Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:RBNHO:2022:132

Instantie
Rechtbank Noord-Holland
Datum uitspraak
13-01-2022
Datum publicatie
13-01-2022
Zaaknummer
HAA 20_5202
Rechtsgebieden
Omgevingsrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - meervoudig
Inhoudsindicatie

Rechtbank vernietigt de door GS verleende vergunning aan Tata Steel

Het College van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (GS) heeft ten onrechte niet getoetst of de verleende vergunning aan Tata Steel voor een nieuwe oven in de warmbandwalserij tot een andere uitstoot van zwaveldioxide kan leiden. Ook heeft GS ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de gevolgen van de toename van uitstoot van lood en nikkel. Dat volgt uit de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland. De rechtbank vernietigt daarom de verleende vergunning.

Achtergrond

Tata Steel walst dikke plakken staal uit tot dun staal. Tata Steel wil de capaciteit van de walserij verhogen van ongeveer 5 miljoen naar 5,5 miljoen ton warmgewalst staal. Vanwege de doelstellingen om energie te besparen en om de productiecapaciteit te waarborgen, moet een nieuwe oven worden gebouwd. Voor het bouwen van deze nieuwe oven en het verhogen van de productiecapaciteit, heeft Tata Steel een vergunning aangevraagd. Deze vergunning is op 18 augustus 2020 door GS verleend.

Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee heeft bezwaar tegen de verleende vergunning en stelt dat GS de vergunning ten onrechte heeft verleend. De stichting maakt zich zorgen dat de uitbreiding van de capaciteit van de walserij productieverhogingen binnen het hele bedrijf tot gevolg heeft. Ook vreest de stichting dat uitbreiding van de productie leidt tot meer geluidsoverlast voor Wijk aan Zee en verslechtering van de luchtkwaliteit De stichting stelt dat de uitstoot van zwaveldioxide en andere schadelijke stoffen zal stijgen door het verhogen van de productiecapaciteit. Een verhoging van de uitstoot van deze stoffen heeft nadelige gevolgen voor de volksgezondheid.

Oordeel rechtbank

De rechtbank oordeelt dat GS voldoende duidelijk heeft gemaakt dat in de nieuwe situatie de uitstoot (emissie) van zwaveldioxide niet toeneemt. Toch heeft GS onzorgvuldig gehandeld, concludeert de rechtbank. GS heeft ten onrechte niet onderzocht of de maximaal toegestane concentratie zwaveldioxide in het leefgebied (immissie) door het gebruik van de nieuwe oven al dan niet wordt overschreden. Het gebruik van de nieuwe oven kan ook bij dezelfde uitstoot van zwaveldioxide namelijk leiden tot een andere verspreiding en dus tot een andere concentratie van zwaveldioxide in het leefgebied.

De rechtbank stelt verder vast dat als gevolg van het plaatsen van de nieuwe oven en het verhogen van de productiecapaciteit de uitstoot van lood en nikkel toeneemt. De rechtbank vindt dat GS ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van deze toename.

Omdat GS de immissie van zwaveldioxide en de gevolgen van de toename van de uitstoot van lood en nikkel niet heeft onderzocht, is het besluit tot het verlenen van de vergunning niet zorgvuldig voorbereid en niet goed gemotiveerd. Daarom vernietigt de rechtbank de vergunning.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
OGR-Updates.nl 2022-0019
Jurisprudentie HSE 2022/6
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 20/5202


uitspraak van de meervoudige kamer van 13 januari 2022 in de zaak tussen

Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee , uit Wijk aan Zee, eiseres

en

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder

(gemachtigden: mr. R.T. de Grunt, ing. P.E. van Houten en P.A. Heslinga).


Als derde-partij neemt aan het geding deel: Tata Steel IJmuiden B.V. , te IJmuiden

(gemachtigde: mr. P.H.J. van Aardenne).

Procesverloop

Bij besluit van 18 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van wandeloven 25 en voor het veranderen van de inrichting gelegen aan de Wenckebachtstraat 1 te Velsen-Noord door ingebruikname van wandeloven 25 en door het verhogen van de capaciteit van de warmbandwalserij van ongeveer 5 miljoen ton naar 5,5 miljoen ton warmgewalst staal.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 28 september 2021 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten

vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Namens derde-partij zijn verschenen [naam 3] en [naam 4] , beiden werkzaam bij derde-partij, bijgestaan door voornoemde gemachtigde.

