Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:RBDHA:2020:6375

Instantie
Rechtbank Den Haag
Datum uitspraak
15-07-2020
Datum publicatie
15-07-2020
Zaaknummer
C/09/572159 / HA ZA 19-397
Rechtsgebieden
Europees civiel recht
Bijzondere kenmerken
Bodemzaak
Eerste aanleg - meervoudig
Inhoudsindicatie

Art 2.66 en 2.67 IOV Noord-Brabant. Aangescherpte emissie-eisen stikstof veehouderij Noord-Brabant ter bescherming van Natura 2000-gebieden. Bevoegdheid Provincie op grond van artikel 2 4 lid 3 Wnb. Toets aan artikel 1 EP EVRM

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/572159 / HA ZA 19-397

Vonnis van 15 juli 2020

in de zaak van

1 ZUIDELIJKE LAND- EN TUINBOUWORGANISATIE, te Den Bosch,

2. [eisende partij sub 2], te [plaats 1] ,

3. [eisende partij sub 3], te [plaats 2] ,

4. [eisende partij sub 4], te [plaats 3] ,

5. a. [eisende partij sub 5a], te [plaats 4] ,

b. [eisende partij sub 5b], te [plaats 4] ,

6. a. [eisende partij sub 6a], te [plaats 4] ,

b. [eisende partij sub 6b], te [plaats 4] ,

7. [eisende partij sub 7], te [plaats 5] ,

8. [eisende partij sub 8], te [plaats 6] ,

9. [eisende partij sub 9], te [plaats 7] ,

10. [eisende partij sub 10], te [plaats 8] ,

eisers,

advocaat mr. M.I.J. Toonders te Tilburg,

tegen

DE PROVINCIE NOORD-BRABANT, te Den Bosch,

gedaagde,

advocaat mr. J.A.M. van Heijningen te Den Bosch.

Eiseres sub 1 zal hierna ZLTO worden genoemd en eisers gezamenlijk ZLTO c.s. De individuele eisers zullen eiseres 2, eiseres 3 etc. worden genoemd.

Gedaagde zal hierna de Provincie worden genoemd.

De zaak is behandeld door mrs. M.I.J. Toonders, mr. E.H.E.J. Wijnen en mr. Groeneveld-Tijssens (ZLTO c.s.) en mr. J.A.M. van Heijningen en mr. J.P.M. Beers (Provincie).

1 De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

  • -

    het incidenteel vonnis van 22 januari 2020, met de daarin genoemde processtukken;

  • -

    de akte overlegging producties van de zijde van ZLTO c.s., met producties, van 31 januari 2020;

  • -

    het proces-verbaal van de comparitie van 31 januari 2020, met de daarin genoemde pleitnotities van partijen;

  • -

    de akte overlegging producties van de zijde van ZLTO c.s. van 26 februari 2020;

  • -

    de akte overlegging productie van de zijde van de Provincie van 11 maart 2020;

  • -

    de akte overlegging productie van de zijde van de Provincie van 1 april 2020 (productie 69: uitspraak Afdeling 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:881).

1.2.

Deze zaak is op de zitting van 31 januari 2020 gevoegd behandeld met zaak 555356/ HA-ZA 18-713 (POV c.s./ Provincie Noord Brabant). Het proces-verbaal van de comparitie van partijen is met instemming van partijen buiten hun aanwezigheid opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft.

ZLTO c.s. heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt bij brief van 11 maart en 23 maart 2020 en de Provincie heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt bij brief van 13 maart en 27 maart 2020. Deze brieven maken deel uit van het procesdossier en het vonnis wordt gewezen met inachtneming van deze brieven, voor zover het correcties van feitelijke aard betreffen.

1.3.

Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.

2 De feiten

2.1.

ZLTO behartigt de belangen van agrarische ondernemers in de agrarische sector, onder meer in Noord-Brabant. Eisers sub 2 t/m 10 exploiteren ieder voor zich een landbouwbedrijf in Noord-Brabant.

De veehouderij in Noord-Brabant en Natura 2000-gebieden

2.2.

De omvang en concentratie van de veehouderij in Noord-Brabant is groot, met (in 2017) circa 5.000 veehouders, circa 10.000 veehouderijlocaties en een grote veestapel. Volgens cijfers van het CBS werden in 2017 in Noord-Brabant 700.000 koeien, 6 miljoen varkens en 27,7 miljoen kippen gehouden.

2.3.

Circa de helft van het landelijk aantal varkens, een derde van het landelijk aantal geiten, een kwart van het landelijk aantal kippen en een zesde van het landelijk aantal koeien is gehuisvest in Noord-Brabant. De intensieve veehouderij heeft zich met name geconcentreerd in delen van Oost- en Midden-Brabant. In deze delen van Noord-Brabant is de druk op milieu en natuur het grootst.

2.4.

Op basis van de Europese Vogelrichtlijn1 en de Habitatrichtlijn2 zijn in Nederland beschermde natuurgebieden aangewezen, de zogenoemde Natura 2000-gebieden. Voor elk Natura 2000-gebied moet op grond van (thans) artikel 2.3 Wet natuurbescherming (Wnb) een beheerplan worden vastgesteld waarin de instandhoudingsdoelstellingen dienen te worden uitgewerkt in omvang, ruimte en tijd. Provincies zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van de beheerplannen van de Natura 2000-gebieden op land en in regionale wateren.

2.5.

In Noord-Brabant liggen 21 Natura 2000-gebieden. Voor de meeste daarvan heeft de Provincie beheerplannen vastgesteld.

2.6.

Stikstof emitterende activiteiten (zoals, industrie, verkeer en landbouw) kunnen gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. Stikstof kan zich verspreiden over grotere afstand en kan ook in de Natura 2000-gebieden terechtkomen. Daar kan het leiden tot vermesting en verzuring. Door vermesting wordt de natuur voedselrijker en door verzuring veranderen chemische evenwichten in de bodem. Beide zorgen voor een verschuiving van het evenwicht in de natuur, waardoor soorten worden aangetast, de soortensamenstelling verandert en soorten zelfs kunnen verdwijnen. In de Brabantse Natura 2000-gebieden zijn veel habitattypen gebaat bij schrale arme grond. Deze habitattypen hebben een relatief lage kritische depositiewaarde (KDW). De KDW is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast door de verzurende en/of vermestende invloed van stikstofdepositie. In veel Brabantse Natura 2000-gebieden is de KDW overschreden. Dit komt onder andere doordat intensieve veehouderijen veelal dicht bij de Natura 2000-gebieden liggen.

2.7.

Het Beheerplan Kampina & Oisterwijkse Vennen vermeldt over de problematiek van de stikstofdepositie:

“Stikstof is één van de grootste problemen bij de realisatie van de Natura 2000-doelen. Het gaat daarbij om de gevolgen van stikstofdepositie afkomstig uit de landbouw, het verkeer en de industrie op voor stikstof gevoelige habitats. In het overgrote deel van de gebieden bevinden zich voor stikstof gevoelige habitats en in ruim vijftig gebieden is er sprake van fors overbelaste situaties. Er is een groot verschil tussen het huidige depositieniveau en het uit een oogpunt van natuurdoelen gewenste depositieniveau.

(…) Daar waar in het Natura 2000-gebied stikstofgevoelige habitattypen voorkomen, leiden de huidige emissies van stikstof bijna overal tot overschrijding van kritische depositiewaarden (KDW). (…) Alhoewel de depositie in de Kampina & Oisterwijkse Vennen zal dalen zal er ook in 2030 voor een deel van de natuurwaarden nog steeds sprake zijn van overbelasting.”

Het Convenant en de uitwerking in de Verordening Stikstof en Natura 2000

2.8.

De omvang van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt in Noord-Brabant tot beperkingen bij de vergunningverlening aan veehouderijen. Om deze impasse te doorbreken én een daling van de stikstofdepositie te waarborgen heeft de Provincie op 29 september 2009 het Convenant Stikstof en Natura 2000 (hierna: het Convenant) gesloten met belanghebbende organisaties.3 In het Convenant zijn hoofdlijnen onderschreven, die zijn uitgewerkt in een provinciale beleidsregel Stikstof en Natura 2000 (hierna: de beleidsregel Stikstof en Natura 2000). Op 8 december 2009 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (GS) ingestemd met de inhoud van het Convenant als basis voor het provinciaal beleid met betrekking tot stikstofdeposities op Natura 2000-gebieden vanuit de veehouderij.

2.9.

In het Convenant is onder meer het volgende opgenomen:

“ De Limburgse/Brabantse beleidsregel heeft als doelstelling om de ammoniakbelasting op Natura 2000-gebieden substantieel te verminderen en tevens de vergunningverlening voor veehouderijbedrijven rond Natura 2000-gebieden weer vlot te trekken. (…)

De beleidsregel Stikstof en Natura 2000 kent drie belangrijke doelstellingen:

1. Emissiereductie in alle sectoren in de veehouderij, om daarmee proportioneel bij te dragen aan een verlaging van de stikstofdepositie in Natura 2000 gebieden tot niveau van ca. 1500 mol of daaronder, in combinatie met emissiereductie uit andere bronnen als verkeer en industrie. Dit niveau is bestuurlijk overeengekomen als een doelstelling te bereiken aan het eind van de 3e beheersplanperiode (2027). Deze doelstelling zal intensief worden gemonitord. Bij het afwijken van de dalende depositielijn zullen extra maatregelen genomen worden.

2. Door die gezamenlijk te bereiken depositiereductie, ontstaat een garantie voor het realiseren van instandhoudingsdoelen op termijn, zodat flexibeler met Nb-wet – vergunningverlening voor individuele veehouderijbedrijven omgegaan kan worden;

3. Eén van de aspecten van het flexibeler vergunningsysteem is dat de administratieve lasten voor veehouders en provincies in het kader van vergunningverlening Nb-wet beperkt kunnen blijven.

ONDERDELEN PROVINCIALE BELEIDSREGEL

Om de genoemde doelstellingen te bereiken bevat het plan de volgende onderdelen:

1. Toepassing extra emissiearme technieken, verdergaand dan huidige generieke regels (AmvB-Huisvesting en IPPC). Deze extra technieken houden in: voor alle nieuwe intensieve veehouderijstallen een emissiereductie - % op basis van Best Beschikbare Technieken ++ afgeleid uit de handreiking IPPC. Voor de varkenshouderij betekent dat 85% reductie. Voor pluimveehouderij wordt dat een meer gedifferentieerd percentage. Voor nieuwe melkveestallen een emissiereductie - % van – 40% bij weidegang en – 70% voor permanente opstallen, zodra technieken daarvoor beschikbaar zijn en opgenomen zijn in de Regeling Ammoniak en Veehouderij. De reductiepercentages gelden t.o.v. traditionele stallen. Aan het eind van de derde beheerplanperiode (omstreeks 2027) dienen alle stallen op een bedrijfslocatie (zowel nieuw als oud) gemiddeld aan deze emissie-eisen te voldoen.

(…)

4. Monitoringssysteem: er zal een monitoring van de voortgang van de depositievermindering per Natura 2000-gebied opgezet worden. Onderdeel van de monitoring is een systematiek van “hand-aan-de-kraan”, waarbij bestuurlijk zal worden ingegrepen, indien ongewenste ontwikkelingen optreden die een te geringe afname of zelfs een toename van de depositie zouden betekenen. Bij een onvoldoende afname van de ammoniakdepositie zullen aanvullende maatregelen getroffen worden zodat de beoogde reductie wel wordt gerealiseerd.”

2.10.

Op 9 juli 2010 hebben Provinciale Staten van Noord-Brabant (PS) de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant vastgesteld. Daarin zijn regels gesteld voor de stikstofdepositie van veehouderijen op Natura 2000-gebieden (hierna: de Verordening Stikstof en Natura 2000).

2.11.

De Verordening Stikstof en Natura 2000 stelt eisen aan nieuwe stallen. Deze eisen verplichten de veehouders tot een emissiereductie die verder gaat dan de vereisten uit de landelijke regelgeving. Een bedrijf diende per 1 januari 2028 als geheel gemiddeld te voldoen aan de vereisten als opgenomen in bijlage 1 bij de Verordening Stikstof en Natura 2000. Hierbij is bepaald dat bijlage 1 gewijzigd wordt zodra technische ontwikkelingen of het regionale depositieniveau daartoe aanleiding geven. In april 2011 is dit voor het eerst gebeurd.

2.12.

In 2013 is de Verordening Stikstof en Natura 2000 vervangen door de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013. In de toelichting bij de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 is een drietal randvoorwaarden geformuleerd:

i. geen (regionale) toename van dieraantallen;

ii. emissiereducerende technieken werken zoals vereist;

iii. er vindt voldoende innovatie plaats in emissiereducerende technieken bij met name rundvee.

2.13.

De Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 is in 2015 gewijzigd. In deze Eerste wijzigingsverordening werd de maximaal toegestane ammoniakbelasting voor de verschillende diercategorieën geactualiseerd door bijlage 2 bij de Verordening aan te passen.

2.14.

Op 1 januari 2017 is de Wnb in werking getreden. Op dezelfde datum is de Verordening natuurbescherming Noord-Brabant 2017 in werking getreden. De Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 is toen komen te vervallen (de Vnb). De Vnb is ten opzichte van de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 “beleidsarm” (zonder wijzigingen) in werking getreden.

Landelijk Besluit emissiearme huisvesting

2.15.

Op 1 augustus 2015 is het Besluit emissiearme huisvesting (Beh)4 in werking getreden ter vervanging van het Besluit ammoniakemissie huisvesting van 8 december 2005, dat gold sinds 1 april 2008.

2.16.

In het Beh zijn drie categorieën maximale emissiewaarden voor ammoniak per dierplaats per jaar opgenomen, waaraan dierenverblijven dienen te voldoen, afhankelijk of zij zijn opgericht op (1) uiterlijk 1 januari 2015, (2) op of na 1 juli 2015, respectievelijk (3) op of na 1 januari 2020. Het Beh heeft een uitgestelde werking voor huisvestingssystemen die op 30 juni 2015 aanwezig waren. Deze huisvestingssystemen hoeven pas op 1 januari 2020 aan de voor hen geldende emissiewaarden te voldoen.

2.17.

Als op bedrijfsniveau wordt voldaan aan de maximale emissiewaarden in het Beh, dan wordt aangenomen dat het bedrijf de ‘best beschikbare technieken’ (BBT) toepast5. Om als BBT te kunnen worden aangemerkt moet een emissiearme techniek economisch haalbaar zijn. Dit vereiste geldt op het niveau van de bedrijfstak, zonder dat rekening wordt gehouden met de (financiële) mogelijkheden van ieder individueel bedrijf. Dat betekent dat de toepassing van een emissiearme techniek voor een gemiddeld bedrijf in de betreffende veehouderijtak geen onredelijke kostenverhoging mee mag brengen. Op basis van deze onderzoeken is als maat voor de economische haalbaarheid bij de bepaling van BBT gerekend met een maximum van circa 3% extra jaarkosten bij nieuwe dierenverblijven en 1% bij bestaande dierenverblijven (in geval van fijnstof). Dit zijn de extra kosten (investering en exploitatie) voor het emissiearme huisvestingssysteem ten opzichte van de totale jaarlijkse kosten van een bedrijf met een standaardomvang. De totale jaarlijkse kosten omvatten de vaste kosten (afschrijving, rente en onderhoud) en de variabele kosten vanwege het houden van dieren (exclusief arbeidskosten). Voor het toepassen van een emissiearm huisvestingssysteem wordt in het Beh een jaarlijkse kostenverhoging met ten hoogste circa 3% redelijk geacht.

2.18.

Onder het Beh (en het daaraan voorafgaande Besluit ammoniakemissie huisvesting) is intern salderen toegestaan. Intern salderen houdt in dat een hoge emissie van een oudere traditionele stal kan worden gesaldeerd met de (lage) emissie van een moderne stal in hetzelfde bedrijf. Op bedrijfsniveau moet worden voldaan aan de emissiewaarden. Er wordt dus niet naar een afzonderlijk huisvestingssysteem maar naar alle binnen een bedrijf toegepaste huisvestingssystemen gezamenlijk gekeken. Deze mogelijkheid is ingevoerd als kostenbesparing voor veehouders, met de verwachting dat oude stallen op enig moment, passend bij de technische levensduur zouden worden vervangen en emissiearm zouden worden uitgevoerd. Intern salderen kan alleen bij huisvestingssystemen in stallen die zijn opgericht vóór 1 januari 2007.

2.19.

In de nota van toelichting bij het oorspronkelijke Besluit ammoniakemissie huisvesting stond dat de maximale emissiewaarden periodiek zullen worden aangescherpt, afhankelijk van de ontwikkeling van nieuwe stalsystemen en de economische haalbaarheid daarvan. De maximale emissiewaarden dateren van 2002 (toenmalig ontwerpbesluit). Sindsdien zijn veel nieuwe huisvestingssystemen op de markt verschenen en zijn de eisen die aan de emissie van huisvestingssystemen worden gesteld, aangescherpt.

Versnelling transitie veehouderij

2.20.

