Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:RBGEL:2017:379

Instantie
Rechtbank Gelderland
Datum uitspraak
24-01-2017
Datum publicatie
16-02-2017
Zaaknummer
AWB 14/2345, 14/2348, 14/2349 en 14/2350
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - meervoudig
Inhoudsindicatie

Kwaliteitseisen kinderopvang.

Aanwijzingsbesluit. Het procesbelang gaat niet verloren indien de belanghebbende onder druk van een belastend besluit toegeeft. Een andere opvatting zou te zeer afbreuk doen aan de effectiviteit van de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanwijzing een belastend besluit. De omstandigheid dat de aanwijzing het beoogde effect heeft gehad, tast het belang van eiseres bij een beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit allerminst aan.

Dwangsombesluit en invorderingsbesluit. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb had het bezwaar van eiseres tegen het dwangsombesluit echter mede betrekking op het bezwaar tegen het invorderingsbesluit, nu eiseres dit invorderingsbesluit betwist. Het stond verweerder daarom niet vrij separaat te beslissen op het bezwaar tegen het invorderingsbesluit. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb had verweerder de bezwaren van eiseres tegen de last onder dwangsom en tegen het invorderingsbesluit gelijktijdig moeten behandelen in het kader van de behandeling van het bezwaar tegen het dwangsombesluit van 11 april 2013.

De rechtbank leidt uit de bewoordingen van artikel 2, eerste lid, van het Besluit af dat het gaat om één inventarisatie van de veiligheids- en gezondheidsrisico’s met in ieder geval één plan van aanpak. Er kan daarom slechts sprake zijn van één overtreding indien op onderdelen niet wordt voldaan aan de voorwaarde, waardoor verweerder had moeten volstaan met het geven van één last onder dwangsom.

Boetebesluit. Nu het inspectierapport de vereiste gegevens van artikel 5:48, tweede lid, van de Awb, bevat heeft verweerder het inspectierapport terecht kunnen aanmerken als boeterapport. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen rechtsregel die zich hiertegen verzet.

Het onderzoek verkeerde derhalve op het moment van de inspecties in de toezichtsfase en van een (concreet) voornemen om een bestraffende sanctie op te leggen, ofwel een ‘criminal charge’, was geen sprake. In deze fase was artikel 5:10 van de Awb derhalve nog niet van toepassing. Van onrechtmatig verkregen bewijs is derhalve geen sprake.

In artikel 1.61, eerste lid, van de Wko is de GGD aangewezen als toezichthouder op de naleving van de kwaliteitseisen. Artikel 2.21, eerste lid, bepaalt dat de toezichthouder zijn oordeel naar aanleiding van een onderzoek als bedoeld in artikel 2.20, eerste tot en met vierde lid, vastlegt in een inspectierapport. De GGD wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. In de Wko is verder bepaald dat verweerder ingrijpt als de GGD tekortkomingen constateert. Hieruit volgt dat aan de bevindingen van een medewerker van de GGD als toezichthouder een ander gewicht toekomt dan aan een losse getuigenis en dat verweerder zich op het inspectierapport heeft mogen baseren.

Nu eiseres houder is van het kindercentrum is eiseres reeds hierom overtreder. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Slavenburg-criteria niet op onderhavige zaak van toepassing zijn.

De rechtbank is van oordeel dat het Handhavingsbeleid als zodanig niet onredelijk of disproportioneel zijn. Nu eiseres geen omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan er zou moeten worden afgeweken van het Handhavingsbeleid, heeft verweerder in het bestreden besluit kunnen volstaan met een verwijzing naar het Handhavingsbeleid, zijnde beleidsregels als bedoeld in artikel 4:82 van de Awb. Verweerder heeft ten onrechte een boete voor zowel voorwaarde 3.1.1.2 en 3.2.1.2 heeft opgelegd.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 14/2345, 14/2348, 14/2349 en 14/2350

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaken tussen

[eiseres] , te [plaats 1] , eiseres

(gemachtigde: mr. R.P. Kuijper),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren te Maurik, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 7 februari 2013 (hierna: aanwijzingsbesluit) heeft verweerder eiseres op grond van artikel 1.65 van de Wet Kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp) voor de locatie Buitenschoolse Opvang [naam] (hierna: BSO [naam] ) de aanwijzing gegeven om de geconstateerde overtredingen binnen de in het besluit genoemde termijn te beëindigen en/of verdere overtreding of een herhaling daarvan te voorkomen.

Bij besluit van 25 maart 2013 (hierna: boetebesluit) heeft verweerder aan eiseres voor de locatie BSO [naam] een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000 wegens het niet geheel voldoen aan de aanwijzing en het niet of in onvoldoende mate naleven van de bij of krachtens hoofdstuk 1, afdeling 3 van de Wkkp, gegeven voorschriften. Bij besluit van 9 juli 2013 heeft verweerder de boete gematigd tot € 2.500.

Bij besluit van 11 april 2013 (hierna: dwangsombesluit) heeft verweerder aan eiseres voor de locatie BSO [naam] een last onder dwangsom opgelegd wegens het feit dat niet alle in de aanwijzing genoemde overtredingen zijn hersteld.

Bij besluit van 22 december 2013 (hierna: invorderingsbesluit) heeft verweerder besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen wegens het niet voldoen aan de last onder dwangsom ten aanzien van voorwaarde 3.1.2.2.

Bij afzonderlijke besluiten van 13 februari 2014 (hierna: bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten 1 tot en met 3 van eiseres ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het primaire besluit 4 niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is, gevoegd met de overige beroepen van eiseres, behandeld op de zitting van 14 april 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.T. Zuidhof, A. Lagarde. Voorts is verschenen K.M. Wilberink, werkzaam bij de GGD Rivierenland (hierna: GGD).

De rechtbank heeft het onderzoek in de zaken met zaaknummers AWB 14/2345, 14/2348, 14/2349, 14/2350, 14/3750, 14/3776, 14/8967, 14/3743, 14/3773, 14/3753, 14/3777 en 14/3779 op 26 mei 2016 heropend.

Op 15 september 2016 heeft een nadere gevoegde behandeling ter zitting plaatsgevonden. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] , directeur, mr. [naam 2] adviseur, en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Oudenaarden, gemachtigde, A.T. Zuidhof en K.M. Wilberink. Nadien zijn de beroepen deels weer gesplitst en zal per opvanglocatie afzonderlijk uitspraak worden gedaan.