Overwegingen

De inrichting

1. In de warmbandwalserij worden ferro metalen verwerkt door warmwalsen met een capaciteit van meer dan 20 ton ruwstaal per uur. In de bestaande situatie wordt gebruik gemaakt van twee doorschuifovens (oven 21 en oven 22) en twee wandelovens (oven 23 en oven 24).

De aanvraag

2. De aanvraag heeft betrekking op het verhogen van de capaciteit in de warmbandwalserij van ongeveer 5 miljoen naar 5,5 miljoen ton warmgewalst staal. De verhoging zal worden bewerkstelligd door het verkrijgen van een grotere installatiebeschikbaarheid. Die wordt bereikt door het aantal netto beschikbare productie-uren te verhogen door het doorvoeren van diverse veranderingen in de productie, zoals het produceren van zwaardere rollen, het verhogen van de warmte inzet, het versnellen van de opstart na periodiek onderhoud en door transferbarkoeling. In het kader van de energiebesparingsdoelstelling en om de productiecapaciteit van de warmgewalste rollen te blijven waarborgen wordt wandeloven 25 gebouwd. Doorschuifoven 21 wordt uit bedrijf genomen. Wandeloven 25 wordt geplaatst op het Westplein, ten westen van wandeloven 24 in de PB-hal, die daarvoor wordt verbouwd.

De vergunde situatie

3. Bij besluit van 16 januari 2007 is aan eiseres een de gehele inrichting omvattende revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend. Deze vergunning is gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Dit besluit wordt hierna aangeduid als: de revisievergunning. Bij besluiten van 28 oktober 2008, 23 december 2011 en 21 mei 2013 zijn wijzigingen doorgevoerd in de voorschriften van de revisievergunning. De revisievergunning zelf is op verschillende punten veranderd als gevolg van een aantal veranderingsvergunningen.

Besluitvorming

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 2, van de Wabo. Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden. Deze zien op het in bedrijf mogen hebben van slechts één doorschuifoven en geven emissiegrenswaarden voor NOx en SO2 voor wandeloven 25. Verder is bepaald dat de emissies van NOx en SO2 van wandeloven 25 continue moeten worden gemeten.
Bij het bestreden besluit is ook voorschrift 3.1.2 van de revisievergunning gewijzigd, in die zin dat de NOx-emissies voor doorschuifovens 21 en 22 de volgende grenswaarden niet overschrijden:

Emissiecode (bronaanduiding)

Stof

Grenswaarde


L01: Doorschuifovens (DSO) 21 & 22

NOx 1

250 mg/Nm3 2

1. Stikstofoxiden (NO en NO2) uitgedrukt in mg NO2/Nm3 bij volume % O2;

2 Grenswaarde bepaald aan de hand van een kwartaalgemiddelde waarde.

Daarnaast is ook voorschrift 3.1.3, onder a van de revisievergunning gewijzigd naar:

a. emissies naar de lucht voor NOx getotaliseerd per kwartaal per bron (DSO 21, DSO 22, WO 23, WO 24 en WO 25).

Te enge beoordeling aanvraag

5.1

Eiseres stelt dat de capaciteitsuitbreiding van de warmbandwalserij een serie productieverhogingen binnen de gehele bedrijfsketen tot gevolg zal hebben. Deze productieverhogingen in het ertsveld, de kolenopslag, de kooksfabriek, de sinterbaan, de pelletfabriek, de hoogovens en de staalfabriek, met alle milieugevolgen van dien, zijn volgens haar bij de vergunningverlening ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Om de totale effecten in beeld te brengen is daarom het opstellen van een milieueffectrapportage (hierna: MER) vereist.

5.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vergunning niet ziet op zodanige productieverhogingen binnen overige onderdelen van de inrichting dat de totaal vergunde productiecapaciteit1 wordt overschreden. Deze productieverhogingen zijn derhalve reeds eerder vergund en zijn om die reden ook niet aangevraagd en beoordeeld.

