij is van mening dat in de Nbw-vergunning een project is vergund met minder nadelige gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden dan voorheen en dat die vergunning destijds terecht op basis van intern salderen is verleend. Zij stelt ook dat de Amercentrale niet meer vergunningplichtig is onder de Wnb en dat intrekking van de verleende Nbw-vergunning of de Wnb-vergunning niet meer als passende maatregel kan worden beschouwd.

2.3

De Nbw-vergunning van 11 april 2011 was de eerste natuurvergunning voor de Amercentrale. Om de betekenis van deze natuurvergunning te kunnen duiden, moet worden gekeken naar wat er destijds is vergund ten opzichte van de referentiesituatie en moet de voorgaande referentiesituatie worden bepaald. In de uitspraak van 13 november 20137 geeft de Afdeling hiervoor het beoordelingskader. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, zoals in dit geval, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit en de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. In de uitspraak van 13 november 2013 noemt de Afdeling uitsluitend de gevolgen van een verminderde ammoniakemissie omdat het in die zaak ging om een intensieve veehouderij. De rechtbank is van oordeel dat dit beoordelingskader ook moet worden doorgetrokken naar andere milieueffecten. Om de betekenis van de Nbw-vergunning te kunnen duiden moet een vergelijking worden gemaakt tussen het project zoals vergund in de Nbw-vergunning en de daarvóór geldende referentiesituatie voor de Amercentrale. Deze referentiesituatie was volgens de rechtbank de Amercentrale zoals deze in werking was op basis van de revisievergunning uit 2002 en de melding op basis van artikel 8.19 van de Wm (oud) uit 2006. Eisers hebben niet onderbouwd waarom bij de verlening van een tussenliggende vergunning sprake zou zijn van minder gevolgen dan in de hierboven beschreven referentiesituatie.

2.4

In de passende beoordeling die is gemaakt ten behoeve van de Nbw-vergunning van de Amercentrale is in de eerste plaats in kaart gebracht wat de gevolgen zijn van het bestaande gebruik van de Amercentrale direct voor vergunningverlening en de effecten van de geplande wijzigingen in de Amercentrale. De Nbw-vergunning is aangevraagd ten behoeve van het project “Increase Biomass AC-9”. Dit project voorziet in het bouwen van enkele nieuwe installaties voor het aanvoeren van een extra hoeveelheid biomassa van 1.200 kton/jaar (in de bestaande situatie werd 500 kton/jaar biomassa aangevoerd). Deze extra hoeveelheid zou nagenoeg geheel per schip worden aangevoerd. Omdat biomassa een lagere soortgelijke massa en energie-inhoud heeft dan steenkool resulteert dit in een toename van het aantal scheepvaartbewegingen ten opzichte van de bestaande situatie. In de inleiding van de passende beoordeling wordt dit geraamd op 125 scheepvaartbewegingen extra per jaar, dus 2 à 3 schepen extra per week. In de Nbw-vergunning wordt dit geraamd op één schip extra op de Amer per dag. In de Nbw-vergunning worden eerst de negatieve effecten in kaart gebracht. Hierover staat in de Nbw-vergunning het volgende: “Alleen voor onderstaande invloeden en soortgroepen zijn significant negatieve effecten op voorhand niet uit te sluiten:

• verstoring door geluid en beweging vanaf de centrale op niet-broedvogels;

• verstoring door scheepvaart op niet-broedvogels;

• inname en lozing van koelwater op trekvissen.”

Daarom moest een passende beoordeling worden gemaakt. Hierover wordt in de Nbw-vergunning het volgende geconcludeerd: “Uit de passende beoordeling blijkt dat voor de functiewijziging, en ook voor bestaand gebruik, significant negatieve effecten op habitattypen, habitatrichtlijnsoorten en vogels zijn uit te sluiten. Hierbij is onder meer gekeken naar de verstorende invloed door de bouwwerkzaamheden en de extra scheepvaart, de effecten van koelwaterinzuiging en de lozing van verwarmd en vervuild water. De functiewijziging van de Amercentrale kan in het kader van de Natuurbeschermingswet vergund worden omdat negatieve effecten, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied ‘Biesbosch’, zijn uit te sluiten.” Aan de Nbw-vergunning zijn voorschriften verbonden voor de inname van koelwater en voor het toevoegen van ferrosulfaat aan het koelwater van AC-8 en het toevoegen van chloorbleekloog aan het koelwater van AC-9.

2.5

In de Nbw-vergunning zijn het bestaand gebruik en de gevolgen van de aangevraagde functiewijziging gezamenlijk beoordeeld in een zogenoemde verslechteringstoets. Als in de Nbw-vergunning ook toenames van milieueffecten met mogelijke significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden ten opzichte van de daarvoor geldende referentiesituatie zijn vergund, dan is volgens de rechtbank voor het vergunde project ook onder het huidige
artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (de Wnb na 1 januari 2020) een Wnb vergunning vereist. De rechtbank moet dus achteraf vaststellen of de functiewijziging heeft geleid tot toenames van negatieve effecten ten opzichte van de referentiesituatie die niet op voorhand waren uit te sluiten.

2.6

De rechtbank kan niet uit de Nbw-vergunning of de daarvoor opgestelde passende beoordeling afleiden dat de wijzigingen in de Amercentrale zelf door het project “Increase Biomass AC-9” ten opzichte van de hierboven genoemde referentiesituatie in 2006 hebben geleid tot toenames van de gevolgen van de Amercentrale voor Natura 2000-gebieden. De wijzigingen in de installaties leiden niet tot een wijziging van de inname en lozing van koelwater. Het toevoegen van ferrosulfaat aan het koelwater van AC-8 en het toevoegen van chloorbleekloog aan het koelwater van AC-9 is niet het gevolg van het project ‘Increase Biomass AC-9”. De effecten van de inname en lozing van koelwater en het toevoegen van ferrosulfaat aan het koelwater van AC-8 en het toevoegen van chloorbleekloog aan het koelwater van AC-9 waren ook al betrokken in de referentiesituatie waarin AC-8 en AC-9 in bedrijf waren. De rechtbank ziet ook niet direct in dat sprake is geweest van een toename van de verstoring door geluid en beweging vanaf de centrale op niet-broedvogels. Het scheepvaartverkeer neemt wel toe ten opzichte van de referentiesituatie als gevolg van het project “Increase Biomass AC-9”. In de Nbw-vergunning en de passende beoordeling worden gevolgen vanwege het toegenomen scheepvaartverkeer niet op voorhand uitgesloten. Daarvoor is dus een passende beoordeling gemaakt. De toename van het scheepvaartverkeer heeft (naast de niet in de passende beoordeling in kaart gebrachte stikstofemissie vanwege het scheepvaartverkeer) ook een verstorende invloed op beschermde vogels en de trekvissen in het Natura 2000-gebied “Biesbosch”. Ten behoeve van deze nieuwe activiteit kan dus niet worden teruggevallen op een eerder verleende toestemming.

