Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:RBMNE:2018:2312

Instantie
Rechtbank Midden-Nederland
Datum uitspraak
18-05-2018
Datum publicatie
01-06-2018
Zaaknummer
UTR 17/2219-T
Formele relaties
Einduitspraak: ECLI:NL:RBMNE:2018:4273
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - meervoudig
Tussenuitspraak
Inhoudsindicatie

tussenuitspraak, Wob, positionering ProRail in publiek domein; intern beraad; eigen belang; geheimhouding rapport stuurgroep onvoldoende gemotiveerd

artikel 11, eerste lid Wob

De rechtbank heeft met inachtneming van de uitspraak van 31 januari 2018 van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:314) beoordeeld of verweerder de (gedeeltelijke) openbaarmaking van de thans nog in geding zijnde documenten op grond van artikel 11 van de Wob heeft mogen weigeren. Met betrekking tot een verslag van 11 oktober 2016 van een bijeenkomst van de stuurgroep herpositionering ProRail, waaraan behalve verweerder ook ProRail heeft deelgenomen, stelt de rechtbank vast dat ProRail een eigen belang heeft bij de uitkomst van het interne beraad van verweerder over haar transitie van een privaatrechtelijke naar een publiekrechtelijke organisatie. Gelet op de uitspraak van 20 december 2017 van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2017:3497) kan de informatie in het document op grond van artikel 11 van de Wob slechts worden geweigerd als uitgesloten is dat de belangen van ProRail niet (mede) worden ingegeven door haar eigen belang bij de uitkomst van het beraad over haar positionering in het publieke domein. Verweerder heeft in het bestreden besluit hierover geen gemotiveerd standpunt in genomen en ter zitting zijn standpunt onvoldoende gemotiveerd.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 17/2219-T

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 mei 2018 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

en

de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder

(gemachtigde: mr. H.C.M. Borman-Nijman ).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Prorail BV, te Utrecht,

gemachtigde: mr. A.C. Clerx.

Procesverloop

Bij besluit van 22 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 13 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ten aanzien van twee documenten gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [B] .

Derde-partij is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Bij brief van 17 oktober 2016 heeft eiser verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van alle documenten bij of onder verweerder die betrekking hebben op de positionering van spoorwegbeheerder ProRail in het publieke domein ex nunc. Het gaat eiser daarbij om adviezen, gevraagd of ongevraagd van binnen verweerders instelling of daarbuiten, met betrekking tot de keuze voor één bepaalde optie en het overwegen van andere opties, correspondentie, (zoals brief, e-mail of fax) notulen en verslagen van vergaderingen en andere bijeenkomsten, en gespreksnotities zowel intern binnen het ministerie als met externe partijen zoals, maar niet uitsluitend ProRail, NS, Rover, vakbonden en andere vervoerders. Subsidiair heeft eiser verzocht om openbaarmaking van de gevraagde documenten met weglating van de persoonsgegevens voor zover die beschermd moeten worden en zonder persoonlijke beleidsopvattingen voor zover de documenten zijn bestemd voor intern beraad. Meer subsidiair heeft eiser verzocht om ambtshalve beperkte samenvattingen van voornoemde documenten. Voor zover verweerder beschikt over originelen in digitale vorm verzoekt eiser om digitale kopieën, bij voorkeur in Word of Excel leesbare vormen. Voor zover verweerder beschikt over papieren originelen, verzoekt eiser hem papieren kopieën te verstrekken.

2. Verweerder heeft na inventarisatie vastgesteld dat het Wob-verzoek 245 documenten en 699 e-mailberichten omvat. Verweerder heeft alle documenten opgenomen in een inventarislijst die deel uitmaakt van het bestreden besluit. Verweerder heeft een aantal documenten (deels geanonimiseerd) openbaar gemaakt. Voor het overige is het Wob-verzoek afgewezen. Daarbij heeft verweerder toepassing gegeven aan de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (eerbiediging persoonlijke levenssfeer), artikel 11, eerste lid, van de Wob (intern beraad). De weigeringsgrond van artikel 10 tweede lid, en onder g, van de Wob (onevenredige benadeling) heeft verweerder in het bestreden besluit, op een enkele uitzondering na, ingetrokken.