5.3

De rechtbank overweegt dat de aanvraag ziet op het plaatsen en in gebruik nemen van een nieuwe wandeloven en een uitbreiding van de capaciteit van te produceren warmgewalst staal. De aanvraag ziet niet op productieverhogingen elders in de inrichting. Verweerder (en derde-partij) erkent dat de uitbreiding van de capaciteit van de warmbandwalserij elders in de keten tot een productieverhoging kan leiden. Nu verweerder evenwel stelt, en door eiseres ook niet wordt betwist, dat die productieverhogingen elders binnen de totale vergunde productiecapaciteit van de inrichting blijven, ziet de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank terecht niet ook op dergelijke wijzigingen in de bedrijfsketen. Indien en voor zover de uitbreiding van de capaciteit in de warmbandwalserij leidt tot een situatie waarin er (ook elders) in de inrichting meer of anders plaatsvindt dan vergund, zal hiertegen door het bevoegd gezag handhavend (moeten) worden opgetreden, tenzij voor bedoelde activiteiten een omgevingsvergunning wordt gevraagd en (kan worden) verleend. Het betoog van eiseres slaagt niet.

Berekening van het gebruikte geluidmodel

6.1

Eiseres voert aan dat verweerder in de procedure over het bouwen van het transformatorstation van Tennet aan de Zeestraat in Beverwijk heeft aangegeven dat de geluidsruimte in de zone voor de nacht op het meetpunt IP2 vol zit. Omdat de geluidruimte maximaal is benut en de uitbreiding van de productie onvermijdelijk een geluidverhoging voor Wijk aan Zee tot gevolg heeft, is de verandering onacceptabel. Het door verweerder gehanteerde rekenmodel IL-IJmond om derde-partij toch geluidruimte te gunnen is voor derde-partij gemaakt en houdt rekening met afwijkende overdrachtsregels. Dit rekenmodel is echter gedateerd en wijkt af van het landelijke model, zodat het ten onrechte is toegepast bij het vergunnen van extra geluidruimte.

6.2

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder afdoende gemotiveerd dat weliswaar de geluidsruimte voor overige inrichtingen, waartoe Tennet behoort, op het moment van het inpassen van Tennet volledig was benut, maar dat de totaal aan derde-partij vergunde geluidsruimte op IP22, te weten 47 dB(A) van 23.00 tot 07.00 uur, nog niet volledig is benut. Als gevolg van de vergunning stijgt de nachtwaarde op IP2 immers met 0,01 dB(A) naar 46,85 dB(A). De nachtwaarde blijft daarmee binnen de vergunde ruimte. De berekening is verder uitgevoerd conform het in de vigerende vergunning voorgeschreven rekenmodel3. De stelling van eiseres dat dit model onderwerp is van gesprek tussen haar en de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebieden en dat het in de toekomst integraal zal worden herzien, doet vooralsnog aan de toepasbaarheid van dit rekenmodel niet af. Verweerder heeft verder onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over voornoemd transformatorstation van Tennet4 afdoende gemotiveerd dat de gebruikte methode in overeenstemming is met de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, uitgave 1999. Verweerder heeft – onweersproken door eiseres en onder verwijzing naar de hiervoor aangehaalde uitspraak – gesteld dat de zonegrenswaarde en de vastgestelde maximaal toelaatbare geluidbelasting (MTG-waarden) op geen van de meetpunten wordt overschreden.

Concluderend kan verweerder worden gevolgd in zijn stelling dat, inclusief de verandering, wordt voldaan aan de geluidgrenswaarden uit de revisievergunning. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Geluid reducerende maatregelen

7.1

Eiseres stelt dat omwonenden dag en nacht grote geluidsoverlast ervaren. Eiseres stelt dat verweerder ernstig tekortschiet door voor de hand liggende maatregelen om geluid te verminderen, zoals het toepassen van een geluiddemper, afhankelijk te maken van de mate van geluidtoename. Het al dan niet overwegen van maatregelen heeft daardoor sterk de toonzetting van normopvulling: als het volume enigszins inpasbaar is, dan mag het. Dit, terwijl geluidoverlast ook een bron van ziektes kan zijn en er alleen is aangenomen dat de verandering past binnen de geluidgrenswaarden.