Overwegingen

1. Eiseres is houder van het kindercentrum BSO [naam] te [plaats 2] .

Aanwijzing

2. Ingevolge artikel 1.65, eerste lid, van de Wkkp kan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin zich een kindercentrum bevindt dat de bij of krachtens afdeling 3, paragrafen 2 en 3, gegeven voorschriften niet of in onvoldoende mate naleeft, de houder een schriftelijke aanwijzing geven.

Ingevolge het tweede lid, geeft het college in een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid met redenen omkleed aan op welke punten de in het eerste lid bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen.

3. Bij het aanwijzingsbesluit heeft verweerder op basis van het inspectierapport van de GGD, de toezichthouder, opgemaakt naar aanleiding van de inspectie op 6 december 2012, aan eiseres een aanwijzing gegeven wegens het niet of onvoldoende naleven van 17 voorschriften met daarbij de door eiseres te nemen maatregelen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.

4. De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiseres zich met name richt op de gestelde overtreding van de voorschriften die in het bestreden besluit over de aanwijzing zijn aangeduid als voorwaarde 1.1.1, voorwaarde 1.2.1, voorwaarde 2.1.1 en voorwaarde 2.2.1. Zij heeft in haar voorlopige beroepschrift onder meer aangevoerd dat verweerder haar bezwaren ten onrechte niet inhoudelijk heeft weerlegd.

5. Verweerder heeft zich, met overneming van het advies van de commissie bezwaarschriften, in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiseres ten aanzien van deze voorwaarden aan de aanwijzing heeft voldaan en dat met betrekking tot die voorwaarden geen bestuurlijke boete of dwangsom is opgelegd, zodat er ter zake van deze overtredingen geen procesbelang meer bestaat. Een inhoudelijke bespreking van de bezwaren met betrekking tot deze voorwaarden is door verweerder achterwege gelaten.

6. De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), onder meer de uitspraken van 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN3732) en 20 oktober 2004 (ECLI:NL:RVS:2004:AR4294), het procesbelang niet verloren gaat indien de belanghebbende onder druk van een belastend besluit toegeeft. Een andere opvatting zou te zeer afbreuk doen aan de effectiviteit van de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanwijzing een belastend besluit. De omstandigheid dat de aanwijzing het beoogde effect heeft gehad, tast het belang van eiseres bij een beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit allerminst aan.

7. Het betoog van eiseres dat verweerder ten onrechte haar bezwaren niet inhoudelijk heeft beoordeeld, slaagt derhalve. Het bestreden besluit met betrekking tot de aanwijzing komt derhalve wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor gedeeltelijke vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal hierna de inhoudelijke gronden tegen voornoemde voorwaarden inhoudelijk bespreken en met het oog op finale geschilbeslechting bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.

Voorwaarden 1.1.1 en 1.2.1

8. Voorwaarde 1.1.1 houdt in dat de houder een reglement oudercommissie heeft vastgesteld en voorwaarde 1.2.1 houdt in dat de houder een oudercommissie heeft ingesteld.

9. Niet in geschil is dat eiseres weliswaar voor haar verschillende vestigingen één centrale oudercommissie had ingesteld, maar dat zij voor BSO [naam] geen afzonderlijke oudercommissie had ingesteld en evenmin een reglement voor een afzonderlijke oudercommissie had vastgesteld. Anders dan eiseres betoogt kan de enkele omstandigheid dat deze overtredingen niet terugkomen in de later opgelegde last onder dwangsom en bestuurlijke boete niet tot de conclusie leiden dat de voorschriften niet zijn geschonden.

10. Eiseres heeft ten aanzien van voorwaarde 1.1.1 aangevoerd dat er geen wettelijk voorschrift is dat vereist dat het reglement is ondertekend door de voorzitter.

11. Ingevolge artikel 1.59, eerste lid, van de Wkkp, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, stelt de houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau binnen zes maanden na de aanvraag, bedoeld in artikel 1.45, eerste lid, voor de oudercommissie een reglement vast.

12. Nu niet in geschil is dat een afzonderlijk reglement voor BSO [naam] in zijn geheel ontbrak, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht op basis van het inspectierapport van de GGD geconcludeerd dat het voorschrift van 1.59, eerste lid, van de Wkkp was overtreden en was verweerder dan ook bevoegd om een aanwijzing hiervoor op te leggen. Aan het reglement dat voor de centrale oudercommissie is opgesteld komt in dit verband geen relevantie toe zodat in het midden kan blijven of dit reglement had moeten worden ondertekend.

13. Ten aanzien van voorwaarde 1.2.1 heeft eiseres aangevoerd dat zij zich voldoende ingespannen heeft om een oudercommissie in te stellen en dat daarmee onvoldoende rekening is gehouden. In 2012 is er in de nieuwsbrief een oproep gedaan aan ouders om plaats te nemen in de oudercommissie en daarnaast is aan de ouders afzonderlijk een oproep gezonden en via posters en flyers op de locatie verzocht om deel te nemen in de oudercommissie. Eiseres heeft geen dwangmiddel om ouders tegen hun wil te bewegen lid te worden van een oudercommissie. Het is in de kinderopvangsector een bekend probleem dat juist ouders van naar basisschool gaande kinderen niet snel bereid zijn om zitting te nemen in de oudercommissie.

14. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 1.58 van de Wkkp, zoals dat destijds luidde, voorschrijft dat de houder van een kindercentrum voor elk door hem geëxploiteerd kindercentrum een oudercommissie dient in te stellen. Niet wordt betwist dat eiseres hieraan niet heeft voldaan. Omdat de praktijk uitwijst dat het niet altijd mogelijk is voor ieder kindercentrum een aparte oudercommissie in te stellen, acht verweerder het onder voorwaarden toelaatbaar dat een gezamenlijke oudercommissie wordt ingesteld voor meerdere kindercentra. Eén van die voorwaarden is dat het kindercentrum zonder eigen oudercommissie wel in die gezamenlijke oudercommissie moet zijn vertegenwoordigd. Aan die voorwaarde was niet voldaan. De aanwijzing is echter minder verstrekkend dan wettelijk mogelijk zou zijn. De vraag in hoeverre de overtreding verwijtbaar is komt pas aan de orde bij bijvoorbeeld de invordering van verbeurde dwangsommen of het opleggen van een punitieve sanctie.