2.7

Nu sprake is van een toename van scheepvaartkeer waarvan niet op voorhand kan worden uitgesloten dat deze toename significante effecten heeft op (de soorten in) het Natura 2000-gebied “Biesbosch”, concludeert de rechtbank dat de Nbw-vergunning niet op basis van intern salderen is verleend. De Nbw-vergunning is ook verleend voor een toename van het scheepvaartverkeer met nadeligere gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan voorheen toegelaten in de op dat moment geldende referentiesituatie. Voor de toename vanwege de verstoring door het extra scheepvaartverkeer was een passende beoordeling noodzakelijk en is ook onder het huidige recht een vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. De rechtbank merkt daarnaast op dat de stikstofemissie vanwege dit extra scheepvaartverkeer niet is beoordeeld en dat dus niet is vast komen te staan of sprake is geweest van een eventuele toename van de stikstofemissie vanwege dit extra scheepvaartverkeer. De rechtbank sluit evenmin op voorhand uit dat ook een vergunning op basis van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig zou zijn voor de toename van stikstofdepositie vanwege het extra scheepvaartverkeer. Het intrekken van de Nbw-vergunning kan daarom in beginsel als een passende maatregel worden beschouwd. Daarmee verschilt deze zaak van het geval dat de Afdeling heeft beoordeeld in de uitspraak van 20 januari 20218.

3. De rechtbank benadrukt dat ten tijde van de beslissing tot weigering om de
Nbw-vergunning in te trekken, de nieuwe Wnb-vergunning nog niet was verleend. De
Wnb-vergunning was wel aangevraagd. Alleen MOB heeft verzocht om intrekking van de Nbw-vergunning en (daarvoor) om handhaving van de Wnb. De rechtbank leest in het verzoek van MOB niet alleen een verzoek om de hele Nbw-vergunning in te trekken, maar ook een verzoek om de Nbw-vergunning te wijzigen ofwel gedeeltelijk in te trekken voor wat betreft de activiteit van AC-8.

4. Artikel 5.4 van de Wnb geeft verweerder twee mogelijkheden om een Wnb-vergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken of te wijzigen. Op basis van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb kan verweerder na een belangenafweging hiertoe besluiten als een van de in het eerste lid genoemde voorwaarden zich voordoet. Verweerder is hiertoe niet verplicht. Op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is verweerder verplicht een vergunning in te trekken of te wijzigen als dat nodig is om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen. In rechtsoverweging 6.5 en verder van de uitspraak van Afdeling van 20 januari 2021 is overwogen dat dit een zelfstandige intrekkingsgrondslag is. Als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, dan kan dat een passende maatregel zijn. Verweerder zal in het besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning inzichtelijk dienen te maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als verweerder de intrekking of wijziging van de natuurvergunning niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan moet verweerder inzichtelijk maken dat de intrekking of wijziging niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de intrekking of wijziging van de natuurvergunning geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen of het pakket van maatregelen dat wel wordt getroffen.

5.1

MOB voert aan dat de Nbw-vergunning is verleend in strijd met wettelijke voorschriften. Het aspect stikstof is niet beoordeeld. Er is geen enkele beperking voor de uitstoot van stikstof-, zwaveldioxide en fluoride-emissies opgenomen. Er heeft geen beoordeling van andere natuurgebieden plaatsgevonden.

5.2

Verweerder heeft aangegeven dat er in 2011 en nu geen passende beoordeling nodig was, omdat er geen sprake was van een toename van depositie. In de aanvraag en de bijbehorende stukken zijn de aard en omvang van de emissies aangegeven. Als er meer emissies plaatsvinden dan vergund, dan zou de Amercentrale opereren in strijd met de Wnb. Verweerder benadrukt dat een natuurvergunning niet wordt verleend voor emissies of deposities op bepaalde gebieden, maar voor een project.

5.3

In de Nbw-vergunning is volstaan met een beoordeling van de gevolgen van het aangevraagde project voor het Natura 2000-gebied “Biesbosch”. De relevante tekst van de Nbw-vergunning staat in de bijlage. In de Nbw-vergunning is nadrukkelijk overwogen dat sprake is van een afname van stikstof en dat dit aspect niet verder wordt meegenomen in de vergunningverlening op basis van (het toenmalige) artikel 19kd van de Nbw.

5.4

De rechtspraak van de Afdeling over intern salderen bestond ook al in 2011 en een
Nbw-vergunning op basis van intern salderen is niet reeds daarom verleend in strijd met de wet. De rechtbank sluit aan bij rechtsoverweging 9.7 van de uitspraak van de Afdeling van
20 januari 2021.9

5.5

De rechtbank is van oordeel dat de Nbw-vergunning in 2011 is verleend voor het project Amercentrale zoals dat is omschreven in de vergunning. Hieraan heeft een passende beoordeling ten grondslag gelegen. Het project is in de passende beoordeling alsmede in de Nbw-vergunning duidelijk omschreven en omvat (samengevat) een kolengestookte elektriciteitscentrale met (op dat moment) twee basiseenheden, de AC-8 en de AC-9, waar een functiewijziging gaat plaatsvinden, namelijk het verhogen van de hoeveelheid biomassa en tevens het verlagen van de hoeveelheid kolen die verstookt zal worden in de eenheid AC-9 met gelijkblijvende emissies van AC-9 en onveranderde totale emissies naar lucht en water alsmede voor de bouw van nieuwe installaties in verband met de verhoogde inzet van biomassa en een extra aanvoer van biomassa per schip. In de passende beoordeling zijn alle negatieve effecten besproken. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel achteraf dat de passende beoordeling in de Nbw-vergunning onvolledig is geweest.

5.6

De omstandigheid dat in de Nbw-vergunning alleen wordt gerept over het
Natura 2000-gebied “Biesbosch” wil niet zeggen dat er toen alleen een vergunning is verleend voor de gevolgen voor het Natura 2000-gebied “Biesbosch” en niet voor andere gebieden. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 201510 waarin de Afdeling duidelijk aangeeft dat een Nbw-vergunning niet wordt verleend voor natuurgebieden, maar voor een project. Dit brengt volgens de Afdeling met zich dat in een vergunning die is verleend krachtens artikel 19d van de Nbw niet hoeft te worden opgenomen op welke gebieden deze ziet.

5.7

Volgens de rechtbank is de Nbw-vergunning niet verleend in strijd met de wet. Daarom was verweerder niet bevoegd die vergunning op basis van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb in te trekken.

6.1

MOB stelt dat de activiteiten van de Amercentrale leiden tot een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarvan de kritische depositiewaarden reeds zijn bereikt en al geruime tijd worden overschreden. Intrekking is noodzakelijk ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, omdat een proces van verslechtering of verstoring gaande is met significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen in veel verschillende Natura 2000-gebieden, waarbij de activiteiten van de Amercentrale leiden tot een verdere verslechtering of verstoring voor de instandhoudingsdoelstellingen. De stikstofdepositie van de Amercentrale is een storende factor waardoor een gunstige staat van instandhouding nagenoeg niet haalbaar is.

6.2

Verweerder heeft overwogen dat bij het verlenen van de Nbw-vergunning is vastgesteld dat sprake was van een afname van de stikstofemissie ten opzichte van de op dat moment geldende referentiedatum. Verweerder had geen aanleiding om aan te nemen dat intrekking van de Nbw-vergunning noodzakelijk was op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn om verdere verslechtering te voorkomen, temeer omdat de emissie in 2011 al was afgenomen. Bovendien is de gebiedsgerichte aanpak de meest aangewezen weg om te bezien welke maatregelen moeten worden gekozen om de staat van instandhouding te verbeteren.

6.3

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de weigering om de Nbw-vergunning gedeeltelijk in te trekken niet inzichtelijk heeft gemaakt of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden en of deze achteruitgang kan worden voorkomen door andere passende maatregelen op de wijze als bedoeld in rechtsoverweging 4 van deze uitspraak en rechtsoverweging 7.3 van de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 202111. Overigens heeft verweerder ook niet beoordeeld of sprake was van gewijzigde omstandigheden als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb die aanleiding zouden kunnen geven om de
Nbw-vergunning in te trekken.