Op 15 november 2016 is de Statenmededeling van 15 november 2016 gericht op de versnelling van de transitie naar een zorgvuldige veehouderij gepubliceerd. Die is uitgewerkt in de notitie “Versnelling transitie veehouderij Samenhangend pakket maatregelen voor zorgvuldige veehouderij” d.d. 13 juni 2017 (hierna de notitie Versnelling transitie veehouderij).

2.21.

Op pagina 13 van de notitie Versnelling transitie veehouderij staat:

“In de afgelopen 6 jaren heeft de provincie de daling van de ammoniakemissies uit stallen jaarlijks gemonitord aan de hand van vergunde emissies. In opdracht van de provincie heeft Arcadis Nederland BV in het rapport “Reductie van emissies uit stallen van veehouderijen” recent een uitgebreide analyse uitgevoerd waarbij de daling van de ammoniakemissies tot nu toe in beeld is gebracht aan de hand van vergunde emissies.

Op basis van de berekende gegevens uit het Arcadis rapport (op basis van de vergunde emissies) kan worden geconcludeerd dat we op koers zitten in de daling van de emissies uit stallen. In de praktijk blijkt echter dat de ammoniakbelasting op de N2000-gebieden niet vermindert en dat de daling van de ammoniakemissies vanuit de landbouw niet substantieel doorzet of zelfs stagneert:

• De resultaten van het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN) en het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit (LML) laten geen daling zien van de concentraties van ammoniak in de lucht sinds 2005. Terwijl die daling op basis van de vergunde emissies en de berekeningen met het NEMA (National Emission Model for Agriculture) wel zou worden verwacht.

• In de tweejaarlijkse Balans van de Leefomgeving 2016 wordt opnieuw geconstateerd dat de milieudruk van de landbouwsector op natuur en water groot blijft: De ammoniakuitstoot, verontreiniging oppervlaktewater en hoeveelheid gewasbeschermingsmiddelen blijven zo hoog dat het halen van de doelen van natuur- en waterkwaliteit vrijwel onmogelijk is. Volgens de Balans van de Leefomgeving 2016 vraagt dit om een visie op de toekomst van de landbouw ten aanzien van innovatie van de landbouw, schaalvergroting en intensivering en maatschappelijk draagvlak en de daarbij passende provinciale rol (kaders scheppen of aanscherpen, richting geven en doelen voor emissies (bij)stellen).

• Uit de referentieraming van emissies naar lucht uit de landbouw tot 2030 (achtergronddocument bij de Nationale Energieverkenning 2015) blijkt dat de stikstofexcretie (stikstofproductie in mest en urine) door de veestapel in Nederland toeneemt in de periode 2013-2020 van 473 naar 490 miljoen kg stikstof door de groei van het aantal melkkoeien en daarna geleidelijk afneemt tot 481 miljoen kg stikstof in 2030 door het aantal stuks jongvee. De totale ammoniakemissie vanuit de landbouw neemt in de raming bij vastgesteld en voorgenomen beleid af van 112 miljoen kg NH3 tot 96,5 miljoen in 2030. Het grootste deel van deze afname wordt veroorzaakt door afname van ammoniakemissies uit stallen en mestopslagen. Uit deze gegevens kan worden afgeleid dat de in de Balans van de Leefomgeving geschetste slechte situatie de komende periode tot 2030 met het thans vastgestelde en voorgenomen beleid niet wezenlijk zal verbeteren.

• Daarnaast concluderen we dat niet aan de eerder genoemde randvoorwaarden bij de verordening wordt voldaan:

Vanaf de start van de verordening blijken de dieraantallen regionaal nog altijd toe te nemen. Er is onvoldoende innovatie in emissiereducerende technieken, met name bij rundvee. Nieuwe innovaties met emissiereducerende technieken worden niet opgeschaald. De afgelopen jaren is gebleken dat emissiereducerende technieken die zijn geïmplementeerd, regelmatig niet werken zoals vereist.

Hiermee komt de doelstelling van het Convenant in gevaar.”

2.22.

In de notitie Versnelling transitie veehouderij wordt de positie van de Brabantse veehouderij aan de hand van een metafoor (‘de rotonde’) beschreven:

“1.2 Metafoor: de rotonde

Veel Brabantse veehouders bevinden zich in een vicieuze cirkel van een grotendeels anonieme markt, gekenmerkt door overproductie en structureel lage prijzen, waarin schaalvergroting en het maximaal benutten of zelfs oprekken van de milieugebruiksruimte en leefkwaliteit de enige opties lijken.

Wij hebben deze positie de afgelopen tijd regelmatig vergeleken met een rotonde waarop de betreffende veehouders rondjes rijden (…). Als het grootste deel van de veehouders op de rotonde blijft, betekent dit dat we doelstellingen voor stikstof, fosfaat, waterkwaliteit en een vitale bodem niet halen. Ook de leefkwaliteit in Brabant blijft dan onder grote druk staan. En de veehouders verdienen nauwelijks een inkomen. Om dit te veranderen moeten veehouders keuzes maken: welke afslag neem ik? Gebeurt dit niet, dan blijft de score op people, planet én profit laag. Met veel veehouders op de rotonde legt de agrofoodsector een groot beslag op de PAS-ontwikkelingsruimte in Brabant, waardoor andere economische sectoren en veehouders die wel stappen hierin hebben gezet in de knel komen.

Met een samenhangend pakket aan maatregelen wil de provincie met haar partners de betreffende veehouders stimuleren om op een verantwoorde manier één van de vier verantwoorde afslagen te nemen: oriëntatie wereldmarkt, oriëntatie EU kwaliteitsmarkt, oriëntatie nichemarkt of oriëntatie stoppen.”

2.23.

De notitie Versnelling transitie veehouderij beschrijft een aantal maatregelen om de transitie te versnellen, waaronder (als vierde) regels om de ammoniakemissie uit stallen terug te dringen, door een wijziging van de Vnb, die als volgt is beschreven:

“De provincie wil de Verordening natuurbescherming op de volgende punten wijzigen:

• Verouderde stalsystemen

Op 1 januari 2020 moeten verouderde stalsystemen die nu niet voldoen aan het Besluit emissiearme huisvesting voldoen aan de emissiereducerende eisen in bijlage 2 van de Verordening natuurbescherming. Overige verouderde stalsystemen moeten op 1 januari 2022 voldoen aan bijlage 2 van de verordening. Voorwaarde is wel dat hiervoor op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag is ingediend. Wanneer een stalsysteem verouderd is verschilt per diercategorie:

• 20 20 jaar voor rundvee;

• 20 15 jaar voor overige diercategorieën.

• Intern salderen

Intern salderen binnen een bedrijf en binnen een stal is niet langer toegestaan.

Daarnaast scherpt de provincie de emissie reducerende eisen in bijlage 2 van de Verordening natuurbescherming aan en zijn er emissie reducerende eisen toegevoegd voor diercategorieën waar nu nog geen eisen voor zijn.”

2.24.

In het rapport “Reductie van emissies uit stallen van veehouderijen” van Arcadis (november 2016), waarnaar in de notitie Versnelling transitie veehouderij is verwezen, wordt in paragraaf 2.2. en 2.3 het volgende opgemerkt:

“2.2 Vergunde emissie van ammoniak in 2016

De totale vergunde emissie van ammoniak uit stallen van veehouderijen in Noord-Brabant bedroeg op 31 mei 2016 volgens het BVB (2016) 19,6 ton Nh3/jaar. In figuur 1 is het aandeel per type veehouderij van de vergunde emissie uit stallen van veehouderijen in Noord-Brabant gevisualiseerd. Het grootste deel van de emissie komt voor rekening van de melkrundveehouderij en de varkenshouderij (beiden 34%).

2.3

Ontwikkeling vergunde emissie van ammoniak 2010-2016

(…) De daling van de vergunde ammoniakemissie van 17% in de periode 2010-2016 (6 jaar) ligt in lijn met het streven tot een halvering van vergunde stalemissies in de periode 2010-2028 (18 jaar). Uitgaande van een “daling volgens een constante, rechte lijn” en de emissiefactoren zoals die per 1 augustus 2015 van kracht zijn.

Er zijn grote verschillen in de ontwikkeling van de vergunde ammoniakemissie in de periode 2010-2016 per type bedrijf. De afname van de vergunde ammoniakemissie van varkensbedrijven (goed voor 34% van de emissie in 2016) is het grootst (-29%). De afname van de vergunde emissie van (melk)rundvee (34 % van de vergunde emissie in 2016) is veel kleiner (-5%). (…)

Refererend aan de randvoorwaarden die in de toelichting bij de verordening zijn genoemd (geen regionale toename van dieraantallen, emissie reducerende technieken werken zoals vereist en er vindt voldoende innovatie plaats in emissie reducerende technieken bij vooral rundvee) en het relatieve aandeel in de totale ammoniakemissie uit stallen (zie tabel 1), is vooral de ontwikkeling van de ammoniakemissies van melkrundveebedrijven een belangrijk aandachtspunt voor het doelbereik uit de verordening. Het aandeel van de stalemissies is groot (34%, net zoveel als het aandeel van de varkensbedrijven), de reductie van ammoniak uit stallen is beperkt en de melkveestapel is de afgelopen jaren gegroeid.”

2.25.

De milieu-effecten die met doorvoering van het maatregelenpakket uit de notitie Versnelling transitie veehouderij worden verwacht zijn in opdracht van de Provincie in beeld gebracht door Pouderoyen Compagnons in onder meer een rapport van juni 2017 (het Pouderoyen-rapport), waarin op pagina 7 wordt opgemerkt:

“Zo is de ontwikkeling van de ammoniakemissies uit stallen van melkrundveebedrijven een belangrijk aandachtspunt. Het aandeel van de stalemissies van melkrundvee is groot (…), de melkveestapel is sinds 2010 gegroeid en de behaalde reductie van ammoniak uit stallen is tot nu beperkt. Ook een (verdere) daling van de emissies van vleeskalveren, pluimvee en varkens is van belang voor de gewenste afname van de stikstofbelasting, gelet op de bijdrage van die diercategorieën aan de emissie van stikstof uit stallen.

De emissie uit stallen van varkensbedrijven is in de periode tussen 2010-2016 het sterkst gedaald. Toch moet de overgrote meerderheid van de stallen van varkensbedrijven nog aangepast worden om aan de eisen voor 2028 van de huidige verordening te voldoen. Ook een groot deel van de pluimveebedrijven moet nog worden aangepast om aan de bestaande eisen voor 2028 te voldoen.

Er resteert nog een grote uitvoeringsopgave.”

De nieuwe Verordening Natuurbescherming vanaf medio 2017

2.26.

GS hebben op 13 juni 2017 voorgesteld om het maatregelenpakket opgenomen in de notitie Versnelling transitie veehouderij vast te stellen. Maatregel 4, regels om ammoniakemissie uit stallen terug te dringen, heeft geleid tot het besluit tot vaststelling van de Tweede en Derde wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming in juli 2017. Bij besluit d.d. 3 juli 2017, gepubliceerd in het Provinciaal blad nummer 2977 op 7 juli 2017, hebben GS de “Derde wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant vastgesteld, waarmee bijlage 2 werd gewijzigd. Bij besluit van 8 juli 2017, gepubliceerd in het Provinciaal blad nummer 3130 op 18 juli 2017, hebben PS het voorstel van GS overgenomen en besloten tot wijziging middels vaststelling van de “Tweede wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant”.

2.27.

Ten opzichte van de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 respectievelijk de op 1 januari 2017 in werking getreden Verordening natuurbescherming leidden de vaststelling van de Tweede en Derde Wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant tot de volgende wijzigingen:

I. ‘Intern salderen’ binnen een bedrijf is niet langer toegestaan. Dit betekent dat op dierplaatsniveau moet worden voldaan aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Verordening natuurbescherming in plaats van op bedrijfsniveau;

II. Uiterlijk op 1 januari 2020 of onder voorwaarden uiterlijk op 1 januari 2022 moeten verouderde stallen (huisvestingssystemen van 15 jaar of ouder; bij rundvee huisvestingssystemen van 20 jaar of ouder) voldoen aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Verordening natuurbescherming;

III. De emissiereducerende eisen zelf (opgenomen in bijlage 2 bij de Verordening natuurbescherming) zijn gewijzigd door vaststelling van de Derde Wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant.

Opmerking rechtbank: Hierna wordt met de Vnb gedoeld op de Verordening Natuurbescherming, zoals deze heeft gegolden vanaf de Tweede en Derde wijzigingsverordening.

2.28.

De Vnb is nadien nog enkele malen gewijzigd. De aangescherpte regels voor ammoniakemissies uit stallen zijn in de Vnb opgenomen in artikel 1.4. Met ingang van 25 oktober 2019 zijn deze regels opgenomen in de artikelen 2.66 tot en met 2.68 Interim Omgevingsverordening (IOV). Deze omzetting is “beleidsneutraal”, behoudens de termijnen waarbinnen veehouders aan de eisen moeten voldoen.

Opmerking rechtbank: Totdat hierna op de IOV wordt ingegaan, zal voor de uitleg van de aanscherping (voor het leesgemak) in tegenwoordige tijd naar (artikel 1.4. van) de Vnb worden verwezen.

2.29.

Behoudens het overgangsrecht, geldt artikel 1.4. Vnb direct bij het bouwen van een nieuwe stal.6 Als een veehouderhouder een nieuwe stal bouwt moet iedere dierplaats binnen die nieuwe stal voldoen aan de eisen als opgenomen in bijlage 2 bij de Vnb. De eisen gelden voor de huisvestingssystemen van de veehouders. Een huisvestigingssysteem is niet hetzelfde als een stal of dierenverblijf. Een huisvestigingssysteem is het gedeelte van een dierenverblijf, waarin dieren van één diercategorie op dezelfde wijze worden gehouden.7

2.30.

In bijlage 2 bij de Vnb is bepaald welke ammoniakemissie, uitgedrukt in het aantal kilogrammen ammoniak per dierplaats per jaar maximaal is toegestaan. Huisvestingssystemen moeten op een in de Vnb opgenomen datum aan de eisen opgenomen in bijlage 2 voldoen.

2.31.

De (gewijzigde) emissiereducerende eisen in bijlage 2 zijn gebaseerd op een advies van de Commissie van Deskundigen 8. Hierbij heeft een beoordeling plaatsgevonden op basis van de hieronder weergegeven gegevens aangaande beschikbaarheid en betaalbaarheid van huisvestingssystemen. Deze waren ook in de notitie Versnelling transitie veehouderij opgenomen.

2.32.

Voor varkenshouders zijn de emissiereducerende eisen niet gewijzigd. Voor alle overige diercategorieën zijn de eisen aangescherpt.

2.33.

Een deel van de bestaande verouderde huisvestingssystemen, dat eerder uiterlijk 2028 moest worden aangepast of vervangen, moet als gevolg van de Vnb versneld in overeenstemming worden gebracht met de eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Vnb. Dit betreft ‘verouderde huisvestingssystemen’, te weten:

  • -

    een huisvestingssysteem van 20 jaar of ouder voor rundvee en

  • -

    een huisvestingssysteem van 15 jaar of ouder voor overige diercategorieën, waaronder varkens.

Met deze termijnen heeft de Provincie willen aansluiten bij de gemiddelde economische afschrijvingsduur voor een huisvestingssysteem. Het gaat hierbij om de levensduur van het huisvestingssysteem en niet van de stal. De termijn begint te lopen vanaf het moment dat de eerste vergunning voor het betreffende huisvestingssysteem onherroepelijk is geworden of dat daarvoor voor de eerste keer een melding is ingediend.

2.34.

Verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 niet voldeden aan de tot dan toe geldende Verordening natuurbescherming (‘de oude Verordening’) en het Beh, moeten op 1 januari 2020 voldoen aan de emissiereducerende eisen in bijlage 2 bij de Vnb.9 Deze categorie verouderde huisvestingssysteem moest op grond van het onder de oude Verordening geldende Stoppersbeleid en het overgangsrecht van het Beh10 per 1 januari 2020 voldoen aan het Beh en de oude Verordening (of uit bedrijf worden genomen).

2.35.

Voor verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 wel voldeden aan de oude Verordening en het Beh, geldt het volgende:

  1. huisvestingssystemen in de hoofdcategorie rundvee uit de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav), waarvoor (a) na 1 januari 2002 de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden of (b) een melding Besluit melkrundveehouder / Besluit landbouw is gedaan, moeten 20 jaar na (a) de onherroepelijkheid van de eerste milieuvergunning of (b) na de melding aangepast zijn. Als voorbeeld: indien de eerder verleende milieuvergunning onherroepelijk geworden is op 1 januari 2006, dan moet het huisvestingssysteem op 1 januari 2026 aangepast zijn;

  2. huisvestingssystemen voor overige diercategorieën, waaronder varkens, waarvoor na 1 januari 2007 (a) de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden of (b) een melding is gedaan, moeten 15 jaar na (a) de onherroepelijkheid van de eerste milieuvergunning of (b) de melding aangepast zijn. Als voorbeeld: indien de eerder verleende milieuvergunning onherroepelijk geworden is op 1 januari 2010, dan moet het huisvestingssysteem op 1 januari 2025 aangepast zijn;

  3. de andere verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 voldeden aan het Beh moeten uiterlijk op 1 januari 2022 voldoen aan bijlage 2 bij de Vnb11 en moeten vóór 1 januari 2020 (a) een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een voor de aanpassing benodigde omgevingsvergunning onderdeel milieu, dan wel (b) een melding ingevolge het Activiteitenbesluit indienen.