15. De rechtbank overweegt als volgt.

16. Ingevolge artikel 1.58, eerste lid, van de Wkkp, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, stelt een houder van een kindercentrum of van een gastouderbureau voor elk door hem geëxploiteerd kindercentrum of gastouderbureau een oudercommissie in die tot taak heeft hem te adviseren over de aangelegenheden, genoemd in artikel 1.60.

17. Nu niet in geschil is dat er ten tijde van belang voor BSO [naam] geen afzonderlijke oudercommissie was ingesteld door eiseres, was artikel 1.58, eerste lid, van de Wkkp overtreden en was verweerder bevoegd om de aanwijzing op te leggen. Voorts heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat zij voorafgaand aan de aanwijzing reeds inspanningen had verricht om de ouders die van BSO [naam] gebruik maakten te bewegen deel te nemen aan de oudercommissie, zodat er voor verweerder geen reden was om geen gebruik te maken van zijn aanwijzingsbevoegdheid.

Voorwaarde 2.1.1 en 2.2.1

18. Voorwaarde 2.1.1 ziet op de verplichting dat de personen werkzaam bij de onderneming waarmee de houder het kindercentrum exploiteert in het bezit zijn van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG). Voorwaarde 2.2.1 ziet op de verplichting dat alle beroepskrachten beschikken over de voor de werkzaamheden passende beroepskwalificatie zoals in de CAO kinderopvang is opgenomen.

19. Eiseres heeft ten aanzien van voorwaarden 2.1.1 en 2.2.1 aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding op deze punten. De aanwijzing is opgelegd vanwege het ten tijde van de onaangekondigde inspectie niet aanwezig hebben van deze stukken, waarvoor ook geen wettelijke verplichting bestaat.

20. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat uit artikel 11, tweede lid, onder a en b, van de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Regeling Wkkp, die zijn grondslag vindt in artikel 1.53 van de Wkkp, volgt dat de administratie van een kindercentrum onder meer een overzicht bevat van de diploma’s en getuigschriften van de daar werkzame beroepskrachten, alsmede afschriften van hun VOG’s. Het vierde lid bepaalt dat de administratie van het kindercentrum ook op een andere plaats kan worden bewaard dan de vestigingslocatie van het kindercentrum, mits deze gegevens bij een onderzoek onverwijld op de plaats van het onderzoek beschikbaar kunnen komen. Aangezien tijdens de inspectie de stukken niet (onverwijld) overlegd konden worden meent verweerder terecht de aanwijzing te hebben gegeven.

21. Ingevolge artikel 1.50, derde lid, van de Wkkp, zijn de houder van een kindercentrum en de personen werkzaam bij een onderneming waarmee de houder een kindercentrum exploiteert, in het bezit van een verklaring omtrent het gedrag.

In artikel. 1.53 van de Wkkp is bepaald dat ten behoeve van een goede uitvoering van deze wet bij regeling van Onze Minister regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de administratie van gegevens bij kindercentra.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (hierna: Besluit) beschikken beroepskrachten over een voor de werkzaamheden passende beroepskwalificatie.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling Wkkp, zoals die luidde ten tijde van belang, is de administratie van een kindercentrum of gastouderbureau zodanig ingericht dat op verzoek van de toezichthouder, bedoeld in artikel 1.61 van de wet, tijdig de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onder a tot en met f, respectievelijk in het derde lid, kunnen worden verstrekt die voor de naleving van bij en krachtens hoofdstuk 1, afdeling 3, paragrafen 2 en 3, van de wet gegeven voorschriften van belang zijn.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en b, zoals dat destijds luidde, bevat de administratie van een kindercentrum een overzicht van alle bij dat kindercentrum werkzame beroepskrachten, vermeldende in ieder geval naam, geboortedatum, en de behaalde diploma’s en getuigschriften en afschriften van alle afgegeven verklaringen omtrent het gedrag van bij het kindercentrum werkzame personen.

In gevolge het vierde lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kan de houder van een kindercentrum of gastouderbureau de gegevens, bedoeld in het tweede of derde lid, op een andere plaats administreren dan op de plaats van vestiging van het kindercentrum of van het gastouderbureau, mits de gegevens, bedoeld in het tweede lid, onder a tot en met f, respectievelijk in het derde lid, op verzoek van de toezichthouder, bedoeld in artikel 1.61 van de wet, bij een onderzoek onverwijld beschikbaar komen op de plaats van vestiging van het kindercentrum of van het gastouderbureau.

22. De rechtbank stelt verder vast dat niet in geschil is dat de gevraagde documenten ten tijde van de inspectie niet op de vestigingslocatie aanwezig waren. Evenmin zijn zij onverwijld overgelegd. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat de houder na de inspectie een termijn van 24 uur krijgt om de gevraagde documenten alsnog te overleggen. De rechtbank acht die termijn niet onredelijk. Eiseres heeft ter zitting verklaard de gevraagde documenten niet binnen de gegeven termijn alsnog aan verweerder te hebben verstrekt. Verweerder heeft dan ook op grond van artikel 11 van de Regeling Wkkp, zoals dat destijds luidde, in samenhang gelezen met artikel 1.50, derde lid, van de Wkkp en artikel 3, eerste lid, van het Besluit de aanwijzing kunnen geven.

23. Gezien het voorgaande is het beroep naar aanleiding van de aanwijzing (zaaknummer Awb 14/2348) gegrond, maar kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand blijven.

Last onder dwangsom en invorderingsbesluit

24. Op grond van artikel 125 Gemeentewet, gelezen in samenhang met artikel 5:32 van de Awb is verweerder bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom teneinde een overtreding van de voorschriften gesteld bij of krachtens de Wkkp ongedaan te maken dan wel een herhaling daarvan te voorkomen.

Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

25. Verweerder heeft op het bezwaarschrift gericht tegen het invorderingsbesluit separaat beslist en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres geen gronden van het bezwaar zou hebben ingediend. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb had het bezwaar van eiseres tegen het dwangsombesluit echter mede betrekking op het bezwaar tegen het invorderingsbesluit, nu eiseres dit invorderingsbesluit betwist. Het stond verweerder daarom niet vrij separaat te beslissen op het bezwaar tegen het invorderingsbesluit. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb had verweerder de bezwaren van eiseres tegen de last onder dwangsom en tegen het invorderingsbesluit gelijktijdig moeten behandelen in het kader van de behandeling van het bezwaar tegen het dwangsombesluit van 11 april 2013. De rechtbank zal het beroep gericht tegen het bestreden besluit inzake het dwangsombesluit dan ook gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 5:39, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij is verzuimd tevens op de bezwaren met betrekking tot de invordering te beslissen. Nu verweerder niet bevoegd was om met betrekking tot het invorderingsbesluit een afzonderlijke beslissing op bezwaar te nemen, is ook het beroep tegen het bestreden besluit met betrekking tot de invordering gegrond en komt dat besluit voor vernietiging in aanmerking.