7.2

Verweerder stelt dat geluiddempers enkel in schoorstenen worden geplaatst indien uit geluidmetingen blijkt dat dit nodig is om binnen geluidgrenswaarden uit de geldende vergunning te blijven. Ook het vaststellen van tonaal geluid kan reden zijn om aanvullende maatregelen te laten treffen. De onderhavige verandering vindt plaats binnen de geldende grenswaarden voor geluid, reden waarom geluiddempers niet zijn voorgeschreven, aldus verweerder.

7.3

De rechtbank overweegt dat derde-partij dient te voldoen aan de geluidsvoorschriften die zijn verbonden aan de voor de inrichting geldende omgevingsvergunning. Indien en voor zover daaraan wordt voldaan, geldt er geen verplichting voor de inrichting om verdergaande maatregelen te treffen, zoals de door eiseres voorgestelde geluiddempers. Hiervoor (onder 6.2) is overwogen dat inclusief de verandering wordt voldaan aan de geluidgrenzen uit de revisievergunning. Verweerder heeft daarom geen aanleiding hoeven zien aanvullende maatregelen te laten treffen. Eiseres kan daarom in haar betoog niet worden gevolgd.

Luchtkwaliteit (fijnstof en stikstofdioxide)

8.1

Eiseres voert aan dat de extra uitstoot van circa 1.000 kg/jaar PM10 ongewenst is, gelet op de rapportage van GGD-Kennemerland uit 20205 waaruit blijkt dat longkanker in Beverwijk 27% vaker voorkomt. De GGD-Kennemerland heeft aan de overheid in de IJmond aangegeven “Beperk emissies van en blootstelling aan luchtverontreiniging zowel door de industrie als van andere bronnen. (…) Gebruik daarbij de inzichten in bijdragen per bron aan de lokale luchtkwaliteit”. Daarnaast heeft de provincie Noord-Holland het Schone Lucht Akkoord (SLA)6 getekend waarin is afgesproken de fijnstofuitstoot in 2030 naar de WHO-norm terug te brengen. De PM10-uitstoot is in de IJmond fors hoger. Het is dan ook tegen het beleid om deze verhoging van uitstoot toe te staan.

8.2

Verweerder stelt dat de toename van de uitstoot van fijnstof voldoet aan de criteria gesteld in het Besluit niet in betekende mate bijdragen (NIBM) omdat de toename beperkt blijft tot maximaal 3% van de luchtkwaliteitseisen van de stoffen NO2 en PM10.

Over het GGD-rapport merkt verweerder op dat de milieuwetgeving zodanig streng is dat de gezondheid van omwonenden in principe gewaarborgd is bij de opgelegde emissie-eisen in een vergunning. Verweerder toetst daartoe aan de wettelijke grenswaarden die mede ten behoeve van de volksgezondheid zijn opgenomen in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer. Een vergunning kan verder alleen worden vergund indien in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende best beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. De onderhavige aanvraag voldoet aan de grenswaarden en daaruit blijkt ook dat de BBT worden toegepast. Niet is aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk gemaakt door eiseres dat sprake is van zodanige risico’s voor de volksgezondheid dat de omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd of dat daaraan verdergaande voorschriften hadden moeten worden verbonden. Volgens het SLA wordt toegewerkt naar de WHO-advieswaarden voor NO2 en PM10 in 2030. Dit betreffen evenwel geen wettelijke grenswaarden waaraan bij vergunningverlening wordt getoetst, aldus verweerder.