2.36.

In de geconsolideerde toelichting behorende bij de Vnb tot en met de vijfde wijzigingsverordening staat over de onder 2.35 sub iii) bedoelde categorie:

“Deze groep van bedrijven heeft na inwerkingtreding 2,5 jaar de tijd om hun huisvestings/ stalsystemen aan te passen. In deze periode dient de vergunningprocedure afgerond te zijn en de stalaanpassingen daadwerkelijk gerealiseerd te zijn. Deze periode is erg krap. Er is daarom voor gekozen dat voor deze groep de aanpassing van verouderde stallen aan de Verordening natuurbescherming pas op 1 januari 2022 moet zijn gerealiseerd. Het nieuwe lid 3 [rb: van artikel 1.4. Vnb] voorziet hierin. Een bedrijf komt voor uitstel in aanmerking, indien:

• het huisvestingssysteem deel uitmaakt van een inrichting dat in zijn geheel voldoet aan het Besluit emissiearme huisvesting op moment dat de Tweede wijzigingsverordening Verordening natuurbescherming Noord-Brabant in werking treedt;

• uiterlijk op 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag is ingediend voor het nieuwe huisvestingssystemen ter vervanging van het verouderde huisvestingssysteem en dat voldoet aan de emissie-eisen van bijlage 2.”

Interim Omgevingsverordening (IOV)

2.37.

In verband met inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft PS op 25 oktober 2019 de IOV vastgesteld. Daarin zijn de bestaande regels van onder meer de Verordening ruimte Noord-Brabant en de Vnb samengevoegd. Bijlage 2 bij de Vnb is als bijlage 2 bij de IOV in stand gehouden. De IOV is ten opzichte van de Vnb zoals die tot 25 oktober 2019 gold, beleidsneutraal doorgevoerd, behoudens termijnen. De gewijzigde termijnen vloeien voort uit de afspraken uit het bestuursakkoord 2019-2023 “Kiezen voor Kwaliteit”. Artikel 1.4 Vnb is overgezet in de artikelen 2.66 tot en met 2.68 IOV en bevat gewijzigde termijnen en een uitzonderingregeling voor stoppende veehouders.

2.38.

Op 14 februari 2020 hebben PS besloten de artikelen 2.66 tot en met 2.68 IOV opnieuw te wijzigen, waardoor:

  • -

    i) de eerder in artikel 2.66 IOV opgenomen indieningsdatum voor een ontvankelijke en vergunbare aanvraag wordt verschoven naar uiterlijk 1 januari 2021 en de in dat artikel bedoelde realisatiedatum voor het aanpassen van de verouderde huisvestingssystemen wordt verschoven naar uiterlijk 1 oktober 2022;

  • -

    ii) het in artikel 2:67 aanhef en onder b IOV bedoelde mededelingsformulier uiterlijk 1 januari 2021 dient te worden aangeleverd en de in dit artikel bedoelde uiterste realisatiedatum is verschoven naar uiterlijk 1 oktober 2022.

2.39.

De relevante bepalingen uit de IOV luiden vanaf 22 februari 2020:

Artikel 2.66 Eisen huisvestingssysteem bestaande stal veehouderij

Lid 1 Vanaf 1 januari 2021 is het verboden een huisvestingssysteem toe te passen of in werking te hebben dat;

a. is gerealiseerd op basis van een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit, die:

- 1. voor de hoofdcategorie rundvee uit de Regeling ammoniak en veehouderij: langer dan 20 jaar geleden onherroepelijk is geworden respectievelijk langer dan 20 jaar geleden is ingediend,

- 2. voor alle andere diercategorieën: langer dan 15 jaar geleden onherroepelijk is geworden, respectievelijk langer dan 15 jaar geleden is ingediend;

b. niet voldoet aan de vereisten opgenomen in Bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem bij deze verordening.

Lid 2. In afwijking van het eerste lid, aanhef, geldt als datum 1 januari 2020, indien het tot de veehouderij behorende huisvestingssysteem voor de hele betreffende hoofdcategorie op 19 juli 2017 niet voldoet aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting.

Lid 3. In afwijking van het eerste lid, aanhef, geldt als datum 1 oktober 2022, indien:

1. het tot de veehouderij behorende huisvestingssysteem voor de hele betreffende hoofdcategorie op 19 juli 2017 voldoet aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting;

2. voor het nieuw toe te passen huisvestingssysteem uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit is ingediend.

Lid 4. In aanvulling op het eerste en tweede lid geldt voor veehouderijen die op 6 juli 2017 op bedrijfsniveau gemiddeld voldeden aan de op dat moment geldende technische staleisen opgenomen in bijlage 2 dat de veehouderij voldoende mogelijkheden krijgt, zonder dat de bedrijfsvoering van de onderneming in gevaar komt, om te zorgen dat elk toegepast huisvestingssysteem binnen de veehouderij op zichzelf kan voldoen aan de vereisten als opgenomen in Bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem bij deze verordening.

Artikel 2.67 Afwijkende regels voor specifieke categorieën

In afwijking van artikel 2.66 Eisen huisvestingssysteem bestaande stal veehouderij, eerste lid, aanhef, geldt:

a. voor melkrundveehouderijen die toepassing geven aan een stro(oisel)stal als datum 1 januari 2024 indien:

- 1. de stallen onderdeel zijn van een natuurinclusieve bedrijfsvoering;

- 2. de veehouderij blijvend beschikt over voldoende grond voor een veebezetting van 2 GVE per hectare grond of minder;

- 3. voor het nieuw toe te passen huisvestingssysteem uiterlijk op 1 januari 2022 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit is ingediend;(…)

b. voor een veehouderij die gebruik wil maken van een innovatief huisvestingsysteem dat in ontwikkeling is, als datum 1 oktober 2022 indien:

- 1. het tot de veehouderij behorende huisvestingssysteem voor de hele betreffende hoofdcategorie op 19 juli 2017 voldoet aan de eisen van het Besluit emissiearme huisvesting;

- 2. het systeem betrekking heeft op een brongerichte techniek met een aantoonbare kwaliteitsverbetering ten opzichte van op het moment van aanvraag beschikbare systemen;

- 3. aannemelijk is dat aan het systeem tijdig een Rav-code is toegekend met een emissiefactor die voldoet aan bijlage 2 Technische eisen huisvestingssysteem;

- 4. uiterlijk 1 januari 2021 hiervan mededeling is gedaan door middel van een door Gedeputeerde Staten vastgesteld formulier;

c. voor vlees- en fokstieren uit de diercategorie A6 en A7, als datum 1 januari 2023 indien voor het nieuw toe te passen huisvestingssysteem uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit is ingediend;

d. voor geiten uit de diercategorie C1, C2 dan wel C3, als datum 1 januari 2023 indien voor het nieuw toe te passen huisvestingssysteem uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning, onderdeel milieu, dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit is ingediend;

Het IOV bevat in artikel 5.13 de volgende hardheidsclausule:

Lid 1 Gedeputeerde Staten kunnen in een bijzonder geval de algemene regels, vastgesteld bij of krachtens hoofdstuk 2 Rechtstreeks werkende regels voor activiteiten, buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regels is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.

Lid 2 Het eerste lid is niet van toepassing op:

a. de verplichting tot het doen van een melding,

b. de verplichting tot het doen van een aanvraag van een vergunning, of

c. de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, Wet ruimtelijke ordening.

Lid 3 In aanvulling op het eerste lid kunnen Gedeputeerde Staten afwijken van de realisatiedatum zoals opgenomen in artikel 2.67, onder b, als voor de toepassing van een systeem voorlopige emissiefactoren zijn vastgesteld en een onverkorte toepassing van de realisatiedatum niet redelijk is.

3 Het geschil

3.1.

ZLTO c.s. vordert, bij wijziging van eis, laatst bij akte van 8 januari 2020, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

I. primair: artikel 2.66 en artikel 2.67 inclusief Bijlage 2 “Technische eisen huisvestingsysteem” van de IOV wegens onverbindendheid buiten werking te stellen, alsmede de Provincie te veroordelen zich te onthouden van handelingen en gedragingen die op de werking van voornoemde artikelen zijn gegrond, met name het uitvoeren of doen uitvoeren daarvan;

II. subsidiair: artikel 2.66 en artikel 2.67 inclusief Bijlage 2 “Technische eisern huisvestingsysteem” van de IOV wegens onverbindendheid buiten werking te stellen, in dier voege dat de Provincie er toe wordt veroordeeld – tot het moment dat een afdoende schaderegeling voor de door de IOV gedupeerde veehouders is getroffen – zich te onthouden van handelingen en gedragingen die op de werking van voornoemde artikelen zijn gegrond, met name het uitvoeren of doen uitvoeren daarvan, zulks met veroordeling van de Provincie om voorafgaand aan de vaststelling van de schaderegeling in constructief overleg te treden met eisers voor wat betreft inhoud, omvang en reikwijdte van deze schaderegeling;

III. meer subsidiair: artikel 2.66 en artikel 2.67 inclusief Bijlage 2 “Technische eisen huisvestingssystemen” van de IOV jegens eisers wegens onverbindendheid buiten werking te stellen, alsmede de Provincie Noord-Brabant jegens eisers te veroordelen zich te onthouden van handelingen en gedragingen die op de werking van voornoemde artikelen zijn gegrond, met name het uitvoeren of doen uitvoeren daarvan,

IV. nog meer subsidiair: artikel 2.66 en artikel 2.67 inclusief Bijlage 2 “Technische eisen huisvestingssystemen” van de IOV jegens eisers wegens onverbindendheid buiten werking te stellen, in dier voege dat de Provincie er toe wordt veroordeeld – tot het moment dat een afdoende schaderegeling voor de door de IOV gedupeerde veehouders is getroffen – zich jegens eisers te onthouden van handelingen en gedragingen die op de werking van voornoemde artikelen zijn gegrond, met name het uitvoeren of doen uitvoeren daarvan, zulks met veroordeling van de Provincie om voorafgaand aan de vaststelling van de schaderegeling in constructief overleg te treden met eisers voor wat betreft de inhoud, omvang en reikwijdte van deze schaderegeling;

V. meest subsidiair: te bepalen dat in het geval de vordering in de hoofdzaak niet wordt toegewezen eisers vanaf het moment van de uitspraak twaalf maanden gelegenheid zullen hebben om de hiervoor bedoelde aanvraag of melding in te dienen waarbij de Provincie wordt veroordeeld zich gedurende die twaalf maanden te onthouden van handelingen en gedragingen die op artikel 2.66 lid 1 en 2 van de IOV zijn gegrond, waaronder het uitvoeren of doen uitvoeren daarvan, althans dat het de Provincie wordt verboden om handhavend op te treden op grond van de hiervoor genoemde IOV, al het voorgaande op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 20.000,- per dag of dagdeel dat de Provincie dat verbod overtreedt.

3.2.

ZLTO c.s. voert hiertoe aan dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV:

a. bij gebreke van een noodzaak in de zin van deze bepaling, niet voldoen aan artikel 2.4, derde lid, Wet natuurbescherming (Wnb) en daarom een wettelijke grondslag ontberen en onbevoegd zijn vastgesteld,

b. op een met artikel 1 EP EVRM strijdige wijze ingrijpen in het eigendomsrecht van de veehouders,

c. op een met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur strijdige wijze zijn vastgesteld aangezien PS hebben gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel en de IOV in strijd is met het specialiteitsbeginsel en het verbod van willekeur en

d. in strijd zijn met de Richtlijn Industriële Emissies12, het Europees evenredigheidsbeginsel en de Habitatrichtlijn.

3.3.

De Provincie voert verweer.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4 De beoordeling

Inleiding

4.1.

Deze zaak gaat in de kern over de vraag of de medio 2017 door de Provincie aangescherpte maatregelen voor de ammoniakreductie vanuit huisvestingssystemen van veehouders onrechtmatig zijn jegens ZLTO c.s.

4.2.

Partijen hebben zeer uitvoerig gedebatteerd, aan de hand van de relevante bepalingen, die zijn gewijzigd terwijl deze procedure liep. Een deel van hun argumenten is intussen achterhaald of niet meer relevant, omdat deze betrekking hebben op niet langer geldende bepalingen. De rechtbank toetst de bepalingen van de IOV die bekend zijn gemaakt op 14 februari 2020 en in werking zijn getreden op 22 februari 2020.

4.3.

Centraal in het partijdebat staan de mogelijke strijdigheid van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV met artikel 2.4. lid 3 Wnb en artikel 1 EP. Daarom zal de rechtbank deze het eerst bespreken onder I. Niet alle van de vele door partijen gevoerde argumenten komen in dit vonnis aan de orde. In r.o. 4.133 worden overwegingen gewijd aan het Coalitieakkoord. In r.o. 4.134 is een samenvatting opgenomen.

4.4.

De rechtbank zal de ontvankelijkheid van ZLTO c.s. bespreken onder I.2.

I. De artikelen 2.66 en 2.67 IOV

4.5.

Bij de beoordeling zal de rechtbank de volgende volgorde aanhouden:

1. De impact van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV op veehouders.

2. Beslissing over de ontvankelijkheid van ZLTO c.s.

3. Hebben de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een (voldoende) wettelijke grondslag?

4. De toets van deze bepalingen aan artikel 1 EP.

4.6.

Wanneer de rechtbank hierna spreekt van de ‘autonome situatie’ wordt bedoeld de situatie van een agrarisch bedrijf op basis van de eisen die golden in de (op het Convenant gestoelde) oude Verordening, zoals deze gold vóór 18 juli 2017 én de vereisten die gelden op grond van het Beh.

I.1. De impact van artikel 2.66 en 2.67 IOV

4.7.

De in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereducerende maatregelen betekenen voor veehouders ten opzichte van de autonome situatie in de kern het volgende:

1. Veehouders moeten in veel gevallen hun huisvestingssysteem versneld aanpassen. Veehouders met huisvestingssystemen ouder dan 20 jaar voor rundvee, of 15 jaar voor varkens en overige veehouders wordt vanaf 1 januari 2021 (in plaats van 1 januari 2028) verboden een huisvestingssysteem in werking te hebben dat niet voldoet aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de IOV. Indien veehouders uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag hebben ingediend voor een nieuw huisvestingssysteem, geldt het verbod vanaf 1 oktober 2022.

In afwijking van de datum 1 januari 2021 geldt de datum van 1 januari 2020 voor veehouders die op 19 juli 2017 niet voldeden aan de eisen van het Beh.

2. Intern salderen binnen een bedrijf is niet langer toegestaan. Elk toegepast huisvestingssysteem dient - op dierplaatsniveau - te voldoen aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Verordening in plaats van op bedrijfsniveau.

3. De emissiereducerende eisen (opgenomen in bijlage 2 bij de IOV) zijn voor varkenshouders ten opzichte van het Beh niet gewijzigd. Voor alle varkenscategorieën is het reductiepercentage over de periode tot en met 2028 op 85 % gehandhaafd, zodat deze eis ten opzichte van de autonome situatie geen wijziging meebrengt. Voor alle overige diercategorieën gelden (deels nieuwe en) oplopende reductiepercentages tussen 2017 en 2028.

4.8.

Bij het versneld aanpassen (r.o. 4.7. onder 1) gelden voor diverse te onderscheiden diercategorieën en hun veehouders de volgende verschillende realisatiedata :

( a) 1 januari 2020 voor veehouders met verouderde huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 niet voldeden de oude Verordening en het Beh. Deze veehouders moesten al per 1 januari 2020 voldoen aan de oude Verordening en het Beh.

( b) 1 oktober 2022 voor veehouders met verouderde (ouder dan 15 jaar) huisvestingssystemen die op 8 juli 2017 voldeden aan het Beh. Zij moeten uiterlijk op 1 januari 2021 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag hebben ingediend dan wel de vereiste melding hebben gedaan;

( c) na 1 oktober 2022 en wel 20 jaar (rundveehouders) of 15 jaar (overige veehouders) na de onherroepelijkheid van de eerste milieuvergunning of de melding, die op 8 juli 2017 voldeden aan het Beh en waarvoor na 1 januari 2002 (rundveehouders) of 1 januari 2007 (overige veehouders) de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden of een melding is gedaan;

( d) voor sommige diercategorieën gelden afwijkende (realisatie-) termijnen, te weten: 1 januari 2024 (artikel 2.67a IOV, strooiselstallen), 1 oktober 2022 (artikel 2.67b, innovatieve systemen met brongerichte technieken, 1 januari 2023 (artikel 2.67 c en d, vlees- en fokstieren, geiten).

4.9.

Voor de veehouders heeft het afschaffen van intern salderen en het versneld doorvoeren van strengere eisen voor emissiereducerende systemen een grote impact. Veehouders kunnen niet langer gebruik maken van huisvestingssystemen die ouder zijn dan 15 jaar of (voor rundvee) 20 jaar, ook als die systemen technisch nog niet zijn afgeschreven; zij kunnen dus worden gedwongen eerder te investeren in (nieuwe) huisvestingssystemen of andere emissie reducerende maatregelen te nemen om er voor te zorgen dat ieder huisvestingssysteem binnen het bedrijf afzonderlijk en tijdig aan het voorgeschreven reductiepercentage voldoet.