3. Eiser voert aan dat zijn beroep zich beperkt tot het niet of slechts gedeeltelijk openbaar maken van 15 documenten. Het betreft documentnummers 4, 7, 9, 21, 22, 23, 34, 35, 68, 97, 110, 181, 197, 215 en 231 van de inventarislijst. Eiser meent dat verweerder het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ in artikel 11 van de Wob te ruim interpreteert. De voorgestelde scenario’s zijn zelf geen persoonlijke beleidsopvattingen en een zinssnede als ‘Scenario A heeft mijn voorkeur’ is geen reden om de openbaarmaking van heel scenario A op grond van artikel 11 van de Wob te weigeren. Volgens eiser strookt dit met de bedoeling van de wetgever over de uitleg van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen van artikel 1, aanhef en sub f, van de Wob en met die in het wetsvoorstel van de Wet open overheid (Woo)1. De formulering in de Woo beoogt niets anders dan de wetgever bij de Wob voor ogen stond, aldus eiser. Volgens het wetsvoorstel wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. Gelet op deze formulering, die volgens eiser ook voor deze zaak relevant is, acht eiser het onwaarschijnlijk dat de 11 (geheel geweigerde) documenten geen objectiveerbare informatie bevatten over scenario’s, beleidsalternatieven, kansen en risico’s en dat de 4 (deels openbaargemaakte) documenten niet meer objectiveerbare informatie bevatten dan verweerder nu openbaar heeft gemaakt.

4. Op zitting heeft verweerder de, bij de rechtbank nog ontbrekende, ongelakte versie van de documenten 110 en 97 overgelegd. Verweerder heeft toegelicht dat document 110 inhoudelijk hetzelfde is als document 111 dat eerder aan de rechtbank is overgelegd. Verweerder heeft verder toegelicht dat document 97 een begeleidende e-mail is waarbij document 96 (plan van aanpak) is verspreid onder de leden van de stuurgroep positionering ProRail. Nu eiser vervolgens tegen deze e-mail geen gronden meer heeft gericht, zal de rechtbank document 97 niet verder beoordelen. Verder stelt de rechtbank op basis van wat op de zitting is besproken vast dat het beroep zich niet langer richt tegen de documenten 110 en 181.

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de scenario’s en beleidsalternatieven opgenomen in de documenten 7, 9, 21, 22, 22, 23, 68 en 197 een vrije, persoonlijke ambtelijke discussie bevatten en daarom persoonlijke beleidsopvattingen zijn in de zin van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Juist bij beleidsalternatieven en scenario’s met mogelijk verstrekkende gevolgen acht verweerder het van belang om te voorkomen dat onnodige ophef ontstaat wanneer zij vroegtijdig openbaar worden gemaakt, terwijl ze wellicht uiteindelijk niet daadwerkelijk worden uitgevoerd. Verweerder verwijst in dit verband naar de wetsgeschiedenis van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob 2 en de daarover ontwikkelde jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)3. Alleen voor document 9 geldt dat gedeeltelijk openbaarmaking mogelijk was. Ten aanzien van de documenten 4, 34, 35, 68, 197, 215 en 231 heeft verweerder toegelicht waarom deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Waar mogelijk heeft verweerder de feitelijke informatie openbaar gemaakt. Volgens verweerder doet de verwijzing naar toekomstige wetgeving van de Woo aan het voorgaande niet af en is het bestreden besluit daarmee ook niet in strijd.

6. De rechtbank stelt op basis van het verhandelde op zitting vast dat eiser, behoudens ten aanzien van document 231, niet betwist dat de nog in geding zijnde documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Eiser betwist wel dat de nog in geding zijnde documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die geheimhouding op grond van artikel 11 van de Wob rechtvaardigen.

7. Artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob luidt: “In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.”

8. Artikel 11, eerste lid, van de Wob luidt: “In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.”

9. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de nog in geding zijnde documenten en overweegt als volgt.

10. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob4 volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren."5. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

11. Artikel 11 Wob biedt daarmee de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.

12. Eisers betoog dat blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de Woo met de definitie van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ aansluiting is gezocht bij de intentie die de wetgever destijds had bij invoering van de Wob, leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten dat het gaat om toekomstige wetgeving waarop thans geen geslaagd beroep kan worden gedaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder geen onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ als bedoeld in artikel 1, onder f van de Wob bij zijn beoordeling of de openbaarmaking van de feitelijke informatie op grond van artikel 11 van de Wob mogelijk is. De beroepsgrond slaagt niet.

13. Van een stuk bestemd voor intern beraad kan ook sprake zijn als het gaat om informatie of rapporten van externe personen of organisaties die bij de beleidsontwikkeling of besluitvorming van een bestuursorgaan zijn betrokken. De Afdeling heeft echter in de uitspraak van 20 december 20176, anders dan voorheen, geoordeeld dat aan het beraad het interne karakter ontvalt indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat zodanig bij het beraad speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externen, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de Afdeling slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.