8.3.1

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de besluitvorming terecht tot uitgangspunt genomen of met het onderhavige project wordt gebleven binnen de wettelijke grenswaarden. De rechtbank overweegt verder dat om het effect van de emissies op de luchtkwaliteit te bepalen verspreidingsberekeningen voor NO2 en PM10 zijn uitgevoerd met een luchtkwaliteitsonderzoek. Hieruit volgt dat er vanwege de bijdrage van het project op een aantal rekenpunten sprake is van een afname van de concentratie van NO2 en over het geheel gezien geen toename. Voor PM10 geldt een maximaal berekende toename vanwege de bijdrage van het project van 0,01 µg/m3. Het project of de activiteit draagt aldus maximaal 3% van de jaargemiddelde grenswaarde bij aan de concentraties fijnstof (PM10) of stikstofdioxide (NO2). Dit komt overeen met een toename van maximaal 1,2 µg/m3 voor zowel PM10 als NO2. Anders dan eiseres stelt, wordt met de aldus berekende waarden gebleven binnen het toepassingsbereik van het besluit NIBM. Het effect van het voorgenomen project draagt voor de stoffen PM10 en NO2 daarom niet in betekenende mate bij aan de luchtkwaliteit. Naar het oordeel van de rechtbank is de besluitvorming met het besluit NIBM dan ook niet in strijd. De stelling van eiseres dat gelet op het rapport van de GGD geen enkele verhoging meer zou mogen worden toegestaan, begrijpt de rechtbank aldus dat eiseres vanwege risico’s voor de volksgezondheid (in met name Wijk aan Zee) strengere luchtkwaliteitseisen voorstaat dan die thans op basis van de huidige milieu wet- en regelgeving gelden. Voor het oordeel dat verweerder voornoemd toetsingskader niet had mogen toepassen, ziet de rechtbank evenwel geen aanknopingspunten nu daarvoor is vereist dat algemeen aanvaardbare wetenschappelijke inzichten daartoe aanleiding geven7. In het onderhavige geval kan daarvan (nog) niet worden gesproken.

8.3.2

Over het commitment van verweerder om in te zetten op een verlaging van de uitstoot van fijnstof, zodanig dat de WHO-norm in 2030 wordt behaald, overweegt de rechtbank het volgende. Voor wat betreft het SLA heeft verweerder terecht gesteld dat dit geen toetsingskader vormt voor de gevraagde omgevingsvergunning. Uit het Uitvoeringsplan 2021 betreffende het SLA blijkt verder dat het behalen van het doel voornamelijk wordt nagestreefd door het volgen en implementeren van BBT. Zoals door verweerder is aangegeven en ook door eiseres niet is betwist, worden binnen de inrichting BBT toegepast.

8.4

Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling met betrekking tot de luchtkwaliteit (fijnstof en stikstofdioxide).

Emissie zwaveldioxide (SO2)

9.1

Op grond van voorschrift 1.1 van bijlage 2 bij titel 5.2 van de Wm gelden voor zwaveldioxide de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:

a. 350 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vierentwintig maal per kalenderjaar mag worden overschreden;

b. 125 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal drie mal per kalenderjaar mag worden overschreden.

9.2

Eiseres stelt dat de emissies van SO2 als gevolg van het gewijzigde productieproces zullen stijgen. De berekening waarbij grenswaardes worden gemiddeld in geval van een mix aan te verstoken gassen, maakt dit niet anders. Meer uitstoot van SO2 belast de gezondheid van bewoners en omdat het SO2 gehalte regelmatig pas achteraf kan worden vastgesteld, is sprake van een potentieel veiligheidsrisico. Zij haalt in dat verband informatie aan die zij heeft gevonden op Wikipedia en in het veiligheidsvoorschrift “blootstelling aan zwaveldioxide (SO2)”, opgesteld door Nyrstar Balen/Overpelt. Eiseres stelt verder dat verweerder niet met een verwijzing naar de achtergrondconcentratie heeft kunnen afzien van een nadere toetsing aan de van toepassing zijnde grenswaarden. Daartoe is redengevend dat de situatie in de IJmond wezenlijk verschilt van de rest van Nederland. De verwijzing door verweerder naar de jaargemiddelde concentratie SO2 van 5 microgram per m3 geeft geen inzicht in de piekwaarden die wel worden genoemd in de Europese normering en de Wm. Het jaargemiddelde sluit niet uit dat de uitstoot periodiek boven de in de Wm genoemde grenswaarden ligt. Dat er reeds geen gezondheidsrisico’s voor omwonenden zijn omdat de emissie door de schoorsteen verdund wordt, volgt eiseres niet. Bij de beoordeling van de schadelijkheid moet de totale blootstelling worden bezien.