I.2. Ontvankelijkheid van ZLTO en de individuele eisers

4.10.

Nu ZLTO c.s. hun vorderingen gronden op het burgerlijke recht, is de burgerlijk rechter bevoegd daarvan kennis te nemen. Daarmee is echter niet gegeven dat zij ook ontvankelijk zijn in deze procedure. De Provincie betwist dat ZLTO en de individuele eisers ontvankelijk zijn.

Collectieve actie ex artikel 3:305a BW van ZLTO

4.11.

ZLTO, die als belangenorganisatie in de hoofdzaak vorderingen op de voet van artikel 3:305a BW heeft ingesteld, is in de eerste plaats ontvankelijk als zij opkomt voor de gebundelde belangen van personen die geen rechtsingang hebben in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsingang bij de bestuursrechter. Als ZLTO optreedt voor betrokkenen die zelf een met voldoende waarborgen omklede rechtsingang hebben bij de bestuursrechter, kan de enkele bundeling van belangen door een belangenorganisatie er niet toe leiden dat voor hen de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan.13 Ook in het geval dat belangenorganisaties zoals ZLTO niet slechts opkomen voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar ook voor het algemeen belang van de rechten van een grotere groep van personen die diffuus en onbepaald is, is sprake van een bundeling van belangen in de zin van artikel 3:305a, lid 1, BW.14

4.12.

ZLTO is in de tweede plaats ontvankelijk als zij opkomt voor een eigen belang waarvoor zij geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter. Het moet daarbij gaan om een eigen (vermogensrechtelijk) belang dat los staat van de gebundelde belangen in de hiervoor bedoelde zin of daarvan is afgeleid. 15

4.13.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft ZLTO niet concreet onderbouwd dat nakoming van het Convenant een eigen vermogensrechtelijk belang dient van ZLTO, dat los staat van de gebundelde belangen in hiervoor bedoelde zin. Het petitum is in ieder geval niet op een individueel belang van ZLTO gericht. Uit de statuten van ZLTO blijkt ook niet van een ander relevant eigen belang in de hiervoor bedoelde zin. Zij komt dus alleen op voor het gebundelde belang van de veehouders in Noord-Brabant, die hun bedrijf moeten aanpassen als gevolg van de artikelen 2.66 en 2.67 van de IOV en die de gevolgen ondervinden van de door ZLTO c.s. in hun vorderingen genoemde voorschriften. Het gaat daarbij (thans) om bedrijven die vallen binnen de reikwijdte van artikel 2.66 en 2.67 van de IOV.

4.14.

Anders dan de Provincie betoogt, voorzien de statuten van ZLTO in behartiging van het gebundeld belang waarvoor ZLTO in deze procedure opkomt. In het kader van artikel 3:305a BW is niet vereist dat het voeren van collectieve acties met zoveel woorden is vermeld als doelstelling van ZLTO. De in artikel 4 van de statuten opgenomen doelomschrijving vermeldt onder meer de collectieve en individuele behartiging van de economische, sociale en culturele belangen van haar leden en hun gezinnen, onder meer door het aangaan van collectieve arbeidsovereenkomsten, collectieve financieringsovereenkomsten of andere overeenkomsten, en al hetgeen daarmede verband houdt of daaraan bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord. ZLTO betoogt – kort gezegd – dat de bestreden bepalingen te snel en te ingrijpende maatregelen vergen van bestaande veehouders, die daardoor forse investeringen moeten doen, terwijl zij niet kunnen uitbreiden en in voorkomend geval zelfs moeten inkrimpen of stoppen. ZLTO heeft toegelicht dat zij met deze procedure beoogt veilig te stellen dat de veehouders hun bedrijf zonder de in de bestreden bepalingen vervatte beperkingen kunnen voeren. Daarmee komt ZLTO in deze procedure op voor de hiervoor genoemde doelstelling uit haar statuten.

4.15.

Op grond van artikel 3:305a, lid 1, BW moeten de belangen die met de vorderingen in een collectieve actie worden gediend, niet alleen in overeenstemming zijn met de statutaire doelstelling, maar ook feitelijk worden behartigd. Nu ZLTO al geruime tijd gesprekspartner is van de Provincie inzake de beleidsvorming op het gebied van veehouderij en ZLTO partij is bij het Convenant, behartigt ZLTO ook feitelijk het gebundeld belang waarvoor zij in deze procedure opkomt.

4.16.

Voor zover de Provincie stelt dat ZLTO niet voldoet aan de principes van de Claimcode16, gaat dit verweer niet op. De rechtbank is van oordeel dat de door de Claimcode voorgestane evenwichtige samenstelling van het bestuur voldoende is verzekerd, nu het bestuur van ZLTO bestaat uit ten minste drie bestuursleden. ZLTO heeft afdoende toegelicht dat ook zonder Raad van Toezicht aan de vereiste governance wordt gedaan, door jaarlijkse verantwoordingsdocumenten aan leden. Ook heeft zij toereikend onderbouwd dat de belangen van de benadeelden voldoende zijn gewaarborgd. ZLTO heeft zelf geen commerciële belangen en is zelf niet louter commercieel gedreven. Daarnaast heeft ZLTO voldoende draagkracht onder de belanghebbenden voor wie zij stelt op te komen en beschikt ZLTO over voldoende expertise aangezien zij partij is bij het eerder opgestelde Convenant.

4.17.

Dat de achterban van ZLTO een gedeelte is van alle veehouders in de Provincie Noord-Brabant, staat niet in de weg aan ontvankelijkheid. Voldoende is dat de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering strekt, zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming wordt bevorderd. Hierbij is van belang dat personen die niet wensen dat een door middel van de collectieve actie verkregen rechterlijke uitspraak jegens hen werkt, zich op de voet van het vijfde lid van art. 3:305a BW aan de werkingssfeer van die uitspraak kunnen onttrekken (behoudens de aan het slot van lid 5 vermelde uitzondering).17

4.18.

Op grond van artikel 3:305a, lid 2, BW is ZLTO niet-ontvankelijk als zij onvoldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de gedaagde te bereiken. De Provincie stelt dat ZLTO op deze grond niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, aangezien ZLTO tijdens het overleg op 27 februari 2018 heeft ingezet op intrekken van de genomen maatregelen of – indien dat niet zou gebeuren – op een volledige compensatie voor alle veehouders, zonder een ander haalbaar voorstel te doen. In de woorden van de Provincie ging ZLTO voor eigen goud en heeft (zij) geen enkele mogelijke tussenoplossing aangedragen. ZLTO stelt hiertegenover dat zij volgens de Provincie moest schuiven en, tegelijkertijd, dat de Provincie weinig kon doen omdat het geschil gaat over verordeningen die door PS zijn vastgesteld, waarover het ambtelijk apparaat weinig kon zeggen, ook vanwege de complexe politiek-bestuurlijke context waarin de verordeningen tot stand zijn gekomen.

4.19.

Doel van het overlegvereiste is, kort gezegd, te voorkomen dat een gedaagde rauwelijks wordt gedagvaard en te bevorderen dat partijen zelf tot een oplossing komen. In de parlementaire geschiedenis wordt hierover opgemerkt:

“Men vergelijke ook de eis van ingebrekestelling die in het privaatrecht beoogt te voorkomen dat iemand rauwelijks wordt gedagvaard.” 18

Mede gelet op de ratio van het overlegvereiste, volgt de rechtbank de Provincie niet in zijn betoog dat ZLTO niet aan dit vereiste heeft voldaan door geen tussenoplossing aan te dragen. Uit de door ZLTO gegeven toelichting volgt dat de inschatting van ZLTO was dat op geen enkele manier in overleg tot een oplossing kon worden gekomen met de Provincie. Gesteld noch gebleken is dat een voorstel van ZLTO voor een tussenoplossing wel tot een oplossing van het thans voorliggende geschil had kunnen leiden. De rechtbank tekent hierbij aan dat niets eraan in de weg stond voor de Provincie om een tussenoplossing voor te stellen en dat de Provincie daar kennelijk geen aanleiding toe heeft gezien. Tot slot is gesteld noch gebleken dat de Provincie op enigerlei wijze is benadeeld door de wijze waarop het overleg is gevoerd in de gesprekken die hebben plaatsgehad. Voor niet-ontvankelijkverklaring van ZLTO op deze grond is dus geen plaats.

Burgerlijke rechter als restrechter

4.20.

De burgerlijke rechter biedt als ‘restrechter’ aanvullende rechtsbescherming in geval van een rechtstekort: als de door ZLTO c.s. gestelde verwijten kunnen worden getoetst in een andere, met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij een gespecialiseerde rechter – en dat zal in de regel de bestuursrechtelijke rechtsgang zijn – en in die rechtsgang eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden bewerkstelligd als ZLTO c.s. beogen met hun vorderingen in deze procedure, is er in beginsel geen plaats voor (toegang tot) de burgerlijke rechter. Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter doet het in het algemeen ongewenst zijn dat tegelijkertijd voor beide rechters procedures over hetzelfde onderwerp worden gevoerd, met het risico van verschillende uitkomsten. Indien een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat of heeft opengestaan, leidt dit daarom in beginsel tot niet-ontvankelijkverklaring in een procedure bij de burgerlijke rechter.19

4.21.

De formulering van de vorderingen van ZLTO c.s. en de vraag of deze vorderingen in een bestuursrechtelijke procedure kunnen worden ingesteld, is niet doorslaggevend voor de ontvankelijkheid bij de burgerlijke rechter. Het gaat om het met die vorderingen te bereiken materiële resultaat. Het enkele gegeven dat in een bestuursrechtelijke procedure geen verklaring voor recht kan worden gevorderd, levert geen rechtstekort op dat de weg opent naar de burgerlijke rechter20.

4.22.

De door ZLTO c.s. bestreden voorschriften zijn besluiten van algemene strekking, neergelegd in provinciale verordeningen. Tegen besluiten van algemene strekking staat geen beroep open bij de bestuursrechter.21 Wel kunnen dergelijke besluiten in een bestuursrechtelijke procedure tegen daarop gebaseerde besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb, worden onderworpen aan zogenoemde exceptieve toetsing door de bestuursrechter. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) omschrijft deze exceptieve toetsing als volgt:

“Deze exceptieve toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien op grond van de aangevoerde beroepsgronden moet worden vastgesteld dat dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.” 22

4.23.

Als het betrokken voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is, ondervindt de betrokkene de werking van dat voorschrift uitsluitend langs de weg van een daarop gebaseerd besluit. In dat geval dient de bestuursrechtelijke weg te worden gevolgd en is er geen plaats voor toetsing van de betrokken voorschriften door de burgerlijke rechter. 23

4.24.

Indien de belanghebbende de werking van het besluit rechtstreeks ondervindt, is hij in beginsel ontvankelijk in een vordering bij de burgerlijke rechter die erop gericht is een oordeel over de verbindendheid of de rechtsmatigheid van het voorschrift te verkrijgen. Dat geldt ook indien de mogelijkheid bestaat om terzake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen. Niet van een betrokkene kan namelijk worden gevergd dat hij strafvervolging of het opleggen van bestuursdwang uitlokt teneinde exceptieve toetsing van het volgens hem onverbindende of buiten werking te stellen voorschrift uit te lokken.24 Daarmee is plaats voor toetsing door de burgerlijke rechter van voorschriften waarvan betrokkene de werking rechtstreeks ondervindt.

4.25.

Evenmin kan in de regel van een betrokkene worden gevergd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, een vergunning of ontheffing aanvraagt om zich aldus de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsgang te kunnen verschaffen.25 Indien echter het volgens betrokkene onverbindende voorschrift betrekking heeft op een ontheffing of vergunning die hoe dan ook moet worden aangevraagd – en betrokkene dus hoe dan ook het bestuursrechtelijke traject moet volgen – dient hij de bestuursrechtelijke weg te volgen en is er geen plaats voor toetsing van het betrokken voorschrift bij de burgerlijke rechter.26

4.26.

Er lopen, voor zover de rechtbank bekend, op dit moment geen bestuursrechtelijke procedures, waarin – onder meer door ZLTO – op de thans door ZLTO c.s. aangevoerde gronden de onverbindendheid van de bepalingen in de IOV wordt bepleit.

4.27.

Nadat in lopende procedures bij de bestuursrechter op de thans door ZLTO c.s. aangevoerde gronden onherroepelijk is geoordeeld over de verbindendheid van (een deel van) de in deze procedure aan de orde gestelde bepalingen, zal de in deze procedure aan te leggen inhoudelijke toets in de ontvankelijke zaken (zeer) beperkt zijn. Er is in deze procedure voor de burgerlijke rechter immers geen ruimte voor herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel, dat in deze procedure als uitgangspunt zal hebben te gelden.

Artikel 2.66 en 2.67 IOV

4.28.

Bedrijven die onder de reikwijdte van (thans) de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vallen dienen uiterlijk op 1 januari 2021 (artikel 2.66 IOV en artikel 2.67 IOV), respectievelijk 1 januari 2022 (artikel 2.67a IOV, strooiselstallen), een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu dan wel een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer of een aanvraagformulier voor innovatieve systemen in te dienen. Zij worden hierna ‘bestaande bedrijven’ genoemd.

4.29.

Bestaande bedrijven die alleen een melding ingevolge het Activiteitenbesluit moeten doen of een aanvraagformulier moeten indienen om aan artikel 2.66 of artikel 2:67 IOV te voldoen, kunnen de rechtmatigheid en verbindendheid van deze rechtstreeks erkende voorschriften niet laten toetsen in een bestuursrechtelijke rechtsgang, aangezien zo’n melding of formulier niet tot een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb leidt.

4.30.

ZLTO c.s. hebben uiteengezet dat de bestaande bedrijven waarvoor ZLTO opkomt en de individuele veehouders die een omgevingsvergunning nodig hebben om te voldoen aan artikel 2.66 of 2.67 IOV, zo’n vergunning niet zouden aanvragen als zij niet aan artikel 2.66 IOV of artikel 2.67 IOV moesten voldoen. Het voldoen aan de eisen van de door ZLTO c.s. bestreden artikelen is daarmee voor hen de enige reden om zo’n vergunning aan te vragen. Dat betekent dat deze veehouders verschillen van de individuele belanghebbenden in de zaken HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, (Staat/Vreemdelingenorganisaties), HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First) en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten), die – los van de door hen bestreden algemeen verbindende voorschriften – een ontheffing of vergunning nodig hadden. In dit specifieke geval, is de noodzaak tot het voldoen aan de artikel 2.66 en/of 2.67 IOV de enige reden voor deze bestaande veehouders om een omgevingsvergunning aan te vragen en moeten zij nu reeds maatregelen nemen en kosten maken voor die uiterlijk 1 januari 2021, respectievelijk de later genoemde data in artikel 2:67 IOV, in te dienen aanvraag. Daarmee bestaat in deze specifieke gevallen ruimte voor toetsing van deze algemeen verbindende voorschriften door de burgerlijke rechter.

4.31.

De eis dat de bestaande bedrijven voor 1 januari 2021 een omgevingsvergunning moeten hebben aangevraagd of een melding moeten hebben gedaan teneinde aan artikel 2.66 en 2.67 IOV te voldoen heeft een ‘tijdsklem’ in het leven geroepen, die in dit specifieke geval meebrengt dat ruimte bestaat voor aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter. Die tijdsklem geldt (mogelijk) ook voor bestaande bedrijven die op grond van artikel 2:67 onder a IOV op 1 januari 2022 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag moeten hebben ingediend, of die op grond van artikel 2:67 onder b op 1 januari 2021 een aanvraagformulier voor innovatieve systemen moeten hebben ingediend. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat ZLTO ontvankelijk is in haar vorderingen ten behoeve van deze bestaande bedrijven in haar achterban.

4.32.

Voor bedrijven met huisvestingssystemen die én op 8 juli 2017 voldeden aan het Beh én van wie de eerste milieuvergunning onherroepelijk is geworden alsmede bestaande bedrijven waarvan het stalsysteem aan de eisen voldoet en die beschikken over een vergunning die dateert van na 1 januari 2002 (voor rundveehouders) of 1 januari 2007 (voor overige diercategorieën) is het mogelijk een kwestie van (korte) tijd voordat zij, net als de eisers omschreven in r.o. 4.31 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag of melding moeten doen en daarvoor kosten moeten maken. Ook voor deze groep bedrijven is ZLTO ontvankelijk in haar vordering, met de kanttekening dat het moet gaan om benadeelden die kunnen concretiseren dat zij belang hebben bij de beoordeling.

In de zaken van de individuele veehouders

4.33.

De rechtbank stelt aan de hand van de bewijsstukken van de individuele eisers27 vast dat zij vallen onder de reikwijdte van (thans) de artikelen 2.66 en/of 2.67 IOV. Zij zijn in hun vorderingen onder I en/ of onder III ontvankelijk.

De (meer) subsidiaire vorderingen II en IV

4.34.