14. Verder is van belang dat de Afdeling in de uitspraak van 31 januari 20187 haar rechtspraak over artikel 11 van de Wob gepreciseerd. De Afdeling heeft overwogen dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Voor zover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing8, aldus de Afdeling in voornoemde uitspraak.

15. De rechtbank heeft met inachtneming van de uitspraak van 31 januari 2018 beoordeeld of verweerder de (gedeeltelijke) openbaarmaking van de thans nog in geding zijnde documenten op grond van artikel 11 van de Wob heeft mogen weigeren. Daarbij heeft de rechtbank per document ook de positie van ProRail betrokken en beoordeeld of sprake is van een eigen belang als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017.

16. Document 4 van inventarislijst (bijlage 2) is een gespreksnota van 27 januari 2016 ten behoeve van een op 2 februari 2016 te houden gesprek over directer sturen van ProRail. De rechtbank stelt vast dat het document bestaat uit 3 pagina’s waarvan de pagina 2 en pagina 3 ontbreken bij de door verweerder overgelegde gelakte en ongelakte stukken. Verweerder zal daarom worden verzocht de ontbrekende pagina’s 2 en 3 van dit document alsnog over te leggen opdat de rechtbank deze nog kan beoordelen. De rechtbank overweegt dat het document een beleidsvoorstel bevat van een afdelingshoofd en een beleidsmedewerker gericht aan verweerder ten behoeve van een gesprek met de bestuursvoorzitter van ProRail en de President-commissaris van de Raad van commissarissen. Op pagina 1 van het document zijn de kernpunten voor het gesprek en voor het dossier weggelakt. De rechtbank is van oordeel dat pagina 1 van het document persoonlijke beleidsopvattingen van de betrokken ambtenaren bevat dan wel dat daarin informatie van feitelijke aard is opgenomen die zodanig is verweven met deze persoonlijke opvattingen dat deze niet zijn te scheiden. Verweerder heeft daarom de gelakte informatie op pagina 1 van document 4 mogen weigeren.

17. Document 7 van 15 februari 2016 en document 9 van 18 februari 2016 zijn – voor zover de rechtbank dit thans kan beoordelen gelet op de hierna vermelde ontbrekende pagina - beide overzichten met mogelijke organisatievormen voor ProRail op de as publiek-privaat (pagina 1) en opties voor een andere ordening van ProRail nader uitgewerkt (pagina 2). Document 7 is een ouder concept en niet openbaar gemaakt. Document 9 is gedeeltelijk openbaar gemaakt, waarbij de organisatiestructuur en de namen van andere organisaties zijn weggelakt. De rechtbank stelt vast dat pagina 2 van document 9 ontbreekt in zowel de gelakte als de ongelakte versie. Verweerder wordt verzocht om ook deze ontbrekende pagina alsnog over te leggen opdat de rechtbank het volledige document kan beoordelen. De rechtbank stelt voorts vast – voor zover zij dit thans kan beoordelen - dat documenten 7 en 9 twee varianten lijken te zijn van eenzelfde concept. Dat het gaat om concepten wordt ook bevestigd doordat verweerder de informatie in de documenten 7 en 9 later heeft toegespitst op de situatie van ProRail en die vervolgens openbaar heeft gemaakt op 27 oktober 2016 in de bijlage bij de aanbieding van het ‘Werkdocument herpositionering ProRail’9. Nu document 7 een concept is van dit later openbaar gemaakte document, heeft verweerder openbaarmaking van document 7 achterwege mogen laten. Voor zover passages in dit document afwijken van de later geopenbaarde definitieve versie is immers sprake van persoonlijke beleidsopvattingen in een document voor intern beraad en voor zover passages daarmee overeenstemmen is de informatie al door verweerder openbaar gemaakt en is de Wob niet van toepassing.

18. Documenten 21 en 23 op de inventarislijst aangeduid als ‘Roadmap Nieuwe Ordening ProRail’ en document 22 aangeduid als ‘Nieuwe Ordening ProRail’ zijn alle drie gedateerd op 25 april 2016 en hebben eenzelfde inhoud. Verweerder heeft op zitting bevestigd dat de drie documenten identiek zijn. Eiser heeft dat verder ook niet betwist. De documenten bevatten stroomschema’s waarin is opgesomd wat, waarom en hoe de weg naar een nieuwe ordening voor ProRail eruit moet komen te zien. Daarbij zijn voor de fasering van werkzaamheden start- en einddata opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat documenten 21, 22 en 23 zowel wat betreft de vorm als de inhoud scenario’s en/of beleidsalternatieven bevatten die in zijn geheel zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 1, onder f, van de Wob. Voor zover in de documenten ook feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verwezen dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Verweerder heeft openbaarmaking van deze documenten op grond van artikel 11 van de Wob in zijn geheel mogen weigeren.