9.3

Verweerder stelt dat de vergunde verandering geen toename van de SO2-emissie zal veroorzaken. In voorschrift 2.2 behorend bij de bestreden omgevingsvergunning zijn strengere emissiegrenswaarden voor SO2 opgenomen dan die de Draft 1 BREF FMP8 van maart 2019 geeft voor de emissie van SO2. De wandeloven zal net als de bestaande ovens worden gestookt op cokesovengas, aardgas en substituut gas. Het te gebruiken cokesovengas wordt ontzwaveld voordat het binnen de inrichting wordt gestookt. In de nieuwe situatie zal geen grotere hoeveelheid cokesovengas worden gebruikt dan in de bestaande situatie. Verder geldt dat wandeloven 25 bij ingebruikname daarvan doorschuifoven 21 vervangt. De SO2-emissie wordt verder continue gemeten, zodat de concentratie altijd berekend kan worden. Omdat uit de jaarlijks gerapporteerde achtergrondgegevens van het Planbureau Leefomgeving (PBL) blijkt dat de achtergrondconcentratie voor onder meer SO2 in Nederland bijzonder laag is, is een nadere toets aan de grenswaarden niet nodig geacht. Daarbij geldt ook dat op twee plaatsen in de IJmond de concentratie SO2 in de buitenlucht continue wordt gemeten en dat de jaargemiddelde concentratie SO2 al jaren op circa 5 microgram per m3 ligt.

Het (Arbo)veiligheidsvoorschrift blootstelling aan zwaveldioxide9 en de daarin onder kopje 3 van bijlage 2 opgenomen “Belangrijke achtergrondinformatie” ziet op het reduceren van risico’s voor werknemers bij een bepaalde uitstoot van zwaveldioxide. Het ziet niet op de gezondheid van omwonenden. Daarbij geldt verder dat er onderscheid moet worden gemaakt in de concentratie die uit de schoorsteen komt (emissie) en de concentratie die op leefniveau wordt bepaald (imissie). Door verspreiding en verdunning van de emissie uit de schoorsteen zal op leefniveau de immissieconcentratie tiende microgrammen zijn en dit zal daarom niet leiden tot de gevreesde gezondheidsrisico’s.

9.4.1

Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank afdoende gemotiveerd dat in de nieuwe situatie geen grotere hoeveelheid cokesovengas zal worden gebruikt dan in de bestaande situatie, zodat de emissie van SO2 in de nieuwe situatie niet zal toenemen. De rechtbank volgt verweerder ook in diens stelling dat het door eiseres genoemde (Arbo)veiligheidsvoorschrift, in de onderhavige situatie toepassing mist omdat deze ziet op het risico voor werknemers bij een directe blootstelling aan een uitstoot van SO2 op de werkvloer.

9.4.2

De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder niet onder verwijzing naar gelijkblijvende emissies van SO2 en de voor Nederland en in de IJmond gemeten lage jaargemiddelde achtergrondconcentratie voor (onder meer) SO2 heeft kunnen afzien van een toetsing (middels een verspreidingsberekening; imissieberekening) aan de – immissie – grenswaarden (de luchtkwaliteitseisen) voor SO2, als neergelegd in voorschrift 1.1 van bijlage 2 bij titel 5.2 van de Wm. Daartoe is redengevend dat met de vergunde verandering een nieuw emissiepunt (de oven) wordt opgericht, welke verandering ook bij een gelijkblijvende emissie tot een andere verspreiding en dus tot een andere immissie van SO2 zou kunnen leiden. De rechtbank wijst er op dat verweerder hier voor wat betreft de immissie van NOx ook van is uitgegaan. Immers, ondanks een gemodelleerde afname van de emissie is voor wat betreft dit aspect wel middels een verspreidingsberekening getoetst aan de grenswaarden uit titel 5.2 van de Wm,. Verweerder heeft niet afdoende gemotiveerd waarom niet op dezelfde wijze de immissie van SO2 hoefde te worden beoordeeld. Van belang is verder dat de grenswaarden SO2 uit titel 5.2 van de Wm geen betrekking hebben op jaargemiddelde concentraties. Dit betoog van eiseres slaagt derhalve.

Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)

10.1

Eiseres stelt dat als gevolg van de capaciteitsuitbreiding de uitstoot van ZZS wordt verhoogd. Het is onbegrijpelijk dat deze verhoging door de vergunning wordt toegestaan omdat het doel is emissies van deze stoffen te verminderen. In de IJmond gaat het om een stapeling van ZZS, hetgeen extra nadelige gevolgen heeft voor de volksgezondheid. Verweerders stelling dat toetsing voor deze stoffen in de IJmond niet nodig is omdat de achtergrondconcentraties in Nederland bijzonder laag zijn, is niet te volgen gezien de uitkomsten van onderzoeken naar zware metalen en ander schadelijk fijnstof en hun effect op gezondheid en milieu. Eiseres wijst in dit verband op onderzoeken van het RIVM van 2019 en 2020 in Wijk aan Zee10. De stoffen worden gemeten in het meetnet IJmond en dat is niet voor niets. De cijfers van het PBL zijn niet representatief voor de situatie in de IJmond. Er is geen rekening gehouden met de uitkomsten van het RIVM-onderzoek van 2019 waaruit blijkt dat onder meer lood in voor kinderen schadelijke hoeveelheden is aangetroffen in Wijk aan Zee. Elke extra emissie van lood is daarom ontoelaatbaar, aldus eiseres.

10.2

Verweerder stelt dat het landelijke ZZS-project ten doel heeft de emissies van ZZS naar de lucht en via lozingen van afvalwater op het gemeentelijk riool te inventariseren. Het beleidsstreven voor ZZS is in beginsel het verwaarloosbaar risico (VR). Verder geldt een minimalisatieverplichting. Er worden steeds meer stoffen beschouwd als ZZS. Naast het verkrijgen van inzicht in emissies, zal in het kader van het ZZS-project ook worden bepaald of normen worden overschreden en of de vergunning nog actueel is. Derde-partij voert deze inventarisatie nu uit. Indien nodig zal derde-partij worden gevraagd (extra) maatregelen te nemen. De verwachting is dat geen sprake zal zijn van een toename van ZZS-emissie en een mogelijke verhoging van deze stoffen in de buitenlucht in de IJmond. De ovens van de warmbandwalserij zijn geen relevante bronnen van ZZS. In de nieuwe oven wordt, net als in de bestaande situatie, een mengsel van gereinigd cokesovengas, hoogovengas en aardgas gestookt. Het is nog niet duidelijk op grond waarvan een mogelijke overschrijding van de grenswaarden in de IJmond verwacht zou worden. Uit jaarlijkse metingen door GGD-Amsterdam in opdracht van de provincie Noord-Holland, gemeten op een groot aantal meetstations, volgt dat de concentraties nikkel, cadmium, lood, arseen en bezo(a)pyreen ruim onder de wettelijke grens- en richtwaarden liggen en verder dat sprake is van een trendmatige daling van de jaargemiddelde concentraties. Over het RIVM-onderzoek uit 2019 stelt verweerder dat dit is gebaseerd op één meting en dat het betrekking heeft op de depositie van stof in Wijk aan Zee. Het onderzoek is verder uitgevoerd naar aanleiding van een calamiteit (grafietregen) ten gevolge van een ander bedrijf en proces op het terrein van derde-partij. Dit heeft daarom geen relatie met deze procedure. De jaargemiddelde concentraties zware metalen in het fijnstof in de buitenlucht liggen ruim onder de wettelijke grens- en richtwaarden. De emissies vanuit de ovens van de warmbandwalserij hebben geen invloed op de depositie van lood in Wijk aan Zee.