6.4

De rechtbank benadrukt dat deze zaak verschilt van het geval in de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021. AC-8 van de Amercentrale mocht door de later verleende omgevingsvergunning in 2017 niet meer in werking zijn conform de Nbw-vergunning uit 2011. De Nbw-vergunning verschaft de Amercentrale desondanks wel de vergunde ruimte voor een aanzienlijk hogere stikstofdepositie en meer overige effecten, namelijk de overige emissies als gevolg van AC-8. De Amercentrale kan deze vergunde ruimte aanwenden om intern te salderen. Omdat AC-8 is gesloten en de Amercentrale in werking moet zijn conform de omgevingsvergunning uit 2017 had verweerder zich volgens de rechtbank moeten afvragen of hij ook de Nbw-vergunning (voor zover deze betrekking had op AC-8) had moeten intrekken. Het intrekken van onnodig vergunde ruimte in oude natuurvergunningen kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden. Als gevolg van de wetswijziging van de Wnb van 1 januari 2020 kan eerder vergunde maar niet langer gebruikte ruimte door een bedrijf in de toekomst lukraak worden ingezet zonder dat de gevolgen hiervan worden beoordeeld (zolang er maar geen sprake is van een toename van vergunde emissies). Door onnodig vergunde ruimte in natuurvergunningen in te trekken, kan verweerder voorkomen dat deze ruimte later alsnog wordt gebruikt zonder passende beoordeling. Ook dit heeft verweerder niet onderkend toen hij weigerde om in te trekken op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Het is bovendien een gewijzigde omstandigheid die verweerder een rol had kunnen laten spelen in een besluit op basis van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb.

6.5

De weigering om de Nbw-vergunning al dan niet gedeeltelijk in te trekken is daarom onvoldoende gemotiveerd. Verweerder had beter moeten onderbouwen of het gedeeltelijk intrekken van de Nbw-vergunning ten behoeve van AC-8 noodzakelijk was vanwege artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn in combinatie met artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb en of het vervallen van de milieutoestemming voor AC-8 in 2017 een omstandigheid was die aanleiding zou kunnen geven om de Nbw-vergunning gedeeltelijk (voor wat betreft AC-8) in te trekken.

6.6

De rechtbank neemt hierbij het volgende in aanmerking. Verweerder heeft enkele dagen na de weigering om de Nbw vergunning in te trekken de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant aangepast. Deze beleidsregel is overigens meermalen gewijzigd. Op 13 december 2019 (nadat verweerder weigerde om de Nbw vergunning in te trekken maar vóór de verlening van de Wnb-vergunning) werden in artikel 2.6 van de Beleidsregel voorwaarden gesteld aan intern salderen. Kort samengevat kon een activiteit alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was voor de stikstofemissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kon zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, was vereist. Bovendien volgde uit voornoemd artikel dat bij een beoordeling van een aanvraag voor intern salderen alleen de stikstofemissie van de activiteit werd betrokken, voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk was in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In artikel 2.6 van de Beleidsregel per 13 december 2019 werden dus meerdere beperkingen verbonden aan het intern salderen met in het verleden verleende toestemmingen. De rechtbank beschouwt deze beperkingen als een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De beperkingen droegen bij aan het voorkomen van een verdere verslechtering van de staat van instandhouding als gevolg van het onbeperkt salderen met in het verleden vergunde activiteiten. Het netto effect van toepassing van artikel 2.6 eerste lid, van de Beleidsregel is hetzelfde als het intrekken van de toestemming voor een activiteit (die niet (meer) wordt verricht) op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Hiermee wordt voorkomen dat de gevolgen van een in het verleden vergunde activiteit worden gebruikt om een nieuwe activiteit met gevolgen voor een Natura 2000-gebied te starten zonder passende beoordeling. De rechtbank begrijpt niet waarom verweerder, gelet op de wijziging van de Beleidsregel in deze zaak, niet de daad bij het woord heeft gevoegd en de Nbw-vergunning voor zover deze betrekking had op AC-8 heeft ingetrokken na de verlening van de revisievergunning in 2017.

6.7

Het beroep van MOB tegen de weigering om de Nbw-vergunning in te trekken, slaagt. De rechtbank zal dit besluit vernietigen.

Het beroep tegen de weigering om te handhaven op basis van de Wnb

7.1

MOB heeft verzocht om de Amercentrale te sluiten als er nooit een passende beoordeling is gemaakt of een Wnb-/Nbw-vergunning is verleend. Verweerder heeft dit verzoek opgevat als een verzoek om handhaving van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

7.2

De rechtbank kan hier kort over zijn. De Amercentrale handelde niet zonder toereikende Nbw- of Wnb-vergunning toen MOB haar verzoek om handhaving indiende. Er zijn geen aanwijzingen dat de Amercentrale in bedrijf is in strijd met de geldende Nbw-vergunning. Verweerder heeft het verzoek daarom terecht afgewezen. Het beroep tegen het besluit op bezwaar waarbij het verzoek om handhaving is afgewezen, is daarom ongegrond.

Het beroep tegen de Wnb-vergunning (SHE 20/342)

8. De Wnb-vergunning van 19 december 2019 is verleend voor de volgende wijzigingen in de Amercentrale ten opzichte van de Nbw-vergunning: het vervallen van de eenheid AC-8, de plaatsing van een nieuw ketelhuis met daarin vier aardgasgestookte warmwaterketels die als back-up dienen voor de warmtelevering vanuit eenheid AC-9, de bouw van het hamermolengebouw en opslagsilo voor biomassa en een molenluchtventilatorgebouw, het plaatsen van zonnepanelen op de voormalige koelwatervijver en de transitie van de Amercentrale naar een biomassacentrale. In de Wnb-vergunning heeft verweerder de mogelijke effecten op het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied “Biesbosch” door oppervlakteverlies, geluid, trilling, licht, optische verstoring en verontreiniging en effecten door stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied “Biesbosch” en andere Natura 2000-gebieden beoordeeld.

9.1

Volgens eisers is de Nbw-vergunning niet de (volledige) referentiesituatie voor alle emissies. In deze vergunning is de stikstofemissie van de Amercentrale namelijk buiten beschouwing gelaten, omdat deze Nbw-vergunning werd verleend met toepassing van het toenmalige artikel 19kd Nbw. De Afdeling heeft dit artikel in de uitspraak van 7 september 201112onverbindend verklaard wegens strijd met de Habitatrichtlijn. Bovendien zijn in de Wnb-vergunning alleen de gevolgen voor het Natura 2000-gebied “Biesbosch” beoordeeld en niet voor de overige Natura 2000-gebieden. Ook is de ammoniakemissie van de Amercentrale niet beoordeeld.

9.2

Verweerder gaat uit van de rechtmatigheid van de onherroepelijke Nbw-vergunning. Bovendien is deze vergunning niet verleend voor bepaalde emissies of gevolgen, maar voor het project met alle daarbij behorende gevolgen.