De overwegingen over de ontvankelijkheid van de primaire vordering onder I gelden ook voor de (meer) subsidiaire vorderingen, die – kort gezegd – erop neerkomt dat de in de primaire vordering onder I bedoelde bepalingen buiten toepassing worden gelaten ten aanzien van de individuele veehouders, zolang jegens hen niet is voorzien in een adequate schaderegeling. Dat betekent dat de individuele veehouders ontvankelijk zijn in hun subsidiaire vorderingen tegen de Provincie.

Vordering V

4.35.

De meest subsidiaire voorwaardelijke vordering V ligt voor afwijzing gereed. Niet valt in te zien op welke grond de vordering V zou moeten worden toegewezen, in het geval aan de voorwaarde is voldaan dat de vorderingen 1 t/m IV worden afgewezen.

I.3. Wettelijke grondslag van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV?

4.36.

De Provincie heeft met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV gebruik gemaakt van haar in artikel 2.4 lid 3 Wnb neergelegde bevoegdheid om maatregelen te nemen ten aanzien van Natura 2000-gebieden. Artikel 2.4 lid 3 Wnb luidt als volgt:

“Provinciale staten stellen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, ten aanzien van categorieën van handelingen bij verordening regels, houdende verplichtingen als bedoeld in het eerste lid. Ten aanzien van deze handelingen geven gedeputeerde staten geen toepassing aan het eerste lid.”

4.37.

Artikel 2.4 lid 3 Wnb vormt de implementatie van artikel 6, eerste en tweede lid, Habitatrichtlijn. Een maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, Habitatrichtlijn is nodig als de maatregel gelet op de staat van instandhouding van de natuurwaarden en de instandhoudingsdoelstellingen moet worden getroffen voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden,28 of om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op natuurwaarden29 te voorkomen30. De mate en duur van de overschrijding van de KDW zijn belangrijke indicatoren voor de beoordeling of daling van de depositie in de gebieden nodig is – en dus of maatregelen nodig zijn – voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden.31 Voor een Natura 2000-gebied waar sprake is van een ongunstige staat van instandhouding en een forse, nog jarenlang voortdurende overschrijding van de KDW, zullen eerder maatregelen nodig zijn voor het behoud of voorkomen van verslechtering, dan voor een gebied waar zeker is dat, bijvoorbeeld door de autonome ontwikkeling, de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat overschrijding binnen een afzienbare termijn de KDW nadert.

4.38.

In de doelstelling van de Habitatrichtlijn ligt het voorzorgsbeginsel van artikel 191 tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) besloten.32 Dit betekent dat het betrachten van voorzorg een rol kan spelen in de door de Provincie te maken afweging of zij op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb een maatregel treft. Het algemene Unierechtelijke voorzorgsbeginsel vindt toepassing wanneer een voorlopige objectieve wetenschappelijke evaluatie uitwijst dat er gegronde redenen zijn om te vrezen voor potentieel gevaarlijke gevolgen voor het milieu of de gezondheid van mensen, dieren of planten in een mate die onverenigbaar zouden kunnen zijn met een voor de Europese Unie gekozen beschermingsniveau. In situaties waarin er te weinig wetenschappelijke gegevens zijn om alle onzekerheden te kunnen kennen en de oorzaak-effect relaties wel worden vermoed maar niet zijn aangetoond, staan de politieke besluitvormers voor de keuze om wel of niet te handelen. Vanwege (onzekere) risico’s kan dus uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico is primair een bestuurlijk politieke taak van in dit geval de Provincie.33

4.39.

Artikel 2.4 lid 3 Wnb geeft uitsluitend grondslag voor maatregelen die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, nodig zijn voor een Natura 2000-gebied. Maatregelen die de eveneens door de Provincie genoemde doelstellingen dienen van een verminderde stikstofdepositie op het Natuurnetwerk Brabant of overige gebieden buiten de begrenzing van de aangewezen Natura 2000-gebieden en de beoogde versnelde transitie van de Brabantse veehouderij, kunnen niet worden gebaseerd op deze bepaling, die uitsluitend strekt ter bescherming van een of meer Natura 2000-gebieden. Zo kan de doelstelling van verduurzaming van de varkenshouderij slechts meewegen voor zover een verband bestaat tussen de verduurzaming en de bescherming van Natura 2000-gebieden, zoals het geval is bij de toepassing van innovatieve systemen die leiden tot emissiereductie. De rechtbank laat de door de Provincie genoemde doelstellingen die geen verband houden met bescherming van Nature 2000-gebieden verder buiten beschouwing.

4.40.

Tussen partijen is niet in geschil dat in Noord-Brabant Natura 2000-gebieden zijn gelegen met habitattypen die gevoelig zijn voor stikstof waarvan de KDW al gedurende langere periode wordt overschreden, terwijl niet zeker is dat de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat binnen een afzienbare termijn de KDW niet langer wordt overschreden. Om die reden zijn PS in algemene zin bevoegd op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb een verordening vast te stellen en maatregelen te nemen voor de bescherming van een Natura 2000-gebied.

4.41.

De kern van het geschil is gelegen in (a) de noodzaak van de eerst in artikel 1.4 Vnb en nu in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissie reducerende maatregelen en (b) de vraag of de veehouders aan het Convenant het vertrouwen konden ontlenen dat de Provincie tot 2028 de maatregelen niet zou aanscherpen.

(a) noodzaak

4.42.

Met de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereducerende maatregelen streeft de Provincie ernaar meer zekerheid te creëren dat de doelstelling van het Convenant wordt gehaald. De inzet van deze aanscherping is dus het zodanig verminderen van de reductie van ammoniakemissie, dat de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden daalt en de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. Nu de doelstelling is gekoppeld aan de Natura 2000-gebieden, zal ook deze noodzaak voor de maatregelen in beginsel moeten worden beoordeeld per Natura 2000-gebied, omdat ieder gebied uniek is vanwege de aanwezigheid van bepaalde habitattypes met bijbehorende instandhoudingsdoelstellingen.

4.43.

In het Convenant is als doelstelling voor de emissiereductie in alle sectoren in de veehouderij opgenomen een proportionele bijdrage aan verlaging van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden tot een niveau van circa 1.500 mol of daaronder. Veel van de Brabantse Natura 2000-gebieden hebben een KDW van 1.500 mol of zelfs een lagere depositiewaarde.

4.44.

ZLTO c.s. stellen dat de in het Convenant gestelde doelstelling in 2028 in de autonome situatie zou worden gehaald. ZLTO c.s. bestrijden niet dat de KDW in veel van de Brabantse Natura 2000-gebieden wordt overschreden en dat passende maatregelen nodig zijn om verdere verslechtering van natuurwaarden te voorkomen.

4.45.

Anders dan ZLTO c.s. stellen, kan niet op basis van de toelichting in 2.3 bij tabel 2 van het rapport van Arcadis ‘Reductie van emissies uit stallen van veehouderijen’ van november 2016 worden geconcludeerd dat de daling van de emissies uit stallen op de koers uit het Convenant zit. De uitspraak in het rapport betreft een vaststelling in 2016 en gaat uit van de veronderstelling dat de daling van de vergunde ammoniakemissies zich nadien zou voortzetten volgens een constante, rechte lijn. Die veronderstelling is echter daarna onjuist gebleken. Uit de rapporten van Pouderoyen Compagnons van 2017 (rapport van juni 2017, addendum van 4 juli 2017 en rapport van 7 oktober 2019) volgt dat de ammoniakreductie bij de veehouders stagneert. In de twee laatstgenoemde rapporten is de ontwikkeling van de vergunde emissie van ammoniak berekend in verschillende scenario’s, waaronder het scenario van de autonome situatie. Verder is de hieruit voortvloeiende depositie op de Brabantse Natura 2000-gebieden berekend. In deze rapporten staan naar het oordeel van de rechtbank voldoende aanwijzingen dat de daling van de ammoniakemissies zich niet volgens de veronderstelde constante rechte lijn zou doorzetten en dat de doelstellingen in het Convenant ten aanzien van de reductie van de stikstofdepositie op de Brabantse Natura 2000 gebieden mogelijk niet zouden worden gehaald.

4.46.

Daarmee was het medio 2017 onvoldoende zeker dat de voorgeschreven maatregelen in de autonome situatie toereikend zouden zijn om tot de benodigde reductie van ammoniak op de overbelaste Brabantse Natura 2000-gebieden te komen. Mede uit hoofde van het voorzorgsbeginsel mocht de Provincie toen het zekere voor het onzekere nemen en verdere maatregelen treffen om te komen tot snellere en verdere beperking van de ammoniakdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord Brabant, in plaats van te wachten tot 2028, de einddatum van het Convenant. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de meeste habitattypen in de Natura 2000-gebieden gevoelig zijn voor de gevolgen van ammoniak en stikstofemissies. Het kan in het midden blijven of de resultaten van het Meetnet ammoniak in natuurgebieden (MAN) en het landelijk meetnet luchtkwaliteit (LML) al dan niet aantonen dat de daling van emissies stagneert. De rechtbank gaat daarom niet in op de vele kritische opmerkingen van ZLTO c.s. over de juistheid van de resultaten van het MAN en het LML. De Provincie heeft aan de resultaten van het MAN en het LML wel een extra indicatie (of aanwijzing) kunnen ontlenen dat het niet zeker is dat de doelstellingen in het Convenant tijdig worden gehaald. Dit rechtvaardigt eens te meer dat de Provincie met toepassing van het voorzorgsbeginsel het zekere voor het onzekere heeft kunnen nemen.

4.47.

De depositie op de Brabantse Natura 2000-gebieden wordt niet alleen veroorzaakt door de veehouderij maar ook door andere sectoren in het bedrijfsleven, het buitenland en het verkeer. Naar het oordeel van de rechtbank staat deze omstandigheid niet in de weg aan de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de maatregelen ten opzichte van de autonome situatie. In de Pouderoyen-rapporten, waarin ook de depositie van Brabantse veehouderijen op de Natura 2000-gebieden in en nabij Noord-Brabant in kaart is gebracht, volgt dat de totale emissie uit stallen van Brabantse veehouderijen weliswaar verschilt per Natura 2000-gebied, maar dat de Brabantse veehouderijen gemiddeld voor 25-30% bijdragen aan de berekende totale depositie op de Natura 2000-gebieden in en nabij Noord-Brabant.

4.48.

Vast staat dus dat de ammoniak emissies uit de Brabantse veehouderij voor een aanzienlijk deel (gemiddeld 25 tot 30%) bijdragen aan de berekende stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Uit het rapport van Arcadis volgt dat, binnen de veehouderij, het grootste deel van de bijdrage aan de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden voor rekening van de melkveehouderij en de varkenshouderij komt (beiden 34%). Met name in de melkveehouderij is de reductie uit stallen beperkt geweest. Ook is de melkveestapel in de afgelopen jaren gegroeid. De afname van de vergunde emissie van melkrundvee bedroeg in de periode van 2010 tot 2016 -5%34. Dat onderstreept de noodzaak van aanscherping van de maatregelen voor melkveehouders.

4.49.

Uit het rapport van Arcadis volgt ook dat in de Brabantse varkenshouderij de afname in vergunde ammoniak emissies in de periode 2010- 2016 29% bedroeg. Dit neemt niet weg dat de varkenshouderij een groot aandeel heeft in de totale ammoniakemissie uit de Brabantse stallen. Het is een gegeven dat de algehele stagnatie van emissiereducties zich in ieder geval sinds 2016 ook bij de varkenshouderij voordoet. Dit blijkt uit de rapporten van Pouderoyen en het Brabants Infoboard Veehouderij. Er is dus geen grond om de varkenshouders niet te betrekken in de aanscherping van de maatregelen ten opzichte van de autonome situatie.

4.50.

Uit het Pouderoyen-rapport volgt verder dat de aanscherping van de maatregelen, in volle omvang bezien, milieuwinst zal opleveren. Uit haar onderzoeken volgt namelijk dat de verwachte ammoniakemissie na aanscherping van de Vnb door middel van de Tweede en Derde wijzigingsverordening in 2028 22% lager ligt ten opzichte van de verwachte emissie in 2028 bij handhaving van de autonome situatie. Uit dit onderzoek volgt bovendien dat de verwachte ammoniakdepositie als gevolg van stalemissies na aanscherping van de Vnb in 2028 18% lager ligt ten opzichte van de verwachte depositie in 2028 bij handhaving van de voorheen geldende Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant 2013 respectievelijk de op 1 januari 2017 in werking getreden Verordening natuurbescherming. De extra afname van de totale depositie wordt (thans) ingeschat op 3,5 tot 4% 35. Deze positieve invloeden van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV worden door ZLTO c.s. niet (voldoende) weersproken.

4.51.

ZLTO c.s stellen nog dat de met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV te behalen depositiewinst, buiten elk milieubelang om, aan andere sectoren wordt vergeven. Dat levert de Natura 2000-gebieden per saldo niet of nauwelijks milieuwinst op, waardoor volgens ZLTO c.s. niet gezegd kan worden dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de doelstelling ‘bescherming van Natura 2000-gebieden’ dienen. De rechtbank volgt ZLTO c.s. hierin niet. Voldoende vast staat dat de voornaamste doelstelling van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de bescherming van Natura 2000-gebieden betreft. Ook staat voldoende vast dat de in deze bepalingen opgenomen maatregelen een positief effect zullen hebben op de bescherming van de Natura 2000-gebieden. Het inzetten van depositiewinst voor andere sectoren is ondergeschikt aan deze hoofddoelstelling van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.52.

De door ZLTO c.s. genoemde omstandigheid dat veehouders mogelijk al over een geldige Wnb-vergunning beschikken hoeft de Provincie er niet van te weerhouden bij verordening op basis van artikel 2.4 van de Wnb verdergaande verplichtingen op te leggen, indien de Provincie dat noodzakelijk acht voor de instandhoudingsdoeleinden van de Natura 2000 gebieden of ter voorkoming van de verslechtering daarvan. Artikel 2.4 derde lid van de Wnb is een autonome bevoegdheid.

4.53.

Tenslotte kunnen ZLTO c.s. niet worden gevolgd in het standpunt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV in strijd komen met (de hogere regels van) het Beh. De Provincie heeft met recht betoogd dat aan het Beh een ander motief (de bescherming van het milieu, vergelijk artikel 8.40 Wet milieubeheer) ten grondslag ligt, en dat de wetgever bij de totstandkoming van het Beh heeft overwogen dat provinciale verordeningen gericht op de bescherming van Natura 2000-gebieden naast het Beh kunnen bestaan. Zo bezien moet het afschaffen van de mogelijkheid om intern te salderen, veeleer in overeenstemming worden geacht met (de bedoeling van) het Beh. De Toelichting op het Beh vermeldt:

‘Intern salderen wordt met name in Brabant als ongewenst beschouwd vanwege het in standhouden van oude traditionele stallen’.

(b) Het Convenant

4.54.

Het Convenant belet de Provincie niet om op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb nadere maatregelen te treffen ten opzichte van de autonome situatie. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

4.55.

Anders dan ZLTO c.s. stellen kan het Convenant niet worden gekwalificeerd als een bevoegdhedenovereenkomst. In het Convenant is een doelstelling geformuleerd maar is niet uitputtend geregeld welke wettelijke bevoegdheden worden aangewend om deze doelstelling te behalen en op welke wijze dit zal geschieden.

4.56.

De rechtbank volgt ZLTO c.s. niet in hun betoog dat zij aan het Convenant het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat pas aan het einde van de derde beheerplanperiode (omstreeks 2027) alle huisvestingssystemen, zowel nieuw als oud, op een bedrijfslocatie gemiddeld dienen te voldoen aan de strengere emissie-eisen. In (de toelichting op) het Convenant is expliciet bepaald dat aanvullende maatregelen kunnen worden genomen als de doelstellingen van het Convenant niet worden gehaald. ZLTO c.s. gaan verder ten onrechte voorbij aan het in het Convenant geformuleerde ‘hand aan de kraan principe’, op basis waarvan gemonitord werd en de emissiereducerende maatregelen zo nodig werden aangepast.

4.57.

Verder is in bestuurlijke overleggen met convenantpartners in ieder geval vanaf 2015 gesproken over het stagneren van de dalende trend in emissies, niet alleen bij melkveehouders, maar ook bij varkenshouders. In die bestuurlijk overleggen is in 2016 vastgesteld dat er onvoldoende garantie was dat het doel van het Convenant gehaald zou worden, dat dieraantallen bleven stijgen, emissiereducerende technieken nog niet werkten als gewenst en er onvoldoende innovaties plaatsvonden bij met name rundvee. Dit leidde tot de conclusie dat de daling van de depositielijn niet doorzette en bijsturing van de Vnb nodig was. De convenantpartners waren het weliswaar niet eens over de wijze van bijsturing, maar vast staat dat ZLTO in dit verband gepleit heeft voor het stimuleren van het vervangen van oude stallen. De nu genomen maatregelen zijn één van de scenario’s die in het bestuurlijk overleg met de convenantpartners is besproken. Het afschaffen van de mogelijkheid om intern te salderen was ook één van de oplossingsrichtingen.

4.58.