10.3

De rechtbank stelt vast, zoals ook door derde-partij is aangegeven en door verweerder ter zitting is bevestigd, dat uit de aanvraag en de vergunning blijkt dat als gevolg van de verandering de emissie van stof toeneemt. Dat geldt evenwel alleen voor lood en nikkel. Derde-partij heeft naar het oordeel van de rechtbank immers afdoende gemotiveerd dat - anders dan eiseres stelt - de ZZS lood en nikkel wel, maar de andere door eiseres genoemde ZZS niet aanwezig zullen zijn in het stof dat als gevolg van de verandering extra wordt uitgestoten. Van een onderzoek naar de gevolgen voor de aspecten lood en nikkel als gevolg van de beoogde verandering is in de besluitvorming evenwel geen sprake geweest. Deze lacune kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden ondervangen door de jaarlijkse metingen door GGD-Amsterdam waarop verweerder wijst, nu deze metingen niet zien op de beoogde verandering. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook ten onrechte geen onderzoek verricht naar de gevolgen van de gevraagde verandering op de aspecten lood en nikkel. Dat verweerder heeft aangegeven dat op dit moment door derde-partij wordt onderzocht of voor wat betreft ZZS normen worden overschreden en dat de verwachting is dat van een mogelijke verhoging van ZZS in de buitenlucht in de IJmond geen sprake zal zijn, maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Het betoog van eiseres slaagt derhalve.

Conclusie

11.1

Uit hetgeen is overwogen in rechtsoverwegingen 9.4.2 en 10.3 volgt dat het bestreden besluit in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig is voorbereid. Het besluit ontbeert om die reden eveneens een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb.

11.2

Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat nader onderzoek is vereist en de uitkomst van dit onderzoek ongewis is. Om die reden ziet de rechtbank ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding omdat geen sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

  • -

    verklaart het beroep gegrond;

  • -

    vernietigt het bestreden besluit;

  • -

    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

  • -

    draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. E. Jochem en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2022.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

1 Voorschrift 0.2.29 van de revisievergunning bepaalt dat de totale overslag van grondstoffen via de kades niet meer mag bedragen dan benodigd voor de productie van 7 miljoen ton ruwijzer/jaar en 8 miljoen ton staal/jaar

2 Voorschrift 0.6.1 van de revisievergunning bepaalt – voor zover hier van belang – dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAR, LT) afkomstig van de inrichting op de controlepunten IP2, IP6, IP8, IP9, IP11, IP15A en IP16 die op de bij deze beschikking behorende figuur zijn aangegeven, over de hierna genoemde perioden de volgende waarden niet mag overschrijden: controlepunt IP2 (x:101360, y:50092277) 47,0 dB(A) van 23.00 tot 07.00 uur.

3 Voorschrift 0.6.4 van de revisievergunning schrijft – voor zover hier van belang – voor dat geluidmetingen en -berekeningen en de beoordeling van de resultaten ervan moeten worden uitgevoerd volgens de richtlijnen aangegeven in de ‘Handleiding meten en rekenen industrielawaai’, uitgave 1999, met dien verstande dat hiervoor een aangepast ‘rekenmodel IJmond’ moet worden toegepast.

4 Uitspraak van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1230 (rechtsoverweging 20.5)

5 Incidentie en prevalentie van kanker in de regio Kennemerland 2004-2018 (https://www.ggdkennemerland.nl/professionals/onderzoek/overig-onderzoek). A Oosterlee, W Nijbroek. Haarlem: GGD Kennemerland, juni 2020

6 Maatregelen voor een schonere lucht - Provincie Noord-Holland (https://www.noord-holland.nl/Actueel/Archief/2021/Maart_2021/Maatregelen_voor_een_schonere_lucht)

7 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 maart 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:1195

8 Het “Reference Document on Best Available Techniques (BREF) Ferrous Metals Processing Industry (FMP)” is vastgesteld in december 2001. In maart 2019 is het eerste ontwerp tot herziening van voornoemde BREF beschikbaar gekomen. Zie voor BREF en eerste draft herziening: Ferrous Metals Processing Industry | Eippcb (europa.eu)

9 Veiligheidsvoorschrift “blootstelling aan zwaveldioxide (SO2), opgesteld door Nyrstar Balen/Overpelt

10 “Depositieonderzoek IJmond 2020. Monstername, analyse en risicobeoordeling van PAK en metalen in neergedaald stof binnen- en buitenshuis in de IJmondregio”, M.G. Mennen e.a. (RIVM 2021) en “Inschatting gezondheidsrisico's grafietregen Wijk aan Zee”, L Geraets e.a. (RIVM 2019)