19. Documenten 34 en 35 getiteld ‘redeneerlijn positionering ProRail’ van 8 juni 2016 zijn een concept spreektekst. De documenten bevatten voorstellen van de betrokken ambtenaren voor een publieke organisatievorm (voorkeur zbo) met concept-antwoorden aan de betrokken bewindspersoon ten behoeve van een algemeen overleg met de Tweede Kamer in juni 2016. Naar het oordeel van de rechtbank voldoen de documenten daarmee aan de definitie van artikel 1, onder f, van de Wob. Voor zover de concept-antwoorden overeenkomen met de daadwerkelijk door verweerder uitgesproken antwoorden zijn deze reeds openbaar gemaakt en raadpleegbaar in de Handelingen van de Tweede Kamer. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt, is de Wob niet van toepassing10. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder de door hem gemaakte keuze om ProRail om te vormen tot een publiekrechtelijke zelfstandig bestuursorgaan (zbo) met rechtspersoonlijkheid bij brieven van 24 oktober 2016 en 9 december 201611 aan de Tweede Kamer heeft gezonden. De brieven zijn op 27 oktober 2016 respectievelijk op 14 december 2016 gepubliceerd waarmee deze informatie openbaar is geworden.

20. Document 68 is een concept plan van aanpak van 11 juli 2017 opgesteld door ambtenaren ten behoeve van de voorbereiding van het kabinetsbesluit over de vormgeving van ProRail (agentschap of zbo). Document 96 is een daarop volgende definitieve versie van datzelfde plan van aanpak dat bij e-mail van 22 juli 2016 is verspreid onder de leden van de stuurgroep positionering ProRail. De rechtbank stelt vast dat de documenten 68 en 96 elkaar opvolgende versies zijn van hetzelfde plan van aanpak. Uit de begeleidende e-mail (document 97), waartegen het beroep zich niet langer richt, blijkt dat een opmerking is ontvangen over de besluitvorming rond het plan en dat deze in het definitieve plan is verwerkt. De rechtbank is van oordeel dat uit de documenten genoegzaam blijkt dat deze stukken het oogmerk hebben om verweerder in de gelegenheid te stellen zich te beraden over de diverse aspecten, die verbonden zijn aan de publiekrechtelijke positionering van ProRail. Verweerder heeft terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd de inhoud van de documenten geheel of gedeeltelijk openbaar te maken, nu die zien op persoonlijke beleidsopvattingen, opgenomen in documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad.

21. Document 197 is een conceptversie van hoofdstuk 9 ‘Samenvatting en conclusies’. Het document maakt deel uit van het Werkdocument over de publiekrechtelijke positionering ProRail dat door verweerder bij brief van 24 oktober 2016 naar de Tweede Kamer is gezonden12. De rechtbank overweegt dat voor zover de informatie in document 197 overeenkomt met de definitieve versie in voornoemd Werkdocument, de informatie van overheidswege openbaar is, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Daar waar de informatie in het document niet overeenkomt met de reeds openbaar gemaakte versie, is de rechtbank van oordeel dat het document voorstellen, adviezen en argumenten bevat die naar het oordeel van de rechtbank zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 1, onder f, van de Wob. Voor zover het document feitelijke gegevens bevat zijn die zodanig nauw met die beleidsopvattingen verweven dat verweerder ook die gegevens met een beroep op artikel 11 van de Wob heeft mogen weigeren.

22. Document 215 is een beslisnota van 6 oktober 2016 die door de betrokken ambtenaar is opgesteld naar aanleiding van een verzoek van verweerder voor het aanleveren van stukken over de publieke positionering van ProRail. De inhoudsopgave (inleiding) van het document is, behoudens de naam van de ambtenaar, openbaar gemaakt. De weggelakte informatie ziet op een voorstel voor de te volgen aanpak, argumentatie, een weergave van vervolggesprekken met stakeholders en (derde) partijen, winstkansen voor reizigers verladers en aannemers van een publieke positionering van ProRail en op een samenvatting van de gesprekken met stakeholders. In de samenvattingen zijn de namen van de stakeholders openbaar gemaakt. De rechtbank overweegt dat de gelakte informatie een door de opsteller gekleurde weergave is van argumenten en opvattingen van stakeholders en andere betrokken partijen over de positionering van ProRail. Daarmee is deze informatie aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller van de beslisnota. Tevens bevat het document adviezen en voorstellen aan verweerder ten behoeve van een gesprek respectievelijk een te nemen beslissing over de positionering van ProRail. De informatie bevat daarom naar het oordeel van de rechtbank persoonlijke beleidsopvattingen, waarvan verweerder de openbaarmaking met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren.