De slotsom luidt dat de verwijten van ZLTO c.s. over het ontbreken van (voldoende) wettelijke grondslag en de bevoegdheid van de Provincie om de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vast te stellen, geen doel treffen. De rechtbank merkt in dit verband op dat de Provincie op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb een grote mate van vrijheid heeft bij de keuze welke (soort) maatregelen zij treft. De enkele omstandigheid dat de Provincie de noodzakelijke maatregelen ook anders had kunnen vormgeven, maakt de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vervatte aanscherpingen van de stikstofmaatregelen dan ook niet onrechtmatig jegens ZLTO c.s.. Wel wordt de keuzevrijheid van de Provincie begrensd door het door ZLTO c.s. ingeroepen artikel 1 EP en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waarop ZLTO c.s. zich beroepen. De door ZLTO c.s. bekritiseerde keuze voor een generieke maatregel, die (in ieder geval) in individuele gevallen (zeer) hoge kosten met zich kan brengen, die volgens ZLTO c.s. niet opwegen tegen de, in sommige gevallen, zeer beperkte milieuwinst die daarmee wordt geboekt in Natura 2000-gebieden, komt hierna bij de bespreking van deze gronden voor de vorderingen aan de orde.

I.4. Toets aan artikel 1 EP

4.59.

Artikel 1 EP waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Uit de bewoordingen in de tweede helft van artikel 1 EP volgt dat de Provincie daarbij een ruime beoordelingsmarge toekomt.

4.60.

Toetsing aan artikel 1 EP vindt plaats volgens een vast stramien, langs de volgende stappen36:

a. is er sprake van een ‘possession’ (eigendom) in de zin van deze bepaling?

b. is er sprake van ontneming of regulering van het eigendomsrecht?

Is aan deze beide voorwaarden voldaan, dan wordt onderzocht:

c. is de inbreuk bij wet voorzien?

d. dient de inbreuk een algemeen belang?

e. is er sprake van ‘fair balance’, dat wil zeggen bestaat er een redelijk evenwicht tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu?

I.4a. Eigendom?

4.61.

Bij de toepassing van artikel 1 EP hanteert het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een autonoom en ruim begrip van eigendom. Als ‘eigendom’ in de zin van artikel 1 EP worden beschouwd rechten en belangen die een objectieve economische waarde vertegenwoordigen. Het eigendomsbegrip in artikel 1 EP omvat niet alleen (1) bestaande ‘fysieke’ eigendommen, maar ook (2) aanspraken die voldoende vast staan om ze als ‘assets’ aan te merken en (3) legitieme verwachtingen om een effectief genot van eigendomsrechten te verwerven. Ook niet fysieke goederen zoals aandelen, patenten, goodwill, en bedrijfsvergunningen37 vallen binnen de reikwijdte van het eigendomsbegrip. De ruime bescherming die aldus aan artikel 1 EP kan worden ontleend, wordt beperkt door de voorwaarde dat het eigendomsrecht in voldoende mate moet vaststaan. Het moet gaan om ‘assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he has at least a “legitimate expectation” of obtaining effective enjoyment of a property right’.38

4.62.

Tussen partijen is niet in geschil dat de huisvestingssystemen eigendom van de veehouders zijn in de zin van artikel 1 EP. De rechtbank onderschrijft dit.

4.63.

ZLTO c.s. stellen dat ook de aan de veehouders vergunde rechten in milieu- , Natuurbeschermingswet- of Wet natuurbescherming vergunningen eigendommen zijn in de zin van artikel 1 EP. Zij betogen dat het eerder verplicht stellen van huisvestingssystemen met een lagere emissiefactor zal leiden tot een lagere totale ammoniakemissie, hetgeen de bestaande vergunde emissierechten aantast. Dit heeft invloed op de ontwikkelingsmogelijkheden van een bedrijf en de (on)mogelijkheid om die daling van ammoniakemissie te verwaarden door deze te verkopen met het oog op extern salderen in het kader van de Wnb, aldus ZLTO c.s.

4.64.

Daargelaten de vraag of de vergunde emissierechten economische waarde hebben, betreffen het geen bestaande rechten, waarop een onvoorwaardelijke juridische aanspraak bestaat: uit de wettelijk voorgeschreven toepassingen van BBT, de actualisatieplicht in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en actualiseringen van emissiefactoren in onder meer Beh en de Rav volgt namelijk dat strengere emissie-eisen kunnen worden opgelegd. Op vergunde emissierechten bestaat dan ook geen onvoorwaardelijke juridische aanspraak. De vergunde emissierechten zijn geen eigendom in de zin van artikel 1 EP.

4.65.

In het verlengde daarvan zijn de door ZLTO c.s. genoemde invloed op de ontwikkelingsmogelijkheden van een bedrijf en de (on)mogelijkheid om die daling van ammoniakemissie te verwaarden door deze te verkopen met het oog op extern salderen in het kader van de Wnb, geen eigendom in de zin van artikel 1 EP. Ingevolge bestendige rechtspraak van het EHRM kunnen toekomstige inkomsten alleen dan als eigendom in de zin van artikel 1 EP worden aangemerkt wanneer zij reeds zijn verdiend of wanneer daarop een rechtens afdwingbare aanspraak bestaat.39 Dat brengt ook met zich dat de waarde van een onderneming niet als eigendom in de zin van artikel 1 EP heeft te gelden indien het bestaan daarvan uitsluitend kan worden onderbouwd door verwijzing naar toekomstige inkomsten.40 Dat is hier aan de orde, nu ZLTO c.s. het oog hebben op aantasting van de toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden van hun bedrijven. Hiermee is ook het beroep van ZLTO c.s. op EHRM 7 juli 1989 (Tre Traktörer Aktiebolag v. Zweden41) verworpen.

I.4b Ontneming of regulering van eigendom?

4.66.

Het kenmerk van ontneming van eigendom is dat elke mogelijkheid om over de eigendom te beschikken of haar nuttig te gebruiken definitief verloren gaat. Van regulering van eigendom in de zin van artikel 1 EP is sprake indien de beschikkingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden van het eigendom worden beperkt. Het onderscheid is van belang omdat bij ontneming, anders dan bij regulering, in beginsel een volledige schadevergoeding of compensatie moet worden toegekend.

4.67.

Gezien de onder I.1. aangeduide impact van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de veehouders, moeten deze bepalingen worden beschouwd als regulering van eigendom. Deze bepalingen tasten de gebruiksmogelijkheden van de bestaande verouderde huisvestingssystemen aan. Anders dan in de autonome situatie kunnen deze systemen niet meer tot 2028 ongewijzigd worden gebruikt, omdat (a) eerder moet worden voldaan aan bijlage 2 bij de IOV en (b) intern salderen niet meer is toegestaan.

4.68.

De onder 4.8 sub b, c en d bedoelde veehouders zullen een bestaand verouderd huisvestingssysteem eerder dan in de autonome situatie niet meer kunnen gebruiken en moeten aanpassen of vervangen. Deze varkenshouders zullen hun in de autonome situatie genomen investeringsbeslissing met een horizon van 2027 moeten bijstellen en eerder moeten investeren. Dat kan betekenen dat veehouders die van plan waren in 2028 hun bedrijf te staken, daar eerder toe overgaan.

4.69.

De situatie van de onder 4.8 sub a bedoelde veehouders ligt anders. Zij verkeren al jaren in een overgangssituatie, waarin bestaande verouderde huisvestingssystemen tot 1 januari 2020 niet hoeven te voldoen aan de oude Verordening en het Beh. De investering om per 1 januari 2020 te voldoen aan bijlage 2 bij de IOV, komen bovenop de investeringen die zij toch al moesten doen om te voldoen aan de oude Verordening en het Beh. Veehouders in deze categorie, die in de autonome situatie hadden besloten om te stoppen in plaats van te investeren in aangepaste of nieuwe huisvestingssystemen, zullen naar redelijke verwachting geen andere beslissing nemen als gevolg van de in artikel 2.66 IOV neergelegde eis dat hun huisvestingssystemen ook aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV moeten voldoen. Hier is dus een veel minder verstrekkende vorm van regulering van eigendom aan de orde dan ten aanzien van de onder 4.8 sub b, c en d bedoelde categorie veehouders.

4.70.

Als de artikelen 2.66 en 2.67 IOV ertoe zouden leiden dat een veehouder zijn onderneming eerder dan in de autonome situatie zou beëindigen, is dat onvoldoende om te spreken over de facto onteigening in de zin van artikel 1 EP. De rechtbank brengt hier in herinnering dat het als eigendom te beschouwen huisvestingssysteem iets anders is dan de stal waarin dit systeem zich bevindt. Mede gelet daarop, mag ervan worden uitgegaan dat de stoppende veehouder enig economisch belang of een zinvolle gebruiksmogelijkheid behoudt bij (activa van) de onderneming.42

4.71.

Ten aanzien van het door ZLTO c.s. gestelde gebrek aan erkende huisvestingssystemen overweegt de rechtbank nog het volgende. Gelet op de omstandigheid dat in de IOV43 zoals deze luidt per 22 februari 2020 voor deze situaties een uiterste datum voor het indienen van een aanvraag is losgelaten, en/of een latere realisatiedatum is bepaald staat op dit moment nog niet vast dat dergelijke eisen kunnen leiden tot bedrijfsbeëindiging. Het is niet op voorhand uitgesloten dat op de thans geldende realisatiedata wel erkende huisvestingsystemen beschikbaar zijn, terwijl uit de toelichting op de IOV nog volgt dat bij het alsdan ontbreken van erkende huisvestingssystemen een specifieke bepaling is opgenomen in de hardheidsclausule, waarop veehouders in voorkomende gevallen een beroep kunnen doen.

I.4c. Bij wet voorzien?

4.72.

Hier moet worden beoordeeld of het in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde stelsel van maatregelen bij geldige en behoorlijk gepubliceerde wet is voorzien en voldoet aan het volgende, door het EHRM geformuleerde criterium:

‘The law should be both adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual – if need be with appropriate advice – to regulate his conduct.’44

4.73.

Hiervóór heeft de rechtbank al geoordeeld dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een wettelijke grondslag hebben: artikel 2.4 lid 3 Wnb geeft de Provincie de bevoegdheid om de reeds genomen emissiereducerende maatregelen aan te scherpen. Verder is de in deze bepalingen neergelegde aanscherping nodig in de zin van artikel 2.4 lid 3 Wnb. Voldaan is dus aan het vereiste van een wettelijke basis in het nationale recht.

4.74.

Artikel 2.4 lid 3 Wnb is ook een voldoende nauwkeurig geformuleerde wettelijke bepaling, die individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Het andersluidende betoog van ZLTO c.s. stuit af op hetgeen hiervoor is overwogen over het Convenant, waarin stond dat de effecten van de toen genomen maatregelen zouden worden gemonitord en dat de maatregelen, indien nodig, zouden worden aangescherpt. Het Convenant vormde daarom geen basis voor gerechtvaardigd vertrouwen bij de veehouders dat zij de huisvestingssystemen niet eerder dan 1 januari 2028 zouden hoeven aanpassen en tot die tijd intern zouden mogen salderen.

4.75.

De rechtbank volgt ZLTO c.s. niet in de stelling dat de vereisten voor de huisvestingssystemen niet voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd om individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. De rechtbank stelt allereerst vast dat in de Rav voldoende huisvestingssystemen met ‘end-of-pipeline’ of andere erkende systemen zijn opgenomen voor onder meer de diercategorieën varkens, waarmee aan de aangescherpte emissie-eisen kan worden voldaan. Voor veehouders die dergelijke voorzieningen willen toepassen wordt aan de voorwaarde van voorzienbaarheid voldaan. In artikel 2.67 IOV en in bijlage 2 bij de IOV zijn daarnaast voor diverse huisvestingssystemen voor diercategorieën waarin de Rav niet voorziet en voor innovatieve systemen die in ontwikkeling zijn afwijkende regels opgenomen, die naar het oordeel van de rechtbank voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd om individuele veehouders in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Voorts is in de hardheidsclausule artikel 5.13 lid 3 IOV bepaald dat veehouders die een innovatief systeem willen aandragen, waarvoor de realisatiedatum van 1 oktober 2022 geldt, een beroep kunnen doen op een afwijkende realisatiedatum als dat redelijk is.

4.76.

Gelet op het voorgaande is voldaan aan de eis van voorzienbaarheid uit artikel 1 EP.

I.4d. algemeen belang?

4.77.

De volgende vraag is of de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een algemeen belang dienen in de zin van artikel 1 EP. Het is aan de Provincie om hier een afweging te maken. Daarbij geldt dat verplichtingen die voortvloeien uit een Europese richtlijn en het doel hebben het milieu te beschermen, in het algemeen worden geacht te zijn gericht op het algemene belang in de zin van artikel 1 EP45.

4.78.

Het betoog van ZLTO c.s. dat een algemeen belang ontbreekt, omdat er geen noodzaak is voor aanscherping van de emissiereducerende maatregelen, is verworpen met het hiervoor onder I.3. gegeven oordeel dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV nodig zijn in de zin van artikel 2.4 lid 3 Wnb. De rechtbank is van oordeel dat het natuurbelang een algemeen belang is in de zin van artikel 1 EP. Nederland is op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, die zijn geïmplementeerd in de Wnb, verplicht de instandhoudingsdoelstellingen met betrekking tot de Natura 2000-gebieden te halen. Nu, zoals hiervoor is overwogen, de overbelasting van stikstofdepositie een groot probleem vormt voor de realisatie van deze instandhoudingsdoelstellingen, is overheidsoptreden voor dat doel noodzakelijk. Met de aangescherpte maatregelen van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV streeft de Provincie er naar meer zekerheid te creëren dat de doelstelling van het Convenant wordt gehaald. Dat doel is om de ammoniakdepositie op de Natura 2000-gebieden zodanig te verminderen dat de voorgeschreven instandhoudingsdoelstellingen met betrekking tot Natura 2000-gebieden, opgenomen in de provinciale beheerplannen ter uitvoering van de Habitat- en Vogelrichtlijn, worden gehaald. De artikelen 2.66 en 2.67 IOV zijn dus gericht op een algemeen belang in de zin van artikel 1 EP.

I.4e. fair balance?

4.79.

Een inbreuk op ongestoord genot van eigendom is slechts toegestaan wanneer er een ‘fair balance’ is getroffen tussen het met de aanscherping van de emissiereducerende maatregelen gediende algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Een ‘fair balance’ vereist het bestaan van een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt nagestreefd. Er moet een proportionaliteitstoets worden uitgevoerd, waarbij alle omstandigheden van het geval, in onderling verband gezien, in ogenschouw moeten worden genomen. Daarbij moet worden betrokken of de maatregelen die tot een inbreuk leiden geschikt en noodzakelijk zijn. Bij deze keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen komt de Provincie beoordelingsvrijheid toe. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan als één of meer betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregelen.

4.80.

In zijn algemeenheid zijn er voor proportionaliteit drie omstandigheden belangrijk: tijd, kosten en effecten. Hoeveel tijd wordt geboden om aan de verscherpte eisen van de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aangescherpte maatregelen te voldoen? Welke kosten gaan gepaard met de hiervoor noodzakelijke investeringen? Wat leveren de maatregelen op? Bij de beoordeling kan een rol spelen of het gebruik van de eigendommen voor andere doeleinden nog mogelijk is, of de maatregel voorzienbaar was, of er een overgangsregeling bestaat, of er door de overheid enige vorm van compensatie is geboden en of er een (toereikende) hardheidsclausule bestaat. De proportionaliteitseis brengt mee dat een individu niet een ‘individual and excessive burden’ behoeft te dragen als gevolg van, op zichzelf een legitiem doel dienende, overheidsmaatregelen. De proportionaliteitstoets vindt plaats op twee niveaus: (1) op regelniveau, dat wil zeggen het niveau van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV en (2) op individueel niveau. De rechtbank zal deze toets eerst op regelniveau uitvoeren.

I.4e 1) fair balance op regelniveau?

4.81.

Zoals hiervoor is geoordeeld, zijn de artikelen 2.66 en 2.67 IOV noodzakelijk voor de instandhouding van de Natura 2000-gebieden. Vast staat namelijk dat de ammoniak emissies uit de Brabantse veehouderij voor een aanzienlijk deel bijdragen aan de berekende stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Dat aanzienlijke aandeel rechtvaardigt regulering van de reductie van de emissie. Dat wordt bevestigd in de hiervoor besproken gebiedsanalyses van de Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige natuur. De in 2017 doorgevoerde aanscherping van de reeds genomen maatregelen worden gerechtvaardigd door de omstandigheid dat het onvoldoende zeker was dat de maatregelen in de autonome situatie toereikend zouden zijn om tot de benodigde reductie van ammoniak op de overbelaste Natura 2000-gebieden te komen. De Provincie kon met toepassing van het voorzorgsbeginsel het zekere voor het onzekere nemen en maatregelen treffen om te komen tot snellere en verdere beperking van de ammoniakdepositie op Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant, in plaats van te wachten tot 2028, de einddatum van het Convenant.

4.82.