9.3

De Afdeling heeft in een uitspraak van 18 november 202013 overwogen dat in een natuurvergunning voor een project alle gevolgen moeten worden beoordeeld, ook de transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van dat project. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een (in die zaak aan de orde zijnde) veehouderij en is een gevolg van dat project. In het verlengde hiervan moet een eerder verleende Wnb- of Nbw-vergunning geacht worden te zijn verleend voor alle gevolgen (waaronder verkeersbewegingen) die verband houden met het project. Indien ten onrechte bij dat besluit deze gevolgen niet zijn betrokken, daargelaten of dat in dit geval zo is, had dat in de procedure over dat besluit naar voren kunnen worden gebracht (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021).14

9.4

Het project is in de passende beoordeling alsmede in de Nbw-vergunning duidelijk omschreven en omvat (samengevat) een kolengestookte elektriciteitscentrale met (op dat moment) twee basiseenheden, de AC-8 en de AC-9, waar een functiewijziging gaat plaatsvinden, namelijk het verhogen van de hoeveelheid biomassa en tevens het verlagen van de hoeveelheid kolen die verstookt zal worden in de eenheid AC-9 met gelijkblijvende emissies van AC-9 en onveranderde totale emissies naar lucht en water alsmede voor de bouw van nieuwe installaties in verband met de verhoogde inzet van biomassa en een extra aanvoer van biomassa per schip. Volgens de rechtbank kan uit de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020 worden afgeleid dat de Nbw-vergunning betrekking heeft op alle emissies uit de Amercentrale (en de bijbehorende vervoersbewegingen). Verweerder merkt terecht op dat deze vergunning niet is verleend voor bepaalde emissies of gevolgen, maar voor het project met alle daarbij behorende gevolgen. Dat de stikstofemissies niet zijn meegenomen in de vergunningverlening op grond van het vervallen artikel 19kd Nbw, leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten dat verweerder in de Nbw-vergunning wel heeft vastgesteld dat sprake is van een afname van stikstofdepositie, heeft het project Amercentrale onmiskenbaar betrekking op alle emissies, dus ook de stikstofemissies en ammoniakemissies van de Amercentrale. Dat de Amercentrale geen veehouderij is, leidt niet tot een ander oordeel.

9.5

De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de Nbw-vergunning is verleend voor een project en niet alleen voor de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebied “Biesbosch”. De rechtbank verwijst naar rechtsoverweging 5.6 van deze uitspraak.

10.1

Eisers merken op dat verweerder ten onrechte de later verleende omgevingsvergunningen milieu (waarbij emissies verder werden beperkt) ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Bovendien zou de Amercentrale met ingang van 1 januari 2013 onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) vallen. Op basis van het Abm zouden de emissies al fors moeten worden verlaagd. Het kan volgens eisers niet zo zijn dat onder de Wabo en de Wnb verschillende installaties zijn vergund voor dezelfde inrichting. Doordat de eenheid
AC-8 per 12 december 2017 geen onderdeel meer uitmaakt van de inrichting, moet het er voor worden gehouden dat de daarmee gepaard gaande vergunde stikstofemissie ook is vervallen. De rechtbank gaat ervan uit dat eisers hierbij doelen op de stikstofemissie die is vergund in de Nbw-vergunning uit 2011.

10.2

Volgens verweerder moet in situaties waarin eerder een Nbw- of Wnb-vergunning is verleend een vergelijking worden gemaakt tussen die vergunning als referentiesituatie en het aangevraagde nieuwe project.

10.3

Volgens vergunninghoudster is de Amercentrale niet meer vergunningplichtig onder de Wnb, omdat de Amercentrale al in bedrijf was op de referentiedatum met een veel hogere stikstofuitstoot.

10.4

De rechtbank benadrukt dat zij de Wnb-vergunning beoordeelt naar het recht dat gold ten tijde van de verlening van deze vergunning. Met andere woorden, de Wnb vóór de wijziging door middel van de Spoedwet aanpak stikstof. Op dat moment was sprake van een ruimere vergunningplicht. Het was ook verboden zonder vergunning projecten te realiseren die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren. Sinds 1 januari 2020 is het alleen verboden zonder vergunning een project te realiseren dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor het mogelijk verslechteren van de kwaliteit van habitats in een Natura 2000-gebied is nu geen vergunning meer vereist. Omdat in 2019 wel een vergunning was vereist, kon verweerder beleid hanteren bij het uitoefenen van deze bevoegdheid. Dat is de Beleidsregel en de rechtbank toetst dus ook of de Wnb-vergunning is verleend conform de Beleidsregel per 13 december 2019 (gewijzigd vóór de verlening van de Wnb-vergunning).

10.5

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de Wnb-vergunning de Nbw-vergunning terecht heeft beschouwd als de referentiesituatie. Toen de Wnb-vergunning werd verleend, was de Nbw-vergunning niet ingetrokken. De latere verlening van een vergunning op grond van de Wabo waarmee minder gevolgen voor omliggende Natura 2000-gebieden zijn vergund, leidt niet tot een andere referentiesituatie. Om dezelfde reden kan in het midden blijven of de emissies vanwege de Amercentrale zouden moeten worden gereduceerd nadat de inrichting per 1 januari 2013 onder de werking van het Abm zou zijn gekomen. Dat is de vaste rechtspraak van de Afdeling15. Het toetsingskader voor de referentiesituatie dat de Afdeling heeft geformuleerd in de uitspraak van 13 november 201316 is na de verlening van de Nbw-vergunning niet meer van toepassing. De rechtbank ziet in de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 202117 geen aanleiding voor een ander oordeel. Uit deze uitspraak kan, anders dan vergunninghoudster lijkt te veronderstellen, evenmin worden afgeleid dat geen betekenis meer toekomt aan in het verleden verleende natuurvergunningen waarbij een lagere stikstofdepositie is vergund dan de vóór de referentiedatum (milieu)vergunde stikstofdepositie. In de uitleg van vergunninghoudster zouden bedrijven in Nederland ondanks een in het verleden verleende Nbw- of Wnb-vergunning kunnen blijven terugvallen op verouderde vergunningen met een hoge stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en dat brengt een oplossing voor de stikstofcrisis niet dichterbij.
De Wnb voorziet niet in een regeling waarbij op basis van de Nbw of Wnb vergunde rechten van rechtswege (automatisch) vervallen als het onderliggende project niet meer beschikt over een omgevingsvergunning of in werking kan zijn op basis van het Abm. Soms stoppen bedrijven geheel of gedeeltelijk en wordt de omgevingsvergunning ingetrokken. Soms moderniseren bedrijven en beperken zij de emissies. Deze beperkingen worden vervolgens vastgelegd in een omgevingsvergunning (revisie) of een melding op basis van het Abm. Dit heeft echter niet automatisch gevolgen voor de Wnb-toestemming. De rechtbank begrijpt dat eisers dit wel graag zouden willen. Een dergelijke aanpassing van de Wnb zou de nodige rompslomp kunnen voorkomen en kan bijdragen aan een oplossing van de stikstofcrisis. Maar dat is wel iets wat de wetgever zelf zal moeten veranderen in artikel 5.4 van de Wnb of alsnog zou moeten opnemen in artikel 8.103 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

10.6

De rechtbank ziet aanleiding om de beroepsgrond van eisers ambtshalve aan te vullen. Op het moment dat verweerder de Wnb-vergunning verleende, hanteerde verweerder
artikel 2.6 van de Beleidsregel zoals die luidde sinds 13 december 2019. Op basis van
artikel 2.6, derde lid, van de Beleidsregel is relevant of het noodzakelijk is om de Nbw-vergunning (al dan niet gedeeltelijk) in te trekken of te wijzigen in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat de activiteit ten behoeve van intern salderen alleen wordt ingezet voor zover deze activiteit onafgebroken aanwezig is geweest of kan worden hervat zonder natuurvergunning of een omgevingsvergunning, onderdeel bouwen. Dit vraagt om een oordeel of verweerder de Beleidsregel goed heeft toegepast bij het verlenen van de Wnb-vergunning.