Voorwaarde 3.1.1.2

26. Verweerder heeft eiseres bij het dwangsombesluit een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet voldoen aan de aanwijzing voor zover deze ziet op de voorwaarden 3.1.2, 3.1.1.2, 3.1.2.2, 3.1.2.3, 3.1.2.4 en 3.2.1.2.

27. Voorwaarde 3.1.1.2 ziet op de verplichting dat er een plan van aanpak is waarin is aangegeven welke maatregelen op welk moment worden genomen in verband met de veiligheidsrisico’s alsmede de samenhang tussen de risico’s en de maatregelen. Verweerder heeft eiseres gelast om binnen twee weken een plan van aanpak bij de risico-inventarisatie veiligheid te maken dat voldoende is toegespitst op de specifieke locatie. Anders dient eiseres een dwangsom te betalen van € 1.000.

28. Eiseres heeft aangevoerd dat er wel een plan van aanpak was, maar dat die niet compleet was. Dit is echter geen wettelijke norm. Voorts is niet aangegeven op welke punten het plan van aanpak te kort zou schieten. Verweerder had hier dan ook niet op mogen handhaven.

29. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de benoemde acties in het aanwezige plan van aanpak betrekking hebben op een kinderdagverblijf (hierna: KDV) en niet op een BSO. Risico’s en acties zijn zonder meer verschillend bij de doelgroep van een kinderdagverblijf en bij de doelgroep van een buitenschoolse opvang.

30. De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit de houder van een kindercentrum jaarlijks de veiligheids- en gezondheidsrisico’s van kinderopvang in het desbetreffende kindercentrum inventariseert. Deze inventarisatie bevat in ieder geval een plan van aanpak, waarin is aangegeven welke maatregelen en binnen welke termijn deze maatregelen zijn dan wel worden genomen in verband met de veiligheids- en gezondheidsrisico's die de opvang van kinderen in alle voor kinderen toegankelijke ruimtes in een kindercentrum, daaronder mede begrepen de buitenspeelruimte, met zich brengt en de samenhang daartussen.

31. Uit het inspectierapport van 13 maart 2013 volgt dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat het plan van aanpak niet compleet is. Veel risico’s zijn hierin niet benoemd. De werkinstructie veiligheid en de daarin vermelde acties zijn algemeen en niet concreet geformuleerd. Acties die hierin vermeld staan hebben te maken met een KDV en niet met een BSO.

32. De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit niet alleen volgt dat er een plan van aanpak moet zijn, maar dat het plan van aanpak ook, gelet op de risico’s die zijn vastgelegd in de risico-inventarisatie, alle benodigde maatregelen dient te bevatten. Er moet, met andere woorden, naar het oordeel van de rechtbank een compleet plan van aanpak zijn dat op het desbetreffende kindercentrum betrekking heeft. Een andere uitleg van deze bepaling zou het vereiste van een plan van aanpak, dat tot doel heeft de geïnventariseerde risico’s met betrekking tot de veiligheid en gezondheid van kinderen weg te nemen, inhoudelijk zijn betekenis ontnemen. Uit het inspectierapport volgt dat het plan van aanpak niet is opgesteld voor het desbetreffende kindercentrum nu dat een BSO en geen KDV betreft. Eiseres heeft niet betwist dat het plan van aanpak dat er lag ziet op een KDV in plaats van een BSO. De risico’s en acties zijn verschillend bij de doelgroep van een KDV en bij de doelgroep van een BSO. Voorts zijn niet alle geïnventariseerde risico’s in het plan van aanpak benoemd. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding, zodat verweerder bevoegd was de betreffende last op te leggen. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende concreet op welke punten het plan van aanpak niet voldoet. Het betoog van eiseres faalt.

Voorwaarden 3.1.2.3 en 3.1.2.4

33. Voorwaarde 3.1.2.3 ziet op de verplichting dat de houder zorg draagt voor de uitvoering van het plan van aanpak en voorwaarde 3.1.2.4 op de verplichting dat de beroepskrachten op de hoogte zijn van de risico’s en de aanpak daarvan. Verweerder heeft eiseres gelast om binnen twee weken voldoende preventieve maatregelen te nemen, in ieder geval ten aanzien van de risico’s die in het rapport zijn genoemd. Anders moet eiseres een dwangsom van € 1.000 betalen. Voorts heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom van € 1.000 opgelegd, ertoe strekkende dat eiseres binnen twee weken bij de GGD moet aantonen hoe zij ervoor zorgt dat de beroepskrachten op de hoogte zijn van de risico’s en de aanpak daarvan.

34. Eiseres voert aan dat de wettelijke voorschriften slechts voorschrijven dat de houder van het kindercentrum er voor moet zorgdragen dat de beroepskrachten kennis kunnen nemen van de risico’s en de aanpak daarvan en dat zij werken volgens het plan van aanpak. Eiseres wordt verweten dat zij niet heeft aangetoond dat de “gedragsafspraken zijn geïmplementeerd” bij de beroepskrachten. De houder is in het kader van voorwaarde 3.1.2.4 uitsluitend verplicht om er voor te zorgen dat de beroepskrachten kennis kunnen nemen van het een en ander. Of de houder volgens het plan van aanpak werkt en de beroepskrachten kennis hebben genomen van de risico’s kan volgens eiseres alleen ter plaatse worden gecontroleerd. Verweerder heeft de overtreding daarom niet op grond van de stukken kunnen vaststellen. Voorts verwijst eiseres in het kader van voorwaarde 3.1.2.3 naar een uitspraak van de rechtbank Amsterdam waarin is geoordeeld dat het zorgdragen voor de uitvoering van het plan van aanpak überhaupt geen voor handhaving wettelijke norm is.

35. Ingevolge artikel 2, vierde lid, van de Regeling Kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen 2012 (hierna: Regeling Kwaliteit), zorgt de houder van een kindercentrum er voor dat personen werkzaam bij het kindercentrum kennis kunnen nemen van de voor dat centrum vastgestelde inventarisatie, bedoeld in artikel 2 van het Besluit.