Zoals hiervoor is overwogen, is de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de reeds genomen emissiebeperkende maatregelen voldoende voorzienbaar. Anders dan ZLTO c.s. stellen konden zij niet op basis van het Convenant erop vertrouwen dat pas aan het einde van de derde beheerplanperiode (omstreeks 2027) alle stallen, zowel nieuw als oud, op een bedrijfslocatie gemiddeld dienen te voldoen aan de in tijd oplopend strengere emissie-eisen. In het bijzonder gaan ZLTO c.s. ten onrechte voorbij aan het in het Convenant geformuleerde ‘hand aan de kraan principe’. Voor een redelijk handelend veehouder was al ten tijde van het sluiten van het Convenant kenbaar en voorzienbaar dat de maatregelen zouden kunnen worden aangescherpt, zoals nu is gebeurd.

4.83.

In het kader van de fair balance test zijn de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een geschikte en noodzakelijke maatregel, die een zwaarwegend algemeen belang dient. Zoals uiteengezet onder I.1, raken de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de veehouders, aangezien zij (a) hun huisvestingssystemen eerder dan in de autonome situatie zullen moeten aanpassen aan de oplopend strengere eisen van bijlage 2 bij de IOV en (b) niet langer intern kunnen salderen. Dat vergt investeringen ten aanzien van verouderde huisvestingssystemen, die anders tot 2028 onveranderd gebruikt hadden kunnen worden. Dit leidt mogelijk ook ertoe dat veehouders eerder dan gepland besluiten om hun bedrijf beëindigen,

4.84.

De afweging van de nadelige effecten van deze maatregel op de varkenshouders die daardoor worden beperkt in hun eigendomsrechten ten aanzien van hun huisvestingssystemen zullen in het kader van de fair balance test worden bezien in termen van (a) tijd en (b) kosten en (c) kosteneffectiviteit.

4.85.

Voor de fair balance test is van belang dat de nu op grond van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV noodzakelijke investeringen, sowieso uiterlijk in 2028 gedaan hadden moeten worden door de veehouders. Verder konden de veehouders niet op grond van het Convenant redelijkerwijs erop vertrouwen dat zij (in ieder geval tot 2028) konden doorgaan met intern salderen. Dit vertrouwen konden de veehouders ook niet ontlenen aan het Beh waar immers een ander motief (de bescherming van het milieu, vgl. artikel 8.40 Wet milieubeheer) aan ten grondslag ligt (zie r.o. 4.53.) Het was, met andere woorden, onvermijdelijk dat zij op enig moment – uiterlijk in 2028 – zouden moeten investeren in aanpassing of vervanging van de bestaande verouderde huisvestingssystemen of – als zij dat niet wensten – hun bedrijf moesten staken. Dat moment is nu naar voren gehaald en vastgelegd in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.86.

De rechtbank weegt mee dat ZLTO c.s. niet alleen geen vertrouwen aan het Convenant konden ontlenen dat de autonome situatie tot 2028 gelijk zou blijven, maar ook redelijkerwijs hadden kunnen weten dat de Provincie – met toepassing van het ‘hand aan de kraan’ principe – gedurende de looptijd van het Convenant aanscherpingen van de emissiemaatregelen zou kunnen doorvoeren. Deze omstandigheid legt gewicht in de schaal aan de kant van de Provincie.

4.87.

Het bestaan van een overgangsperiode die de door een maatregel getroffen eigenaar in staat stelt om zijn schade te beperken, is een omstandigheid die kan bijdragen aan het oordeel dat een redelijk evenwicht is getroffen tussen de eisen van het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds.46

(a) tijd

4.88.

Zoals uiteengezet onder I.1, is de tijd die de varkenshouders wordt geboden om te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, afhankelijk van hun situatie. Ten aanzien van de onder 4.8 sub a bedoelde categorie veehouders heeft de Provincie aangesloten bij het tijdstip 1 januari 2020, waarop deze varkenshouders in de autonome situatie investeringen zouden moeten doen om te voldoen aan de oude Verordening en het Beh. Volgens de Provincie volgt uit bijlage 5 bij het onderzoek van Pouderoyen dat medio 2017 in Brabant 1.450 veehouders (berekend naar locatie) niet voldeden aan de eisen van het Beh, terwijl 7.900 van de 9.971 locaties voor veehouders in 2017 nog niet voldeden aan eisen die golden onder de oude Verordening. ZLTO c.s. heeft dit niet weersproken.

4.89.

Deze (onder 4.8 sub a bedoelde) groep veehouders heeft volgens de Provincie economisch voordeel genoten tijdens de overgangsperiode, waarin zij hun stallen nog niet hoefden aan te passen. De Provincie wijst erop dat het hierbij gaat om stallen die veelal nog voor 1990 zijn gebouwd, waarbij zowel de stal en als het huisvestingssysteem vaak sterk verouderd zijn. Deze veehouders hebben al lange tijd kunnen reserveren en voorsorteren op een aanvraag voor de op basis van de Beh en/of de oude Verordening benodigde aanpassingen in de huisvestingssystemen. Als zij de aanvraag indienen kunnen zij de eisen uit bijlage 2 bij de IOV gelijktijdig in deze aanvraag verwerken, aldus de Provincie.

4.90.

ZLTO c.s. stellen dat zij hun investeringen in de oude stallen niet hebben kunnen terugverdienen, maar hebben dat op geen enkele manier onderbouwd. Voor het overige hebben ze niet inhoudelijk gereageerd op het in r.o. 4.89 weergeven standpunt van de Provincie, dat uit een bedrijfseconomisch oogpunt ook logisch voorkomt. Dit standpunt moet daarom voor juist worden gehouden. Verder is hiervóór reeds overwogen dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor deze categorie veehouders een veel lichtere vorm van regulering inhoudt dan voor de onder 4.8 sub b, c en d bedoelde categorieën, die niet toch al een (zeer forse) investering moesten doen op de in deze bepalingen genoemde datum. In het kader van de fair balance is voor de onder 4.8 sub a bedoelde groep veehouders alleen de extra investering – bovenop de investeringen die zij moeten doen om te voldoen aan de oude Verordening en het Beh – om te voldoen aan bijlage 2 bij de IOV relevant. Ook moet het voordeel dat deze categorie veehouders heeft genoten omdat zij hebben kunnen reserveren, in de fair balance worden betrokken. Zonder nadere toelichting – die ontbreekt – ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat een fair balance ontbreekt ten aanzien van deze categorie veehouders, die na jarenlang in een overgangssituatie te hebben verkeerd toch al (fors) moest investeren om aan de eisen van de oude Verordening en/of het Beh te voldoen, dan wel toch al van plan was om aan het eind van die overgangssituatie te stoppen.

4.91.

Bij bepaling van de termijn voor de onder 4.8 sub b, c en d bedoelde categorie veehouders, heeft de Provincie aangesloten bij de gemiddelde economische afschrijvingsduur voor huisvestingssystemen. De ratio daarvan is, aldus de Provincie, dat van een redelijk handelend ondernemer verwacht mag worden dat de huisvestingssystemen na afschrijving worden vervangen. ZLTO c.s. moeten dus reeds afgeschreven huisvestingssystemen aanpassen en hebben daarvoor kunnen reserveren. In het Beh zijn vergelijkbare economische afschrijvingstermijnen gehanteerd.

4.92.

ZLTO c.s. wijzen erop dat in de varkenshouderij niet met economische afschrijvingstermijnen wordt gerekend. Ook na verloop van 20 jaar (voor rundvee) respectievelijk 15 jaar (voor andere diercategorieën) voldoen de huisvestingssystemen nog, aldus ZLTO c.s., die verder betogen dat feitelijk in de veehouderij met (veel langere) technische afschrijvingstermijnen wordt gerekend.

4.93.

Bij beantwoording van de vraag of de artikelen 2.66 en 2.67 IOV vanwege de daarin neergelegde termijnen onevenredig nadeel berokkenen aan de veehouders, geldt naar het oordeel van de rechtbank als uitgangspunt dat van een redelijk handelend ondernemer verwacht mag worden dat hij zijn huisvestingssysteem na afloop van de economische afschrijvingstermijn zal hebben afgeschreven en zal kunnen vervangen. ZLTO c.s., op wiens weg dat ligt, hebben niet concreet onderbouwd dat de economische afschrijvingstermijn voor huisvestingssystemen van veehouders onjuist of anderszins niet passend is of dat deze termijn te kort is om de gedane investeringen terug te verdienen. Zij wijzen alleen op een kennelijk bestaande praktijk. Daaraan kan echter geen argument worden ontleend om de tijd die de veehouders wordt gegund met het aanknopen bij de economische afschrijvingstermijn te kort te achten.

4.94.

Het door ZLTO c.s. voorgestane aanknopen bij de langere technische levensduur van de huisvestingssystemen, leidt tot een – ook in de fair balance-afweging te verdisconteren – voordeel voor de veehouders in de autonome situatie. In die situatie konden zij immers na afloop van de met de economische afschrijvingstermijn gegeven economische levensduur het huisvestingssysteem feitelijk langer benutten en een financiële buffer opbouwen om op een later moment in de vervanging van het huisvestingssysteem te voorzien. Voor zover veehouders deze financiële buffer gebruikt hebben om investeringen te doen in bedrijfsuitbreidingen in nieuwe stallen en huisvestingssystemen in plaats van bestaande verouderde oude huisvestingssystemen aan te passen of te vervangen, is dat een keuze die voor risico van de veehouders in kwestie komt. Het aanknopen bij de economische afschrijftermijn levert dus geen voor de fair balance test relevant nadeel op voor de veehouders.

4.95.

Verder mag er naar het oordeel van de rechtbank van worden uitgegaan dat veehouders de investeringen die zij op grond van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV eerder moeten doen dan zij in de autonome situatie van plan waren, in de toekomst gedurende de economische afschrijvingstermijn terugverdienen. Als zij het voornemen hadden om in 2028 of eerder hun bedrijf te beëindigen, zullen hun bedrijfsmiddelen in 2028 nog waarde hebben. Indien veehouders menen dat zij desondanks hun investeringen niet kunnen terug verdienen, hebben zij de keuze de nieuwe investeringen achterwege te laten en hun bedrijf eerder te beëindigen.

4.96.

De aangescherpte termijnen strekken ertoe zeker te stellen dat de in de autonome situatie pas in 2028 verplicht gestelde maatregelen eerder worden doorgevoerd en zeker wordt gesteld dat de Convenant-doelen worden gehaald. Uit het voorgaande volgt dat de tijd die de Provincie aan de veehouders heeft geboden om ervoor te zorgen dat hun huisvestingssystemen voldoen aan bijlage 2 bij de IOV voor alle categorieën veehouders die worden getroffen door de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een adequate mogelijkheid biedt om hun schade te beperken. Dit aspect doorstaat derhalve de fair balance test.

(b) kosten

4.97.

De rechtbank komt nu toe aan de voor de fair balance relevante kosten die zijn verbonden aan de in verband met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV noodzakelijke investeringen. Daaronder zijn ook begrepen de inkomenseffecten van deze bepalingen voor de veehouders.

4.98.

De Provincie betoogt dat enkel de meerkosten omgerekend op jaarbasis (ten opzichte van de reguliere jaarlijkse kosten die de veehouder ook zonder de artikelen 2.66 en 2.67 IOV zou moeten maken) in de ‘fair balance’ test betrokken mogen worden. Verder betoogt de Provincie dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV niet leiden tot onevenredig nadelige inkomenseffecten voor veehouders. De Provincie wijst in dit verband op onderzoek en rapportage van Connecting Agri & Food47, waarin de te verwachten effecten van de aangescherpte maatregelen zijn vergeleken met de autonome ontwikkeling.

4.99.

In de rapportage van Connecting Agri & Food is als arbitraire – doch redelijk geachte – maat voor de economische haalbaarheid voor het investeren in emissie-reducerende technieken aansluiting gezocht bij het Beh. Daarin wordt voor het toepassen van een emissiearm huisvestingsysteem een jaarlijkse kostenverhoging met ten hoogste 3 % redelijk geacht door de wetgever. Dit percentage is ook opgenomen in paragraaf 3.1. van de Nota van Toelichting op het Beh. ZLTO c.s. stellen dit uitgangspunt niet ter discussie. De rechtbank zal hier dus ook van uitgaan.

4.100. Connecting Agri & Food heeft de jaarkosten van emissie-reducerende maatregelen in kaart gebracht. Zij heeft de gemiddelde procentuele kostenverhoging als gevolg van de aangescherpte maatregelen gebaseerd op de gemiddelde totale kosten van de bedrijven in het Bedrijveninformatienet. De kosten van de systemen zijn gebaseerd op KWIN-veehouderij. Met de term gemiddeld wordt bedoeld dat de gemiddelde extra kosten van stalsystemen zoals die in KWIN zijn opgenomen, zijn afgezet tegen de jaarkosten over 2013-2015 van alle bedrijven in het bedrijveninformatienet. Niet al deze per sector berekende kosten zijn toe te rekenen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV. Voor de varkenshouderij en de leghennenhouderij golden de aan deze kosten gerelateerde eisen echter al in de autonome situatie. Voor de melkveehouderij, de melkgeitenhouderij en de vleeskuikenhouderij zijn de kosten aan de aanscherping toe te rekenen omdat voor hen in de autonome situatie geen of minder strenge eisen golden ten aanzien van emissiereductie. Uit het rapport volgt verder dat het verwachte effect van de langjarige trend van afname van het aantal veehouderijbedrijven door de aanscherping wordt versneld en versterkt. Ten aanzien van bedrijven die na 2020 doorgaan is de verwachting dat het aantal bedrijven dat onder de inkomensgrens van € 23.000 komt toeneemt met 10% van de varkenshouders, 6% van de melkveehouders en 11% van de overige veehouders, terwijl in de autonome situatie ruim 56% van de varkenshouders en een derde van de overige veehouders onder die inkomensgrens zit.

4.101. Connecting Agri & Food benadrukt dat sprake is van gemiddelden en bandbreedtes en dat er grote verschillen tussen individuele bedrijven bestaan. In de opdracht is geen verschil gemaakt tussen veehouders met traditionele stalsystemen ouder dan 20 of 15 jaar en veehouders die al hebben geïnvesteerd maar nog niet voldoen aan de nieuwe eisen. Connecting Agri & Food merkt op dat de naar voren gehaalde termijnen problematisch kunnen zijn voor individuele bedrijven die in de afgelopen jaren fors hebben geïnvesteerd in emissiereductie en die door het versneld beleid op korte termijn opnieuw zouden moeten investeren. In zo’n geval kan dit door beperkte financieringsmogelijkheden en verminderde rentabiliteit tot het probleem leiden dat veehouders moeten stoppen en hun investeringen niet kunnen terug verdienen. Voorts is er op gewezen dat oudere veehouders, jonge veehouders die recent een bedrijf hebben overgenomen en veehouders met groot vreemd vermogen in problemen zouden kunnen komen. ZLTO c.s. hebben de bevindingen van Connecting Agri & Food niet inhoudelijk bestreden.

4.102. Met de Provincie is de rechtbank van oordeel dat uit de door Connecting Agri & Food berekende gemiddelde jaarkosten volgt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV geen onevenredige effecten hebben op de inkomenssituatie van varkenshouders. Wel volgt daaruit dat er ‘knelgevallen’ kunnen zijn, te weten de door Connecting Agri & Food genoemde individuele bedrijven die door het versnelde beleid na recente investeringen opnieuw voor investeringen komen te staan, oudere veehouders, veehouders die recent een bedrijf hebben overgenomen en veehouders met groot vreemd vermogen.

4.103. Uitgaande van de bevindingen van Connecting Agri & Food heeft de Provincie een pakket aan ondersteunende maatregelen vastgesteld voor de door Connecting Agri & Food geïdentificeerde knelgevallen. Deze ondersteunende maatregelen bieden onder meer ondersteuning voor jonge en oudere veehouders en voor veehouders die willen innoveren of al veel hebben geïnvesteerd in emissiereductie. Gesteld noch gebleken is dat deze ondersteunende maatregelen voor knelgevallen de door Connecting Agri & Food geïdentificeerde nadelige effecten onvoldoende compenseert. De stelling van de individuele eisers dat zij geen beroep kunnen doen op die maatregelen is niet toereikend om die conclusie te trekken. Op dit punt is dus sprake van een fair balance.

4.104. Veehouders kunnen ook gebruik maken van andere (landelijke) ondersteunende maatregelen, zoals de Geursaneringsregeling. Anders dan ZLTO c.s. betogen, dienen deze andere ondersteunende maatregelen ook in de fair balance test te worden betrokken. Hoewel deze maatregelen niet in direct verband staan met de artikelen 2.66 en 2.67 IOV, kunnen zij bijdragen aan ondersteuning van veehouders die op grond van deze bepalingen (zouden) moeten investeren om aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV te voldoen.

(c) kosteneffectiviteit

4.105. ZLTO c.s. betogen dat (in ieder geval) in individuele gevallen de kosten gemoeid met het realiseren van huisvestingssystemen die voldoen aan bijlage 2 bij de IOV niet opwegen tegen de, in sommige gevallen, zeer beperkte milieuwinst die daarmee wordt geboekt in de Natura 2000-gebieden. ZLTO c.s. stellen dat dit met name geldt voor veehouderijen die op grotere afstand van Brabantse Natura 2000-gebieden zijn gelegen. Hiermee stellen ZLTO c.s. de gevolgen van de door de Provincie gekozen generieke aanpak van de stikstofproblematiek, waaraan de veehouders bijdragen, aan de orde.