10.7

In het bestreden besluit is als referentiesituatie de Nbw-vergunning uit 2011 onverkort gebruikt. Uit de AERIUS-berekeningen blijkt dat AC-8 als uitgangspunt bij de beoordeling is betrokken. AC-8 is echter in 2015 gesloten en nadien niet in werking geweest. De noodzakelijke omgevingsvergunning voor het in werking hebben van AC-8 is vervallen met de verlening van de revisievergunning in 2017. Er is dus een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de inrichting vereist als AC-8 nog in werking zou worden gesteld. De rechtbank sluit niet uit dat ten behoeve van het openen van AC-8 ook zou moeten worden gebouwd (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo). Daarnaast ziet de rechtbank niet in waarom een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen het hervatten met een omgevingsvergunning voor bouwen of een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van de inrichting. Dat betekent dat de emissie van AC-8 op basis van artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel niet mocht worden ingezet ten behoeve van de verlening van de
Wnb-vergunning. Verweerder heeft in de Wnb-vergunning niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen zijn van deze beperking op basis van artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel. Overigens heeft verweerder in het bestreden besluit ook niet aangegeven of hij de Beleidsregel buiten toepassing laat. Verweerder heeft ook geen bijzondere omstandigheden genoemd die noodzaken om af te wijken op basis van de hardheidsclausule in artikel 2.10 van de Beleidsregel. Het bestreden besluit is onvoldoende onderbouwd.

10.8

Hierboven heeft de rechtbank het verzoek om intrekking van de Nbw-vergunning besproken en geoordeeld dat verweerder beter had moeten onderbouwen of het gedeeltelijk intrekken van de Nbw-vergunning ten behoeve van AC-8 noodzakelijk was vanwege artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn in combinatie met artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb en of het vervallen van de milieutoestemming voor AC-8 in 2017 een omstandigheid was die aanleiding zou kunnen geven om de Nbw-vergunning in te trekken voor zover deze was verleend voor AC-8. Gelet op artikel 2.6, derde lid, van de Beleidsregel had verweerder het verzoek om (gedeeltelijke) intrekking moeten betrekken bij zijn besluit op de aanvraag voor de Wnb-vergunning. Ingevolge het derde lid betrekt verweerder bij de beoordeling van de aanvraag voor intern salderen immers uitsluitend de stikstofemissie van de activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Omdat de noodzaak voor de intrekking van de Nbw-vergunning voor AC-8 nog moet worden onderzocht, kan het intern salderen met de stikstofemissies voor AC-8 in strijd zijn met artikel 2.6, derde lid, van de Beleidsregel.

10.9

De rechtbank zoekt bovendien aansluiting bij rechtsoverweging 85 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 7 november 201818 (het PAS-arrest). Hierin overwoog het HvJ EU het volgende: “Hieraan moet nog worden toegevoegd dat ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de habitatrichtlijn toepasselijk werd op het betrokken gebied en dus voor een dergelijk project de voorschriften inzake de procedure voor voorafgaande beoordeling volgens artikel 6, lid 3, van deze richtlijn niet gelden, de uitvoering van dat project toch onder artikel 6, lid 2, van deze richtlijn valt. Meer specifiek is een activiteit slechts in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. De omstandigheid dat een activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, kan reeds schending opleveren van dat artikel (zie in die zin arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C‑399/14, EU:C:2016:10, punten 33, 41 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak)”. In dit geval is AC-8 in bedrijf genomen voordat de beschermingsregeling van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken gebied. De gevolgen van de emissies van AC-8, die kunnen worden gebruikt om een toename van emissies in het aangevraagde project intern te salderen, zijn dus nooit passend beoordeeld. Het wederom betrekken van de emissies van AC-8 bij vergunningverlening voor het thans aangevraagde project is slechts toegestaan indien is gegarandeerd dat deze emissies niet leiden tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn. Het gaat dan met name om de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. In het bestreden besluit is niet gegarandeerd dat het (mogelijk) salderen met deze emissies niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat AC-8 feitelijk niet meer in werking was en ook niet meer in werking mocht zijn gelet op de revisievergunning uit 2017. Verder benadrukt de rechtbank dat de Amercentrale invloed heeft op bijna alle Natura 2000-gebieden in Nederland. Hierboven heeft de rechtbank de beperkingen op basis van artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel als een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn beschouwd. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt dat een verdere verslechtering van de staat van instandhouding binnen al deze gebieden kan worden voorkomen door middel van andere passende maatregelen. Het zonder meer verlenen van een vergunning is volgens de rechtbank onder deze omstandigheden in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

10.10

In het afgelopen jaar is meermalen een beroep gedaan op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank ziet zich genoodzaakt een vergelijking te maken met enkele andere gevallen. Deze zaak verschilt van de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021.19 In deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de vergunde situatie en dat de provincie Limburg geen beleid voerde dat inhoudt dat een vergunning alleen wordt verleend als maatregelen worden getroffen gericht op verdere reductie van de stikstofdepositie. In het geval van de Amercentrale zit een discrepantie tussen de Nbw-vergunning en de revisievergunning uit 2017 waarin de AC-8 niet meer is opgenomen en is AC-8 daarvoor al feitelijk buiten werking gesteld. Bovendien voerde verweerder ten tijde van het verlenen van de Wnb-vergunning wel actief beleid gericht op verdere reductie van de stikstofdepositie met het verbod in artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel alsmede het hierboven genoemde beleid in artikel 2.6, derde lid, van de Beleidsregel. Deze zaak verschilt ook van de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 202120. In die zaak werd intern gesaldeerd met emissieruimte die is ontstaan als gevolg van het schoner worden van twee bestaande afvalverbrandingslijnen. Deze afvalverbrandingslijnen waren echter doorlopend in werking geweest dus de activiteit is al die tijd voortgezet, in tegenstelling tot AC-8.

10.11

In de rechtspraak van de Afdeling kan worden gelezen dat het altijd is toegestaan te salderen met in het verleden vergunde, maar niet feitelijk benutte emissieruimte, tenzij de in het verleden vergunde emissieruimte is vervallen of geëxpireerd. De rechtbank brengt een nuancering aan op deze rechtspraak van de Afdeling. Indien het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, mag volgens de rechtbank hiermee slechts worden gesaldeerd als verweerder inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd (analoog aan rechtsoverweging 30.5 van de uitspraak van de Afdeling van 24 november 202121). Zonder deze nuancering zou, als gevolg van de wetswijziging per 1 januari 2020, tot in lengte der dagen kunnen worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden. Dat verdraagt zich volgens de rechtbank niet met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en wringt bovendien met rechtsoverweging 85 van het PAS-arrest.

11.1

Eisers zijn van mening dat verweerder bij de verlening van de Wnb-vergunning in 2019 andere emissies met een vermestende of verzurende werking over het hoofd heeft gezien. Eisers noemen zwaveldioxide emissies, zoutzuuremissies (waterstofchloride) en waterstoffluoride.

11.2

Volgens verweerder vindt een verlaging van de genoemde emissies plaats ten opzichte van de referentiesituatie, hetgeen zou blijken uit de passende beoordeling bij de aanvraag.