36. De rechtbank constateert dat de toezichthouder bij de inspectie van 6 december 2012 heeft geconstateerd dat een beroepskracht niet op de hoogte was van de inventarisatie, het plan van aanpak en de actie die zij moest ondernemen. Hieruit blijkt volgens de toezichthouder dat de houder de beroepskrachten niet geïnstrueerd heeft over het plan van aanpak, de mogelijke risico’s en de acties die daarna moeten worden genomen. Tevens handelt de houder niet conform het eigen plan van aanpak. De rechtbank stelt vast dat deze constatering niet door eiseres is betwist. Vervolgens is aan eiseres de aanwijzing gegeven dat eiseres moet aantonen dat zij voldoende preventieve maatregelen heeft genomen, in ieder geval ten aanzien van de risico’s die genoemd zijn in het rapport, en dat eiseres moet aantonen hoe zij er voor zorgt dat de beroepskrachten op de hoogte zijn van de risico’s en de aanpak daarvan. Naar aanleiding hiervan heeft eiseres aan de toezichthouder aanvullende documenten gestuurd. De toezichthouder heeft in het inspectierapport van 13 maart 2013 geconstateerd dat door middel van de ingezonden documenten niet kan worden beoordeeld of de houder de nieuwe stukken en gedragsafspraken heeft geïmplementeerd bij de beroepskrachten. De houder heeft niet aangetoond dat hij aan deze voorwaarden voldoet.

37. De rechtbank is van oordeel dat het, gelet op deze gang van zaken en ondanks dat sprake is van een belastend besluit, in dit geval op de weg van eiser lag om aan te tonen dat er niet langer sprake was van een overtreding. Nu eiseres hieraan niet heeft voldaan, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding en was verweerder bevoegd om een dwangsom op te leggen. Het standpunt van eiseres dat de uitvoering van het plan van aanpak geen voor handhaving wettelijke norm is, onderschrijft de rechtbank niet. Anders zou een plan van aanpak, dat tot doel heeft de geïnventariseerde risico’s met betrekking tot de veiligheid en gezondheid van kinderen weg te nemen, een zinledig document zijn waar geen enkele waarborg voor de praktijk vanuit zou gaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 april 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:2667).

Samenloop

38. Voorts voert eiseres aan dat de voorwaarden 3.1.1.2 en 3.2.1.2 zowel redactioneel als naar strekking en wat betreft Schütznorm en wettelijke grondslag exact gelijk zijn. Het enige verschil is dat de ene voorwaarde betrekking heeft op het punt van veiligheid en de ander op het punt van gezondheid. Dat is onvoldoende om te kunnen spreken van twee afzonderlijk te handhaven normen.

39. Ingevolge artikel 2, eerste lid, sub b van het Besluit inventariseert de houder van een kindercentrum jaarlijks de veiligheids- en gezondheidsrisico’s van kinderopvang in het desbetreffende kindercentrum. Deze inventarisatie bevat in ieder geval een plan van aanpak, waarin is aangegeven welke maatregelen en binnen welke termijn deze maatregelen zijn dan wel worden genomen in verband met de veiligheids- en gezondheidsrisico's die de opvang van kinderen in alle voor kinderen toegankelijke ruimtes in een kindercentrum, daaronder mede begrepen de buitenspeelruimte, met zich brengt en de samenhang daartussen.

40. De rechtbank leidt uit de bewoordingen van artikel 2, eerste lid, van het Besluit af dat het gaat om één inventarisatie van de veiligheids- en gezondheidsrisico’s met in ieder geval één plan van aanpak. Er kan daarom slechts sprake zijn van één overtreding indien op onderdelen niet wordt voldaan aan de voorwaarde, waardoor verweerder had moeten volstaan met het geven van één last onder dwangsom. Verweerder heeft ten onrechte tweemaal een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet voldoen aan de voorwaarde dat er een plan van aanpak is waarin is aangegeven welke maatregelen op welk moment worden genomen in verband met risico’s, alsmede de samenhang tussen de risico’s en de maatregelen. Deze beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

Hoogte

41. Ten aanzien van de hoogte van de dwangsommen heeft eiseres aangevoerd dat zij geen financieel voordeel heeft gehad door overtreding van de regelgeving. In het gemeentelijk beleid zijn voor het vaststellen van dwangsommen voorts standaard bedragen opgenomen, terwijl een dwangsom de ernst in het concrete specifieke geval moet reflecteren teneinde proportioneel geacht te kunnen worden.

42. Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb staan de bedragen van de vast te stellen dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

43. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 25 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB0391) volgt dat bij het opleggen van een last onder dwangsom geen aanleiding bestaat voor een indringende toetsing aan de evenredigheidsmaatstaf die in artikel 3:4 van de Awb besloten ligt, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld.

44. De rechtbank overweegt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

45. De door de bestuursrechter derhalve in deze te betrachten terughoudende toetsing in aanmerking genomen, kan in het aangevoerde geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de hoogte van de opgelegde dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Het betoog van eiseres faalt.

Invorderingsbesluit

46. Verweerder heeft aan het invorderingsbesluit het volgende ten grondslag gelegd. De GGD heeft een nader onderzoek uitgevoerd op 13 mei 2013. Dit is vastgelegd in een inspectierapport van 30 mei 2015. Per deze datum heeft de toezichthouder geconstateerd dat eiseres niet heeft voldaan aan de opgelegde lastgeving voor voorwaarde 3.1.2.2. Dit betekent dat eiseres één dwangsom van rechtswege heeft verbeurd met een totaal bedrag van € 1.000.

47. Voorwaarde 3.1.2.2 ziet op de verplichting dat risico’s worden gereduceerd door het nemen van preventieve maatregelen die effectief en adequaat zijn. Verweerder heeft eiseres bij het dwangsombesluit gelast om binnen twee weken voldoende preventieve maatregelen te nemen, in ieder geval ten aanzien van de risico’s die in het rapport zijn genoemd. Anders moet eiseres een dwangsom van € 1000 betalen.

48. Eiseres heeft in bezwaar slechts aangevoerd dat de vage en ruime redactie van de onderliggende normen volgens bestendige jurisprudentie strijdigheid oplevert met het lex certa beginsel alsmede met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

49. Ter toetsing ligt slechts de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit voor. De grond van eiseres is gericht tegen de last onder dwangsom en kan daarom niet tot herroeping van het invorderingsbesluit leiden. Eiseres heeft niet betwist dat de dwangsom is verbeurd, zodat verweerder in redelijkheid tot invordering kon overgaan. Verder staat vast dat de invordering van de verbeurde dwangsom ziet op een onderdeel van de last onder dwangsom dat niet voor vernietiging in aanmerking komt.