23. Document 231 is een verslag van 11 oktober 2016 van een bijeenkomst van de stuurgroep herpositionering ProRail, waaraan behalve verweerder ook ProRail heeft deelgenomen. Eiser stelt zich op het standpunt dat ProRail bij deze bijeenkomst alleen een eigen belang vertegenwoordigt zodat het intern karakter van het braad is komen te vervallen. Verweerder heeft naar voren gebracht dat ProRail niet alleen uit eigen belang maar ook als deskundige in het kader van de beleidsvorming heeft deelgenomen aan het overleg over haar herpositionering.

24. Uit het document blijkt dat ProRail tijdens de bijeenkomst van de stuurgroep een rapport van advocatenkantoor [naam advocatenkantoor] heeft ingebracht13 en dat zij [naam advocatenkantoor] nog nader zal betrekken voor het Europese recht. De rechtbank stelt daarmee vast dat ProRail een eigen belang heeft bij de uitkomst van het interne beraad van verweerder over haar transitie van een privaatrechtelijke naar een publiekrechtelijke organisatie. Gelet op de uitspraak van 20 december 2017 van de Afdeling kan de informatie in het document op grond van artikel 11 van de Wob slechts worden geweigerd als uitgesloten is dat de belangen van ProRail niet (mede) worden ingegeven door haar eigen belang bij de uitkomst van het beraad over haar positionering in het publieke domein. Verweerder heeft in het bestreden besluit hierover geen gemotiveerd standpunt in genomen. De enkele niet nader onderbouwde stelling van verweerder op zitting dat de positie van ProRail niet vergelijkbaar is met die van derde-partij Hornbach bij het Wob-verzoek van Praxis in de uitspraak van 20 december 2017 van de Afdeling, acht de rechtbank hiervoor onvoldoende. Bovendien roept de door verweerder toegepaste weigeringsgrond des te meer vragen op nu verweerder ter zitting ook heeft gesteld dat ProRail bij verweerder aan tafel zat met een gemengd belang. Het bestreden besluit is op dit punt niet deugdelijk gemotiveerd en daarom in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

25. Zoals hiervoor onder 15 en 17 is overwogen, kan de rechtbank de documenten 4 en 9 niet volledig beoordelen en zoals is overwogen onder 24 kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. De rechtbank zal verweerder opdragen de ontbrekende pagina’s van de documenten 4 en 9 alsnog te verstrekken. Het motiveringsgebrek leent zich in beginsel voor herstel. De rechtbank stelt verweerder daarom, met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, in de gelegenheid dit gebrek te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. Het herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen moet verweerder de geweigerde informatie ten aanzien waarvan de gegeven motivering onvoldoende is bevonden ofwel alsnog openbaar maken, ofwel ten aanzien hiervan met inachtneming van wat hiervoor is overwogen een nadere motivering indienen.

26. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

27. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank

  • -

    draagt verweerder op van document 4, pagina 2 en 3 en document 9, pagina 1 alsnog een gelakte en ongelakte versie over te leggen;

  • -

    draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het in rechtsoverweging 24 genoemde gebrek te herstellen;

  • -

    stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

  • -

    houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, voorzitter, en mr. R.J. Praamstra en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

1 Kamerstukken II 2011-2012, 33 328, nr. 3 blz. 44-45.

2 Kamerstukken II 1986-1987, 19 859 nr. 3, blz. 22.

3 Onder meer de uitspraken van de Afdeling van 16 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK6718, van 18 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4268, van 14 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:1470 en van 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2132.

4 Kamerstukken II 1986-1987, 19 859 nr. 3, blz. 13.

5 Kamerstukken II 1986-1987, 19 859 nr. 6, blz. 13.

6 ECLI:NL:RVS:2017:3497.

7 ECLI:NL:RVS:2018:314.

8 Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563, en van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165.

9 Kamerstukken II 2016-2017, 29 984, nr. 689.

10 Uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563.

11 Kamerstukken II 2016-2017, 29 984, nr. 689 en 25 268, nr. 139.

12 Zie noot 9.

13 [naam advocatenkantoor] : rapport ‘juridische analyse van de diverse mogelijke organisatievormen van ProRail’ van 19 oktober 2016, bijlage bij Kamerstuk 29 984, nr. 689.