11.3

Vergunninghoudster wijst er op dat de stikstofdepositie de bepalende factor is. In de passende beoordeling is beschreven dat de geldende emissiegrenswaarden van koolmonoxide en de som van zware metalen gelijk is gebleven sinds 2012 en dat alle andere emissies zijn verlaagd. In een evaluatie van 17 september 2020 is nogmaals onderbouwd dat alle door eisers genoemde emissies zijn verlaagd. De emissie van zwaveldioxide benadert de achtergrondwaarde en heeft een verwaarloosbaar effect. De bijdrage van fluoride is zeer gering in vergelijking met de achtergrondconcentratie.

11.4

De rechtbank stelt vast dat in de passende beoordeling is volstaan met een vergelijking van de actuele emissies van zwaveldioxide, koolmonoxide, waterstofchloride en waterstoffluoride met de emissies in de referentiesituatie van de Nbw-vergunning uit 2011. Hierbij zijn de overige emissies van AC-8 ook betrokken. Ook dit is volgens de rechtbank in strijd met de (strekking van) artikel 2.6 van de Beleidsregel en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn om dezelfde redenen als genoemd in rechtsoverweging 10.

12.1

Eisers voeren aan dat de vergunningen in strijd zijn met de akkoorden van Parijs en de Urgenda uitspraak (eisers doelen op het arrest van de Hoge Raad van 20 december 201922). De CO2-emissie neemt fors toe als gevolg van de overstap van kolenstook naar stoken van biomassa. Dit is strijdig met internationale verplichtingen van Nederland.

12.2

Verweerder wijst erop dat een aanvraag voor een Wnb-vergunning moet worden beoordeeld aan de hand van het toetsingskader van de Wnb en de Habitatrichtlijn. De akkoorden van Parijs en het Urgenda- arrest vormen geen onderdeel van dat toetsingskader.

12.3

In het Urgenda-arrest heeft de HR het volgende overwogen: “De uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO2, leidt tot een steeds hogere concentratie van die gassen in de atmosfeer. Deze broeikasgassen houden de door de aarde uitgestraalde warmte vast. Doordat de laatste anderhalve eeuw (sinds het begin van de industriële revolutie) steeds meer broeikasgassen worden uitgestoten, warmt de aarde steeds verder op. De opwarming in die periode bedraagt ongeveer 1,1C, waarvan het grootste deel (0,7C) in de laatste veertig jaar heeft plaatsgevonden. In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een grote mate van overeenstemming over het uitgangspunt dat de opwarming van de aarde beperkt moet blijven tot maximaal 2C, en volgens de meest recente inzichten zelfs tot maximaal 1,5C. Een grotere opwarming van de aarde kan zeer schadelijke gevolgen hebben, zoals extreme hitte, extreme droogte, extreme neerslag, verstoring van ecosystemen waardoor onder meer de voedselvoorziening in gevaar komt, en stijging van de zeespiegel doordat het ijs van gletsjers en van de poolkappen smelt. Ook kan die opwarming leiden tot klimaatomslagen, waarbij het klimaat op aarde of gebieden op aarde abrupt en ingrijpend verandert (zogeheten ‘tipping points’). Door dit alles worden de levens, het welzijn en de woonomgeving van velen bedreigd, wereldwijd en ook in Nederland. Die gevolgen doen zich voor een deel nu al voor.”

12.4

In het bestreden besluit worden de gevolgen van het project op de Natura 2000-gebieden beoordeeld en niet de gevolgen voor het klimaat. De rechtbank beoordeelt het beroep van eisers op het Urgenda-arrest dan ook in deze context. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Amercentrale een substantiële bijdrage levert aan de totale CO2-emissie van Nederland. Een stijging van de zeespiegel, al dan niet door een hogere afvoer van rivierwater, als gevolg van de opwarming van de aarde door, onder andere, CO2-emissie zal gevolgen hebben voor Nederlandse Natura 2000-gebieden. Dat geldt zeker voor de Biesbosch die nagenoeg op zeeniveau ligt. In die zin kan de rechtbank niet op voorhand uitsluiten dat de CO2-emissie van de Amercentrale voor de Biesbosch significante gevolgen kan hebben dan wel dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in de Biesbosch kunnen verslechteren, zeker als de Biesbosch onder water zou komen te staan. In dat geval is de vergunning verleend in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb zoals dat gold in 2019. De rechtbank maakt uit het milieujaarverslag 2017 op dat de jaarvracht CO2 van de Amercentrale na 2015 aanzienlijk is afgenomen van ruim 5,7 miljoen kilo CO2 in 2015 naar ongeveer 3,6 miljoen kilo CO2 in 2016 en 2017. Ter vergelijking, de totale uitstoot van CO2 vanwege de elektriciteitssector in Nederland in 2019 bedroeg 42 megaton en de totale uitstoot van broeikasgassen (waaronder CO2) in Nederland bedroeg in 2019 182,5 megaton CO2 equivalent (bron CBS 2019). Het is de rechtbank niet duidelijk of sprake zal zijn van een toename in CO2-emissies in het aangevraagde project als de CO2-emissie van AC-8 buiten beschouwing wordt gelaten. Ook dit is volgens de rechtbank in strijd met de (strekking van) artikel 2.6 van de Beleidsregel en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn om dezelfde redenen als genoemd in rechtsoverweging 10.

13.1

Eisers vragen zich nog af of het bestreden besluit is gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof (PAS).

13.2

Uit het bestreden besluit blijkt volgens de rechtbank overduidelijk dat verweerder heeft onderkend dat de Afdeling het PAS onverbindend heeft verklaard in de uitspraak van
29 mei 201923. De passende beoordeling die ten grondslag heeft gelegen aan het bestreden besluit steunt evenmin op het PAS.

14. De rechtbank concludeert dat het beroep van eisers tegen de Wnb-vergunning gegrond is. De Wnb-vergunning is verleend in strijd met artikel 2.6 van de Beleidsregel en in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Conclusie

15. De Nbw-vergunning uit 2011 had betrekking op de hele Amercentrale met alle emissies en gevolgen voor alle omliggende Natura 2000-gebieden. Nadat AC-8 in 2017 niet meer was vergund, had verweerder kunnen besluiten om de Nbw-vergunning uit 2011 gedeeltelijk (voor zover deze betrekking had op basiseenheid AC-8) in te trekken. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt of de achteruitgang in natuurwaarden kan worden voorkomen door andere passende maatregelen dan de gedeeltelijke intrekking van de Nbw-vergunning. De weigering om de Nbw-vergunning (gedeeltelijk) in te trekken wordt daarom vernietigd.

De Wnb-vergunning is verleend met de Nbw-vergunning uit 2011 als uitgangspunt. Hierbij heeft verweerder geen toepassing gegeven aan artikel 2.6 van de Beleidsregel. Het zonder meer intern salderen met niet benutte emissieruimte van een eerder vergunde activiteit die nooit passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, is in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De Wnb-vergunning wordt dus ook vernietigd.

Het verzoek om handhaving is terecht afgewezen.

16.1

Hoe moet het dan verder met de Amercentrale? Op dit moment is artikel 2.6 van de Beleidsregel vervallen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 202124, zijn projecten die met intern salderen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie na de aanpassing van de Wnb per 1 januari 2020 niet langer vergunningplichtig. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of zij zelf in de zaak moet voorzien en de aanvraag voor een Wnb-vergunning moet weigeren voor het aangevraagde project. De rechtbank kan de ogen niet sluiten voor de mogelijkheid dat de Nbw-toestemming voor AC-8 gedeeltelijk wordt ingetrokken op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Verweerder moet immers alsnog beslissen op het verzoek om intrekking.