50. Gezien het voorgaande verklaart de rechtbank de beroepen ten aanzien van het invorderingsbesluit (zaaknummer AWB 14/2349) en ten aanzien van de opgelegde last onder dwangsom (zaaknummer AWB 14/2350) gegrond. Het bestreden besluit met betrekking tot de invordering komt voor vernietiging in aanmerking. Het bestreden besluit met betrekking tot de dwangsom komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij niet is beslist op de bezwaren tegen de invordering en voor zover daarbij de bezwaren met betrekking het opleggen van afzonderlijke dwangsommen inzake voorwaarden 3.1.1.2 en 3.2.1.2. ongegrond zijn verklaard. De rechtbank zal het bestreden besluit met betrekking tot de dwangsom in zoverre vernietigen. De rechtbank zal verder zelf in de zaak voorzien door het dwangsombesluit te herroepen, voor zover daarbij een last is opgelegd met betrekking tot voorwaarde 3.1.1.2 en door de bezwaren tegen de invordering ongegrond te verklaren, zodat verweerder geen nieuw besluit op bezwaar met betrekking tot de invordering hoeft te nemen.

Bestuurlijke boete

51. Ingevolge artikel 1.72, eerste lid, van de Wkkp kan het college de houder die een verplichting als bedoeld bij of krachtens afdeling 3 van dit hoofdstuk, een afspraak als bedoeld in artikel 167 van de Wet op het primair onderwijs, een aanwijzing onderscheidenlijk een bevel als bedoeld in artikel 1.65 of een vordering tot medewerking als bedoeld in artikel 5:20 van de Awb niet nakomt dan wel handelt in strijd met een verbod krachtens artikel 1.66, een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 45.000.

Ingevolge artikel 1.80 van de Wkkp geeft het college, indien hij voornemens is een bestuurlijke boete op te leggen, de overtreder daarvan kennis onder de vermelding van de gronden waarop het voornemen berust en overlegging van het rapport.

52. De rechtbank stelt vast dat verweerder aan het boetebesluit het inspectierapport van de GGD, opgemaakt naar aanleiding van de inspectie van 13 maart 2013, ten grondslag heeft gelegd. Daaruit blijkt dat BSO [naam] ten aanzien van een aantal voorwaarden niet heeft voldaan aan de aanwijzing en de bij of krachtens hoofdstuk 1, afdeling 3 van de Wkkp, gegeven voorschriften niet of in onvoldoende mate naleeft.

53. Verweerder heeft bij besluit van 9 juli 2013 de bestuurlijke boete verlaagd van

€ 10.000 naar € 2.500 op grond van de omstandigheid dat eiseres sinds februari/maart 2013 bezig was met een hersteltraject waarvan de resultaten zichtbaar werden in de rapportages van de GGD.

54. De rechtbank constateert dat eiseres in de verschillende zaken met betrekking tot de aan haar opgelegde boetes een aantal algemene beroepsgronden heeft aangevoerd. Zij heeft die algemene beroepsgronden echter niet allemaal expliciet ten aanzien van ieder boetebesluit aangevoerd. De rechtbank gaat er op basis van hetgeen ter zitting is besproken vanuit dat eiseres wel bedoeld heeft deze algemene gronden in alle boetezaken aan te voeren. De rechtbank zal daar bij de verdere bespreking van het boetebesluit dan ook vanuit gaan.

Inspectierapport

55. Eiseres heeft aangevoerd dat een rapport in de zin van artikel 5:53 van de Awb ontbreekt. Uitsluitend een boeterapport mag volgens het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) ten grondslag worden gelegd aan een bestuurlijke sanctie. Gelet hierop mogen de bevindingen uit het inspectierapport, waarbij immers niet is gewezen op het recht om zichzelf niet te incrimineren, niet worden gebruikt in het kader van een punitief traject. Eiseres verwijst in dit verband naar het arrest van het EHRM van 17 december 1996 (no. 43/1994/490/572, ECLI:NL:XX:1996:ZB6862, NJ 1997/699, Saunders tegen Verenigd Koninkrijk).

56. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het inspectierapport wel kan worden aangemerkt als een boeterapport, nu het de in artikel 5:48 van de Awb opgesomde gegevens bevat en daaruit volgt wat eiseres wordt verweten. Er is geen wettelijke verplichting tot het opnemen van alle verklaringen of schriftelijke bewijsstukken in het boeterapport. Verweerder heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van de Rechtbank Noord-Nederland van 11 juni 2013.

57. De rechtbank overweegt als volgt.

58. Ingevolge artikel 5:48, eerste lid, van de Awb kunnen het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder van de overtreding een rapport opmaken.

Ingevolge het tweede lid is het rapport gedagtekend en vermeldt het de naam van de overtreder, de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.

59. De rechtbank stelt vast dat het inspectierapport is opgemaakt door een toezichthouder als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb. Het doel van een boeterapport is dat het de overtreder in staat moet stellen om zijn verdediging voor te bereiden. Nu het inspectierapport de vereiste gegevens van artikel 5:48, tweede lid, van de Awb, bevat heeft verweerder het inspectierapport terecht kunnen aanmerken als boeterapport. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen rechtsregel die zich hiertegen verzet. Dat het rapport is opgesteld naar aanleiding van een onaangekondigde inspectie leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot de verplichting dat er nog een afzonderlijk boeterapport moet worden opgemaakt. Dat, zoals eiseres heeft betoogd, in dit geval de bescherming van artikel 6 van het EVRM volledig zou wegvallen volgt de rechtbank niet. Ook indien een inspectierapport kan worden aangemerkt als een boeterapport gelden de uit dat artikel voortvloeiende verplichtingen onverkort bij een punitieve sanctie.

Nemo tenetur

60. Eiseres heeft verder betoogd dat het bewijs dat is verkregen op grond van de informatieplicht in het kader van het toezicht, niet ten grondslag mag worden gelegd aan het boetebesluit. Er is immers bij de bewijsvergaring noch bij de opstelling van het inspectierapport rekening gehouden met de uit artikel 6, eerste en derde lid, van het EVRM voortvloeiende waarborgen. Met het oog op een op te leggen sanctie is eiseres op geen enkele wijze gehouden om mee te werken aan het tegen haar gerichte onderzoek. Eiseres stelt onder verwijzing naar een aantal arresten van het EHRM dat zij zichzelf niet hoeft te incrimineren, ook wel aangeduid als het nemo tenetur-beginsel.