16.2

Als de toestemming voor AC-8 wordt ingetrokken dan wel niet mag worden betrokken bij vergunningverlening resteert de vraag of het aangevraagde project voorziet in een toename ten opzichte van de revisievergunning uit 2017. De rechtbank heeft geprobeerd om na te gaan of de aanvraag voorziet in een toename of afname als de emissies van AC-8 buiten beschouwing worden gelaten, maar is hierin niet geslaagd. Eisers betwisten nadrukkelijk dat sprake is van een verdere afname van emissies (niet alleen stikstof maar ook SO2, HCL en HF). Verweerder heeft in de procedure desgevraagd een overzicht gegeven van de vergunde jaarvracht van alle emissies op basis van de verschillende milieuvergunningen voor de Amercentrale. Partijen verwijzen naar hetzelfde rapport van DNV-G:L Energy (rapport 17-0956), maar noemen verschillende cijfers. Vergunninghoudster verwijst naar een ‘evaluatie emissie zware metalen en verzurende stoffen Amercentrale’, maar ook hieruit kan niet eenduidig worden afgeleid of in de aanvraag voor een Wnb-vergunning is voorzien in een toename of afname ten opzichte van de in 2017 vergunde emissies. De vernietigde Wnb-vergunning biedt geen uitkomst, omdat hierin is volstaan met een vergelijking met de emissies van het project uit de Nbw-vergunning. Gelet op de duur van de procedure heeft de rechtbank afgezien van inschakeling van de Stichting advisering bestuursrechtspraak en ziet de rechtbank ook geen aanleiding voor een bestuurlijke lus.

16.3

Mocht sprake zijn van een toename van emissies ten opzichte van de revisievergunning uit 2017 dan is volgens de rechtbank het intern salderen met in het verleden vergunde maar niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die nooit passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, slechts dan in overeenstemming met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn als verweerder inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. De rechtbank kan niet uitsluiten dat andere passende maatregelen inmiddels worden getroffen. Dit kan de rechtbank niet zelf vaststellen omdat de Amercentrale invloed heeft op heel veel Natura 2000-gebieden binnen en buiten Nederland.

16.4

De rechtbank ziet daarom aanleiding om verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor de Wnb-vergunning met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak.

17. Omdat de beroepen SHE 20/923 en SHE 20/342 gegrond zijn, moet verweerder het door MOB en eisers betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten in de zaak SHE 20/342. Deze kosten bestaan uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en begroot de rechtbank op € 1.870,00 (1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke reactie na de zitting, met een waarde per punt van € 748,00 en wegingsfactor 1). MOB kan daarnaast aanspraak maken op een vergoeding van de proceskosten in de zaak SHE 20/923. Deze zaak hangt nauw samen met de zaak SHE 20/342, dus de rechtbank beperkt deze proceskosten tot een bedrag van € 748,00 voor het indienen van het beroepschrift. Er is geen aanleiding voor een veroordeling van een der partijen in de proceskosten in zaak SHE 19/2229.

Beslissing

De rechtbank:

 verklaart het beroep tegen het handhavingsbesluit (SHE 19/2229) ongegrond;

 verklaart het beroep tegen het besluit tot weigering om de Nbw-vergunning in te trekken (SHE 20/923) gegrond;

 vernietigt dat besluit;

 verklaart het beroep tegen het besluit tot verlening van de Wnb-vergunning (SHE 20/342) gegrond;

 vernietigt de Wnb-vergunning;

 draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunninghoudster met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak;

 veroordeelt verweerder in zaak 20/342 in de proceskosten van eisers, begroot op
€ 1.870,00;

 bepaalt dat verweerder in zaak 20/342 aan eisers het griffierecht à € 354,00 vergoedt;

 veroordeelt verweerder in zaak 20/923 in de proceskosten van MOB, begroot op € 748,00;

 bepaalt dat verweerder aan MOB in zaak 20/923 het griffierecht à € 354,00 vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 8 december 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Tekst Nbw-vergunning 2011

(…)

De vergunningaanvraag en activiteit

De Amercentrale is een kolengestookte elektriciteitscentrale die bestaat uit twee basiseenheden, de AC-8 en de AC-9 met respectievelijk een capaciteit van 645 en 650 Mwe. In de eenheid AC-9 wordt ook biomassa gestookt. De geplande functiewijziging in de Amercentrale betreft het verhogen van de hoeveelheid biomassa en tevens het verlagen van de hoeveelheid kolen die verstookt zal worden in de eenheid AC-9. De vergunde emissies van eenheid AC-9 en de totale emissies van de Amercentrale naar lucht en water blijven onveranderd. Om de verhoogde inzet van biomassa mogelijk te maken worden er een aantal nieuw installaties gebouwd:

• een nieuwe losinstallatie inclusief banden/kettingtransporteurs;

• gesloten transportbanden van de schone biomassa, inclusief een nieuwe overstorttoren;

• separate maalinstallaties en biomassa dagsilo’s bij eenheid -9, inclusief elevatoren om de dagsilo’s te voeden;

• extra biomassa dagsilo bij eenheid-8.

De aanvoer van extra biomassa zal per schip gebeuren. Doordat de soortelijke massa en energie-inhoud van de biomassa lager is dan van steenkool, zijn op jaarbasis ongeveer 250 extra scheepsbewegingen nodig. Dit komt neer op twee à drie (gemiddeld 2,4) extra vaarbewegingen per week.

Mogelijk negatieve effecten van het project

Het terrein van de Amercentrale grenst in het noorden direct aan de Biesbosch. Veel van de

habitattypen en soorten kunnen voorkomen binnen de invloedssfeer van de centrale.

Uit de geleverde onderbouwing (H6 voorselectie negatieve effecten) blijkt dat de mogelijke

invloeden effecten voor een groot deel zijn uit te sluiten. Dit wordt gebaseerd op de functies die de omgeving van de Amercentrale kan hebben voor de afzonderlijke soorten en de natuurwaarden die in de omgeving aanwezig zijn, gerelateerd aan de invloeden vanaf de centrale. Naast meer algemene bronnen (via de rijksoverheid, voormalig LNV) zijn onder andere de meest actuele gegevens van het SOVON en Staatsbosbeheer opgevraagd, hiermee ontstaat een betrouwbaar beeld van de aan- of afwezigheid van soorten in de directe omgeving van de Amer. In de effectbepaling is consequent onderscheid gemaakt in mogelijke invloeden door het bestaand gebruik van de centrale en de eventuele invloeden die het gevolg zijn van de wijziging. Omdat niet eerder een Natuurbeschermingswetvergunning is afgegeven, wordt ook voor het bestaande gebruik onderbouwd in hoeverre significant negatieve effecten uitgesloten kunnen worden. Voor stikstof geldt dat er, vanaf de referentiedatum 7 december 2004 gezien, een afname is van

stikstofdepositie. De hoeveelheid maximale emissie is, op basis van de nieuwe Wm-vergunning eind 2007, gehalveerd. Dit aspect wordt daarom verder niet meegenomen in de vergunningverlening (op basis van artikel 19kd, Nbw).

Alleen voor onderstaande invloeden en soortgroepen zijn significant negatieve effecten op voorhand niet uit te sluiten:

• verstoring door geluid en beweging vanaf de centrale op niet-broedvogels;

• verstoring door scheepvaart op niet-broedvogels;

• inname en lozing van koelwater op trekvissen.

De vergunning onderbouwing gaat uitgebreid in op deze invloeden, onderstaand worden de

belangrijkste onderdelen toegelicht.

Passende beoordeling / Verslechteringstoets

Invloed van verstoring door geluid en beweging vanaf de centrale.

De omgeving dient als rust- en foerageergebied voor (niet-)broedvogels, Bever en Meervleermuis. De functiewijziging en bouw van de extra installaties zal een, deels tijdelijke, extra verstoring met zich mee brengen. Op basis van verstoringsafstanden en de breedte van de Amer blijkt verstoring voor een groot deel uit te sluiten. Voor de niet-broedvogels wordt per soortgroep nader ingegaan op de aanwezigheid, aantallen en trends van de afzonderlijke soorten. Vervolgens wordt ingegaan op de soortspecifieke verstoringsafstanden in relatie tot de centrale en de scheepvaart. Daarbij blijkt uit de verstoringsafstanden van de afzonderlijke vogelsoorten (H7 Verstoring van vogels) dat significant verstorende effecten, in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen, zijn uit te sluiten.

Invloed van verstoring door scheepvaart op niet-broedvogels.

Schepen komen hoofdzakelijk vanuit het westen (Rotterdam) en vertrekken ook in die richting en varen alleen overdag. De scheepvaart neemt als gevolg van de functiewijziging met ongeveer 250 vaarbewegingen op jaarbasis toe. In plaats van vijf á zes vaarbewegingen per dag, worden dit er nu zes. Het totale scheepvaartverkeer op de Amer komt neer op 51 tot 52 schepen per dag. Daar komt de recreatievaart nog bij. Gezien de grote hoeveelheid scheepvaartbewegingen die al plaats vinden, is de toename van 1 schip per dag gering. Daarbij blijkt uit de verstoringsafstanden van de afzonderlijke vogelsoorten (H7 Verstoring van vogels) dat significant verstorende effecten, in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen, zijn uit te sluiten.

Invloed van inname en lozing van koelwater op (trek)vissen

De Amercentrale gebruikt doorstroomkoeling om warmte af te voeren die vrijkomt bij de opwekking van elektriciteit. Hiervoor wordt water onttrokken aan de rivier de Amer, het opgewarmde water wordt weer geloosd. De mogelijke invloeden van inzuiging, de lozing van het opgewarmde water en vervuiling zijn beschreven. Om de visinzuiging tot een minimum te beperken zijn in de inlaatmonden een maximale snelheid van 0,3 m/s toegepast en hebben de roosters een maaswijdte van circa 5-8 mm. Het afgevangen materiaal inclusief de vis van de zeven wordt via een retourgoot teruggevoerd naar de haven of de rivier de Amer. Om de overlevingskans van vis te vergroten worden optimale zeef- en retoursystemen toegepast. De verwachte vislarvensterfte als gevolg van inzuigen van het koelwater staat in geen verhouding met de initiële sterfte als gevolg van natuurlijke oorzaken. Significant negatieve gevolgen van inzuiging, in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen, zijn uit te sluiten. De lozing van het opgewarmde water veroorzaakt een ‘thermische pluim’. In het rapport wordt geconcludeerd dat de directe omgeving van de Amercentrale slechts beperkte paai- en opgroeimogelijkheden biedt voor vissen. Voor vislarven geldt dat zij zich gedragen als zoöplankton en dat er geen effect is van de thermische pluim. Volwassen vissen, waaronder de trekvissen, zijn in staat de pluim te mijden gezien de breedte van de Amer en de beperkte omvang van de pluim. Voor de lozing van het verwarmde koelwater zijn significant negatieve effecten in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen uit te sluiten. De AC-8 heeft een koper/nikkel staal condensor, wat bij de bouw eind jaren ’70 stand der techniek was. Tijdens de lozingen wordt een deel van de koper opgelost en geloosd. Om dit tegen te gaan wordt ferrosulfaat gedoseerd. Dit vormt een beschermende laag op de wand van de condensorpijpen, waardoor er geen koper meer in de Amer wordt geloosd. De concentraties ijzer die geloosd worden in combinatie met de achtergrondconcentraties van het water, hebben geen giftig effect op soorten. Om microbiële aangroei en ongewenste aangroei van mosselen in het koelwatersysteem te bestrijden wordt in het koelwater nu en dan chloorbleek gedoseerd middels Pulse-Chlorination. Hierbij wordt rekening gehouden van de herstelperiode van mosselen na chlorering waardoor een geminimaliseerde hoeveelheid chloor geloosd kan worden. De concentratie in de uitlaat is circa 0,1 mg Cl2/L en bij deze concentratie zijn geen milieueffecten te verwachten. Voor de lozing van het vervuilde koelwater (bestaand gebruik) zijn significant negatieve effecten in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen uit te sluiten.

Overwegingen en conclusie

Bij de aanvraag is een uitgebreide en gedetailleerde onderbouwing bij de vergunningaanvraag (Ecogroen Advies BV, sept 2010. Increase Biomass AC-9) gevoegd. De belangrijkste overwegingen zijn bovenstaand beschreven. Uit de passende beoordeling blijkt dat voor de functiewijziging, en ook voor bestaand gebruik, significant negatieve effecten op habitattypen, habitatrichtlijnsoorten en vogels zijn uit te sluiten. Hierbij is ondermeer gekeken naar de verstorende invloed door de bouwwerkzaamheden en de extra scheepvaart, de effecten van koelwaterinzuiging en de lozing van verwarmd en vervuild water. De functiewijziging van de Amercentrale kan in het kader van de Natuur-beschermingswet vergund worden omdat negatieve effecten, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied ‘Biesbosch’, zijn uit te sluiten.

Artikel 6 Habitatrichtlijn

1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidde tot 1 januari 2020:

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020:

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Artikel 5.4. van de Wnb luidt als volgt:

1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:

a. de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen;

b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;

c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of

d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.

2 Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Artikel 2.6 van de Beleidsregel luidde tussen 13 december 2019 en 9 april 2020 als volgt:
Artikel 2.6 Voorwaarden intern salderen

1.Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, is vereist.

2.Gedeputeerde Staten betrekken een toestemming die niet kan worden ingetrokken uitsluitend bij de beoordeling van de aanvraag, indien de feitelijke uitvoering van de activiteit wordt beëindigd voordat deze activiteit wordt ingezet voor salderen.

3.Gedeputeerde Staten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor intern salderen uitsluitend de N-emissie van de activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

1 Richtlijn 92/43/EEG

2 ECLI:NL:RBOBR:2019:4830

3 ECLI:NL:RVS:2021:71

4 Richtlijn 79/409/EEG

5 Stb. 2019, 517

6 ECLI:NL:RVS:2021:71

7 ECLI:NL:RVS:2013:1891

8 ECLI:NL:RVS:2021:71

9 ECLI:NL:RVS:2021:71

10 ECLI:NL:RVS:2015:2245

11 ECLI:NL:RVS:2021:71

12 ECLI:NL:RVS:2011:BR6898

13 ECLI:NL:RVS:2020:2760

14 ECLI:NL:RVS:2021:1332

15 zie de uitspraak van 29 juni 2016 ECLI:NL:RVS:2016:1818

16 ECLI:NL:RVS: 2013:1891

17 ECLI:NL:RVS:2021:71

18 ECLI:EU:C:2018:882

19 ECLI:NL:RVS:2021:175.

20 ECLI:NL:RVS:2021:2341

21 ECLI:NL:RVS:2021:2627

22 ECLI:NL:HR:2019:2006

23 ECLI:NL:RVS:2019:1603

24 ECLI:NL:RVS:2021:71