61. De rechtbank stelt voorop dat eiseres verplicht is ingevolge artikel 5:16 van de Awb, in samenhang met artikel 5:20 van de Awb, op verzoek van een toezichthouder alle inlichtingen te verstrekken die van belang kunnen zijn voor de uitoefening van het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Wkkp gestelde regels.

Uit de gedingstukken blijkt dat de GGD op 6 december 2012 een inspectiebezoek heeft verricht op grond waarvan verweerder bij het aanwijzingsbesluit een aanwijzing heeft gegeven aan eiseres. Op 21 februari 2013 heeft de GGD een vervolginspectie verricht, die heeft geleid tot het inspectierapport van de GGD van 13 maart 2013.

De inspecties van de GGD hadden ten doel vast te stellen of eiseres aan de bij of krachtens de Wkkp gestelde regels voldeed, teneinde verweerder vervolgens in staat te stellen te beoordelen of zij – op enige wijze – diende op te treden. Het onderzoek verkeerde derhalve op het moment van de inspecties in de toezichtsfase en van een (concreet) voornemen om een bestraffende sanctie op te leggen, ofwel een ‘criminal charge’, was geen sprake. Weliswaar heeft verweerder voorafgaand aan de laatstgenoemde inspectie van de GGD eiseres er bij het aanwijzingsbesluit op gewezen dat verweerder bij het niet voldoen aan een aanwijzing een bestuurlijke boete kan opleggen, maar daarmee is van een concreet voornemen in voormelde zin geen sprake. Nu vaststaat dat van een ‘criminal charge’ geen sprake was, kan eiseres naar het oordeel van de rechtbank geen succesvol beroep doen op het, mede in artikel 6 van het EVRM besloten liggende, nemo tenetur-beginsel. Voor deze opvatting is steun te vinden in de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 14 april 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:114). Het betoog faalt.

Cautie en bronvermelding

62. Eiseres stelt voorts dat er gebruik is gemaakt van onrechtmatig verkregen bewijs. Een groot deel van de geconstateerde overtredingen, in het bijzonder die ten aanzien van domein drie, zijn gebaseerd op de verklaringen van beroepskrachten, welke in het kader van een punitief traject niet hadden hoeven worden afgelegd gelet op het afgeleide zwijgrecht van de houder. Nu de beroepskrachten daar in het kader van het toezicht, noch bij een nader boeteonderzoek, op zijn gewezen moeten deze verklaringen buiten beschouwing worden gelaten. Voor het overige is het inspectierapport onvoldoende helder over de bron van wetenschap.

63. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:10a van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 98) geldt de plicht om de cautie te geven indien sprake is van een mondelinge ondervraging met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie.

64. De rechtbank constateert dat in het inspectierapport op bladzijde 7 de bronnen staan die de toezichthouder heeft geraadpleegd. Daarin staan alleen documenten genoemd. De toezichthouder heeft ook in het rapport vermeld dat de beoordeling van dit onderzoek gebaseerd is op de documenten die de houder op 20 februari 2013 naar de GGD heeft gestuurd naar aanleiding van de aanwijzing die de houder van de gemeente heeft ontvangen. De toezichthouder heeft dus geen verklaringen van beroepskrachten aan het rapport ten grondslag gelegd. Ook uit het boetebesluit volgt niet dat verweerder de boete gebaseerd heeft op de verklaringen van beroepskrachten. In zoverre mist de beroepsgrond van eiseres feitelijke grondslag. Nu de toezichthouder in de inspectierapporten een gedetailleerd overzicht heeft gegeven van de geraadpleegde bronnen volgt de rechtbank het standpunt van eiseres dat het rapport onvoldoende helder is over de bron van wetenschap niet. Voorts merkt de rechtbank nog op dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, de inspecties zijn verricht in het kader van het toezicht. In deze fase was artikel 5:10 van de Awb derhalve nog niet van toepassing. Van onrechtmatig verkregen bewijs is derhalve geen sprake.

Unus testisregel

65. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat uit niets blijkt dat alle overtredingen door ten minste twee getuigen zijn vastgesteld, zodat de unus testisregel aan de oplegging van de bestuurlijke boete in de weg staat. De GGD-inspecteur is geen op ambtseed of –belofte verbaliserend opsporingsambtenaar, zodat een inspectierapport van de GGD in punitief opzicht niet meer behelst dan een verslaglegging van vermeende constateringen van een getuige. Het rapport van de inspecteur moet worden aangemerkt als één getuigenis.

66. De rechtbank stelt voorop dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, het inspectierapport van 13 maart 2013 heeft te gelden als een boeterapport als bedoeld in artikel 5:48 van de Awb, en dat een boeterapport in beginsel een toereikende grondslag vormt om een bestuurlijke boete op te baseren. De rechtbank stelt verder vast dat het inspectierapport van de GGD dat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit, geen op ambtseed of ambtsbelofte opgesteld proces-verbaal is. Het is weliswaar opgesteld door (een of meer) ambtenaren, maar het rapport is niet op ambtseed of ambtsbelofte ondertekend. Dit wil echter niet zeggen dat niet kan of mag worden uitgegaan van de in de rapporten opgenomen bevindingen. In artikel 1.61, eerste lid, van de Wko is de GGD aangewezen als toezichthouder op de naleving van de kwaliteitseisen. Artikel 2.21, eerste lid, bepaalt dat de toezichthouder zijn oordeel naar aanleiding van een onderzoek als bedoeld in artikel 2.20, eerste tot en met vierde lid, vastlegt in een inspectierapport. De GGD wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. In de Wko is verder bepaald dat verweerder ingrijpt als de GGD tekortkomingen constateert. Hieruit volgt dat aan de bevindingen van een medewerker van de GGD als toezichthouder een ander gewicht toekomt dan aan een losse getuigenis en dat verweerder zich op het inspectierapport heeft mogen baseren. Het betoog faalt.

Slavenburg-criteria

67. Eiseres beroept zich voorts op de zogenoemde Slavenburg-criteria. Het enkele feit dat gedragingen naar maatschappelijke opvattingen voor risico en rekening van een werkgever komen, is onvoldoende om een ‘criminal charge’op te leggen, aldus eiseres.

68. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de Slavenburg-criteria alleen relevant zijn als wordt beoogd niet (enkel) de overtredende rechtspersoon, maar tevens haar leidinggevende te bestraffen. In dit geval is enkel aan de rechtspersoon een bestuurlijke boete opgelegd, zodat de criteria niet van toepassing zijn.

69. De rechtbank overweegt dat de Hoge Raad zich in zijn arrest van 16 december 1986, nr. 1894, Slavenburg II (NJ 1987, 321) heeft uitgelaten over de vraag of sprake was van feitelijk leiding geven aan een verboden gedraging in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht. De door eiseres bedoelde Slavenburg-criteria zien derhalve op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van feitelijk leidinggevenden. Uit de Wkkp volgt dat de houder van het kindercentrum verplicht is om de daarin gestelde voorschriften na te leven. Nu eiseres houder is van het kindercentrum is eiseres reeds hierom overtreder. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Slavenburg-criteria niet op onderhavige zaak van toepassing zijn.

Hoogte en motivering boete

70. Eiseres heeft aangevoerd dat het niet duidelijk is welk doel de gemeente voor ogen heeft met de oplegging van de uitzonderlijk hoge boetes. Ook het feit dat de meeste boetes gematigd zijn roept ernstige vragen op over de noodzaak en zin van oplegging hiervan.

71. De rechtbank overweegt dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van voorschriften van de Wkkp gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.

72. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

73. Uit het Handhavingsbeleid Kinderopvang & Peuterspeelzaalwerk Gemeente Buren (hierna: Handhavingsbeleid) volgt dat verweerder aan elke overtreding een prioriteit heeft toegekend en aan de hand daarvan de hoogte van de boete heeft bepaald. Voorts volgt uit het Handhavingsbeleid dat verweerder kan besluiten om de bestuurlijke boete te matigen, indien belanghebbende aannemelijk maakt dat op grond van de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan of de omstandigheden waarin de overtreder verkeert, boeteoplegging overeenkomstig het opgenomen bedrag in de tarievenlijst onevenredig is. Daarvan kan in beginsel slechts sprake zijn indien er bijzondere omstandigheden zijn. Tevens zijn in het Handhavingsbeleid boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat deze beleidsregels als zodanig niet onredelijk of disproportioneel zijn. Nu eiseres geen omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan er zou moeten worden afgeweken van het Handhavingsbeleid, heeft verweerder in het bestreden besluit kunnen volstaan met een verwijzing naar het Handhavingsbeleid, zijnde beleidsregels als bedoeld in artikel 4:82 van de Awb. Verweerder was derhalve niet gehouden om in het primaire of het bestreden besluit nog een aparte overweging aan de doelmatigheid en proportionaliteit van de boete te wijden. Voorts is van belang dat verweerder gelet op de omstandigheden van het geval de boete met 75% heeft gematigd. Deze beroepsgrond faalt dan ook.

De rechtbank stelt met verwijzing naar hetgeen onder rechtsoverweging 38 t/m 40 is overwogen dat verweerder ten onrechte een boete voor zowel voorwaarde 3.1.1.2 en 3.2.1.2 heeft opgelegd. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb op navolgende wijze zelf voorzien in de zaak.

Verweerder heeft voor de overtreding van voorwaarden 3.1.1.2 en 3.2.1.2 tezamen een boete van € 3000 opgelegd die vervolgens bij besluit van 9 juli 2013 is gematigd met 75%, zodat verweerder met betrekking tot deze voorwaarden uiteindelijk een boete van € 750 aan eiseres heeft opgelegd. Aangezien verweerder slechts de helft van dit bedrag had kunnen opleggen indien hij overtreding van voorwaarden 3.1.1.2 en 3.2.1.2 als één gedraging had beschouwd, zal de rechtbank de uiteindelijke boete van € 2.500 herroepen en de boete vaststellen op

€ 2.125.

Griffierecht en proceskosten

74. Omdat de rechtbank de beroepen inzake de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

75. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Gezien de grote mate van samenhang met de zaken met zaaknummers AWB 14/3750, 14/3776, 14/3743, 14/3773, 14/3753, 14/3777 en 14/3779 zal de rechtbank in al deze zaken gezamenlijk de proceskosten vaststellen en enkel bij deze uitspraak verweerder in die proceskosten veroordelen. In de uitspraken met betrekking tot de hierboven genoemde zaaknummers zal voor wat betreft de proceskosten worden volstaan met een verwijzing naar de onderhavige uitspraak.

De rechtbank stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 6930 (in totaal 2 maal 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 2 maal 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 4 maal 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 4 maal 1 punt voor het verschijnen ter zitting , 4 maal 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1). Omdat de rechtbank een proceskostenveroordeling uitspreekt na 31 december 2016, ziet zij aanleiding het tarief van € 495,- per procespunt te hanteren.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2014 inzake het aanwijzingsbesluit van 7 februari 2013 (Awb 14/2348) gegrond;

vernietigt dat besluit, voor zover daarin niet is ingegaan op de bezwaren met betrekking tot voorwaarden 1.1.1, 1.2.1, 2.1.1 2.2.1;

bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte in stand blijven;

verklaart het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2014 inzake het boetebesluit van 25 maart 2013 (Awb 14/2345) gegrond;

herroept het boetebesluit van 25 maart 2013 en het besluit van 9 juli 2013 en

stelt het bedrag van de boete vast op € 2.125 (zegge: tweeduizendhonderdvijfentwintig euro); bepaalt dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde besluit;

verklaart het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2014 inzake het dwangsombesluit van 11 april 2013 (Awb 14/2350) gegrond;

vernietigt dat besluit, voor zover hierbij het bezwaar tegen de afzonderlijk opgelegde lasten voor de voorwaarden 3.1.1.2 en 3.2.1.2 ongegrond is verklaard en voor zover er niet gelijktijdig is beslist op het bezwaar tegen het invorderingsbesluit;

herroept het dwangsombesluit van 11 april 2013, voor zover betrekking hebbend op voorwaarde 3.1.1.2;

verklaart de bezwaren tegen het invorderingsbesluit van 22 december 2013 ongegrond;

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit op bezwaar inzake het dwangsombesluit;

verklaart het beroep gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 februari 2014 inzake het invorderingsbesluit van 22 december 2013 (Awb 14/2349) gegrond;

vernietigt het bestreden besluit inzake het invorderingsbesluit;

bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 328 aan haar vergoedt;

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 6930.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Linde, voorzitter, mr. G.W.B. Heijmans en mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N.J.H. Klomp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.