4.106. De Provincie verdedigt de keuze voor een generieke aanpak door aan te voeren dat de stikstofemissies van de individuele veehouders fors zijn en – ongeacht de afstand tot een Natura 2000-gebied – bijdragen aan de totale ‘stikstofdeken’ die boven Noord-Brabant hangt. Dit leidt volgens de Provincie weer tot depositie op de afzonderlijke Natura 2000-gebieden. De Provincie heeft voor een generieke aanpak gekozen, omdat alle veehouders, aan die totale stikstofdeken bijdragen. De Provincie wijst ter onderbouwing van deze aanpak naar paragraaf 3.1. van het rapport van Pouderoyen, waarin is beschreven hoe de berekende emissies op bedrijfsniveau (met behulp van het programma OPS-PRO) zijn gebruikt als input voor depositie berekeningen op de afzonderlijke Natura 2000-gebieden. Pouderoyen heeft berekend dat de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde generieke aanscherping leidt tot een verminderde stikstofdepositie van gemiddeld 3,5%.

4.107. In de procedure tussen POV c.s. en de Provincie, met zaaknummer 555356, waarin heden eveneens uitspraak wordt gedaan (het POV-vonnis), hebben POV c.s. een (aan dat van ZLTO c.s. gelijkluidend) standpunt ingenomen dat met de door hen te plegen investeringen géén dan wel een beperkte milieuwinst wordt geboekt. POV c.s. hebben dit onderbouwd door te wijzen op de met hun investeringen te bereiken afname van depositie op de Natura 2000-gebieden, die zij voor iedere individuele eiser hebben berekend aan de hand van AERIUS. Anders dan de individuele eisers in de POV zaak hebben de individuele eisers in de onderhavige zaak de beperkte milieuwinst van hun investeringen voor de Natura 2000-gebieden niet aan de hand van AERIUS berekeningen onderbouwd, met uitzondering van eiseres 1048. Wel nemen ook zij het gemotiveerde standpunt in dat naarmate de bedrijven van individuele veehouders, zoals die van henzelf, verder van een Natura 2000-gebied zijn gelegen, zij minder bijdragen aan de depositie in de dichtbijgelegen Natura 2000-gebieden.

4.108. Om discrepantie tussen de beoordeling in de POV zaak en deze zaak te voorkomen betrekt de rechtbank ook in deze zaak de mogelijkheid om de milieuwinst te berekenen met toepassing van AERIUS.

4.109. AERIUS is het gebruikelijke rekenmodel om de afname van depositie op de Natura 2000-gebieden te berekenen. Het is ook gebaseerd op het door de Provincie genoemde programma OPS-PRO en de verplichte rekenmethode is ingevolge artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming voor het vaststellen van de gevolgen vanwege een project. In haar berekeningen van de milieuwinst deelt eiseres 10 de totale kosten door de afname in mol/ hectare/ jaar op de hoogst belaste hexagoon in het dichtstbij gelegen Natura-2000 gebied en berekenen vervolgens de kosten per mol afname voor het bedrijf. Aan deze onderbouwing kleven naar het oordeel van de rechtbank wel bezwaren. Het is onduidelijk in hoeverre eiseres 10 de totale milieuwinst op het gehele Natura 2000-gebied heeft afgezet tegen de daarvoor noodzakelijke investeringen of dat slechts is gekeken naar de milieuwinst op de hoogst belaste hexagoon van één hectare (en daarmee een betrekkelijk klein deel) van het Natura 2000-gebied. De Provincie heeft er terecht op gewezen dat uit de berekeningen volgt dat de emissies veel meer impact hebben op de onderscheiden Natura 2000-gebieden dan uitsluitend op de enkele hoogst belaste hexagoon in het dichtst bijgelegen Natura 2000-gebied.

4.110. Het voorgaande neemt echter niet weg dat de berekeningen van eiseres 10 en die van POV c.s, in de procedure tussen POV c.s. en de Provincie, laten zien dat de omvang van de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied vanwege een individuele veehouderij in belangrijke mate afhankelijk kan zijn van de afstand van (het emissiepunt van) de veehouderij tot het Natura 2000-gebied. De te behalen milieuwinst door effectuering van de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde maatregelen, verschilt dus naar gelang de ligging van de veehouderij ten opzichte van het Natura 2000-gebied. Deze gevolgtrekking wordt niet weerlegd door de onder 4.106 bedoelde rapportage van Pouderoyen, die ziet op de totale effecten van de aanscherpingen. Deze bevindingen laten onverlet dat – zoals af te leiden is uit de AERIUS-berekeningen van de individuele eisers in de POV-zaak – maatregelen door veehouders op grote afstand van Natura 2000-gebieden weliswaar wellicht kunnen bijdragen aan het terugdringen van de ‘stikstofdeken’, maar geen of een beperkt effect kunnen hebben op een Natura 2000-gebied. De kanttekeningen van de Provincie over de AERIUS-berekeningen in de POV zaak– namelijk dat met andere berekeningen andere waardes worden bereikt –maken dit niet anders. Gesteld noch gebleken is dat de door de Provincie bedoelde berekeningen afdoen aan het gegeven dat afstand tot een Natura 2000-gebied een relevante factor is in de effectiviteit van de maatregelen op de milieuwinst van een Natura 2000-gebied.

4.111. Uit het onderzoek van Pouderoyen volgt dat de cumulatie van afnames bij de generieke aanpak van de Provincie een positief effect heeft op de afzonderlijke Natura 2000-gebieden en tot milieuwinst leidt. Uit het hiervoor besproken rapport van Connecting Agri & Food volgt dat – afgezien van de knelgevallen, waarvoor steunmaatregelen zijn getroffen door de Provincie – de inkomenseffecten van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de veehouders in het algemeen niet onaanvaardbaar zijn. Dat een en ander neemt echter niet weg dat de afstand tot een Natura 2000-gebied een relevante factor is in de effectiviteit van de maatregelen op de depositiewinst van een Natura 2000-gebied.

4.112. Verder kunnen, zoals ZLTO c.s. stellen, zich gevallen voordoen dat veehouders, een (zeer) hoge investering – in de orde van grootte van tonnen in euro’s, een groot percentage van hun bedrijfskapitaal, en/of een jaarlijkse kostenverhoging die de redelijke geachte 3 % ver te boven gaat – moeten doen om te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, terwijl deze investeringen in hun individuele geval geen dan wel een beperkt effect hebben op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant, mede gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van die specifieke Natura 2000-gebieden. Uit het voorgaande volgt dat de afstand ten opzichte van een Natura 2000-gebied een relevante factor kan zijn voor de effectiviteit van de investering op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. Zoals de Provincie terecht stelt, moet hierbij een vergelijking worden gemaakt tussen (a) de autonome kosten die de varkenshouders zouden hebben moeten maken per 1 januari 2028 op basis van de autonome situatie zoals deze medio 2017 gold op basis van het Beh en (b) de extra kosten die de veehouders moeten maken om te voldoen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.113. In gevallen waarin veehouders (a) een (zeer) hoge investering moeten doen om op het niveau van hun huisvestingssystemen te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, (b) terwijl deze investeringen in hun individuele geval géén of een beperkt effect hebben op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant en (c) zij geen enkele compensatie of tegemoetkoming ontvangen op grond van de ondersteunende maatregelen of een landelijke regeling of dat er niet kan worden afgeweken van de IOV, kunnen de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de ‘fair balance’ test niet doorstaan.

4.114. Bij dit oordeel weegt mee dat de doelstelling van de op grond van artikel 2.4 lid 3 Wnb te nemen maatregelen is gekoppeld aan de Natura 2000-gebieden. Zoals hiervoor is overwogen, zal de noodzaak voor de maatregelen in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV in beginsel moeten worden beoordeeld per Natura 2000-gebied, omdat ieder gebied uniek is vanwege de aanwezigheid van bepaalde habitattypes met bijbehorende instandhoudingsdoelstellingen. De door de Provincie gemaakte vergelijking met de situatie in de arresten van het EHRM in de zaken Lohuis49 en Malfatto en Meille50 gaat dus niet op, omdat in die gevallen een generieke maatregel werd getroffen vanwege een generiek algemeen belang (het mestoverschot in Nederland respectievelijk de bebouwing in de Franse kuststreek). Hier is de noodzaak voor de maatregel echter afhankelijk van de mate waarin de instandhoudingsdoelstellingen van specifieke Natura 2000-gebieden worden bedreigd althans niet gehaald. Dit kan per Natura 2000-gebied verschillen omdat ieder Natura 2000-gebied eigen soorten en habitattypes heeft.

4.115. Verder weegt bij dit oordeel mee dat de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de maatregelen is doorgevoerd met toepassing van het voorzorgsbeginsel, om zeker te stellen dat de Convenant-doelstellingen worden gehaald. Zoals hiervoor is overwogen, zijn er voldoende aanwijzingen dat de Convenant-doelstellingen van het in de autonome situatie niet zonder meer zullen gehaald, zodat een aanscherping van de emissiereducerende maatregelen noodzakelijk is in de zin van artikel 2.4 lid 3 Wnb. Het staat echter niet onomstotelijk vast dat de doelstellingen niet zouden worden gehaald in de autonome situatie. De relatie tussen de – nu verder beperkte ammoniak emissie door de veehouders en de door de Provincie aan haar generieke aanpak ten grondslag gelegde (effecten van de) ‘stikstofdeken’ in Noord Brabant staat evenmin onomstotelijk vast. De Provincie heeft onvoldoende onderbouwd dat de Convenant-doelstellingen slechts zullen gehaald, als alle veehouders worden verplicht te voldoen aan de verscherpte emissie eisen.

4.116. Of de artikelen 2.66 en 2.67 IOV op regelniveau al dan niet voldoen aan artikel 1 EP hangt dus af van de vraag of voor de in r.o. 4.113 bedoelde veehouders (a) iedere vorm van compensatie of een tegemoetkoming ontbreekt of (b) geen enkele mogelijkheid bestaat om af te wijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.117. Het ontbreken van iedere vorm van compensatie (sub a) is niet aan de orde indien de veehouder in kwestie een beroep kan doen op de provinciale ondersteunende maatregelen of een landelijke compensatieregeling, ook al zijn die regelingen niet specifiek gericht op het bieden van compensatie of een tegemoetkoming voor deze concrete situatie. De rechtbank benadrukt hierbij dat dan wel moet vast komen te staan dat de individuele veehouder geen beroep toekomt op de ondersteunende maatregelen en/of een andere landelijke compensatieregelingen. Hoewel deze regelingen niet specifiek een compensatie beogen te bieden voor een gebrek aan kosteneffectiviteit van een zeer hoge investering om aan bijlage 2 bij de IOV te voldoen, kunnen zij veehouders die een zeer hoge investering zouden moeten doen met een beperkt effect op een Natura 2000-gebied een compensatie bieden voor de hoge kosten die zij moeten maken om te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV.

4.118. De rechtbank komt nu aan de vraag of (b) een mogelijkheid bestaat om af te wijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV. Ingevolge artikel 5.13 eerste lid van de IOV kunnen GS in een bijzonder geval de algemene regels, vastgesteld bij of krachtens hoofdstuk 2 rechtstreeks werkende regels voor activiteiten, buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regel is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.

4.119. Dit is een specifiek geformuleerde hardheidsclausule, die – naar de letter ervan – de mogelijkheid biedt om de artikelen 2.66 en 2.67 IOV buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken in de hiervoor aangeduide situatie dat een veehouder zeer hoge investeringen moet doen, die geen of een beperkte milieuwinst opleveren voor een Natura 2000-gebied en de veehouder niet in aanmerking komt voor de provinciale ondersteunende maatregelen en/of een landelijke compensatieregeling. In dat geval is immers sprake van een onbillijkheid van overwegende aard: het doel waarvoor de in deze artikelen neergelegde regels is vastgesteld, wordt niet geschaad door het buiten toepassing laten of afwijken van deze bepalingen, omdat er geen of een beperkte milieuwinst op een Natura 2000-gebied wordt behaald met een hoge investering die op grond van de door de Provincie doorgevoerde generieke aanscherping in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV moet worden gedaan. Daarmee voorziet artikel 5.13 van de IOV – naar de letter – in een mogelijkheid van buiten toepassing laten of afwijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de specifieke groep veehouders die onevenredig wordt getroffen door deze bepalingen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat.

4.120. De Provincie heeft echter ter zitting toegelicht dat individuele veehouders die hoge kosten maken bij een beperkte milieuwinst op een Natura 2000-gebied waarschijnlijk geen succesvol beroep zullen kunnen doen op de hardheidsclausule van artikel 5.13 IOV, omdat het volgens de Provincie geen bijzondere gevallen zijn. Uit het voorgaande volgt dat deze uitleg van de Provincie niet strookt met de bewoordingen van de hardheidsclausule, die nu juist uitkomst kan bieden in deze gevallen waarin naleving van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV een buitensporige last zou opleveren, omdat het een niet kosteneffectieve investering vergt en geen beroep kan worden gedaan op enige compensatie of tegemoetkoming.

4.121. Gelet op de hiervoor onder 4.119 besproken inhoud van de hardheidsclausule, die – anders dan de Provincie voorstaat – de mogelijkheid biedt van buiten toepassing laten of afwijken van de artikelen 2.66 en 2.67 IOV voor de specifieke groep varkenshouders die onevenredig wordt getroffen door deze bepalingen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat, doorstaan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de fair balance test op regelniveau. Dat laat onverlet dat dit oordeel anders kan uitvallen indien op enig moment zou komen vast te staan dat de uitleg van de Provincie van de hardheidsclausule, dan wel de wijze waarop de Provincie invulling geeft aan de hardheidsclausule, het beroep op de hardheidsclausule van deze specifieke groep varkenshouders feitelijk kansloos maakt.51 Die vraag is thans echter niet aan de orde.

4.122. De slotsom luidt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de fair balance test op regelniveau doorstaan. Op regelniveau zijn deze bepalingen niet in strijd met artikel 1 EP.

De toets aan artikel 1 EP is verstrekkend. De toets aan de algemene beginselen van bestuur, waarop ZLTO c.s. zich ook hebben beroepen, wordt geacht daarin te zijn begrepen. De rechtbank zal die laatste grondslag dus niet afzonderlijk beoordelen. De gestelde strijd met de in r.o. 3.2. onder d omschreven Europeesrechtelijke bepalingen leidt niet tot een andere uitkomst en blijft verder buiten beschouwing.

I.4e 2. ‘fair balance’ test op individueel niveau

4.123. De rechtbank komt nu toe aan de vraag of op de individuele eisers een buitensporige last is komen te rusten als gevolg van de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aangescherpte maatregelen. Deze test ziet vooralsnog op alle individuele eisers.

4.124. Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken varkenshouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de artikelen 2.66 en 2.67 IOV de individuele veehouder raken. Ook hier weegt mee dat de individuele eisers niet alleen geen vertrouwen aan het Convenant konden ontlenen dat de autonome situatie tot 2028 gelijk zou blijven, maar ook redelijkerwijs hadden kunnen weten dat de Provincie – met toepassing van het ‘hand aan de kraan’ principe – gedurende de looptijd van het Convenant aanscherpingen van de emissiereductiemaatregelen zou kunnen doorvoeren.

4.125. De last bestaat in beginsel uit de investering die de veehouder moet doen om te voldoen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV. Ten tijde van invoering van artikel 1.4 Vnb, in 2017 was duidelijk dat die investering eerder dan in de autonome situatie, vóór 2028 moest worden gedaan. De last kan ook bestaan uit de beslissing de bedrijfsactiviteiten te beëindigen. Die beslissing moet wel rechtstreeks verband houden met de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereductiemaatregelen.

4.126. Ook hier moet een vergelijking worden gemaakt tussen (a) de autonome kosten die de varkenshouders zouden hebben moeten maken per 1 januari 2028 op basis van de autonome situatie zoals deze medio 2017 gold op basis van het Beh en de oude Verordening en (b) de extra kosten die de veehouders moeten maken om te voldoen aan de artikelen 2.66 en 2.67 IOV.

4.127. Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van veehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, vee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn.52 Als uitgangspunt dient te gelden dat de individuele veehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt. De vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van de emissiereductie-eisen vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Dit geldt ook voor de last in de vorm van de beslissing om vanwege de aanscherping van de emissiereductie-eisen de bedrijfsactiviteiten te beëindigen.

4.128. De omstandigheid dat het hier gaat om een investering die het gevolg is van de verplichting om op het in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV genoemde moment aan bijlage 2 bij de IOV, tast dit uitgangspunt niet aan. Dat geldt temeer nu deze investering voor onder 4.8 sub a bedoelde categorie veehouders bovenop de investering komt die zij toch al uiterlijk op 1 januari 2020 moesten doen om te voldoen aan de oude Verordening en de Beh en de Provincie ten aanzien van de onder 4.8 sub b. c en d bedoelde groep veehouders heeft aangesloten bij de economische afschrijvingstermijn van de huisvestingssystemen.

4.129. Bij de beoordeling van de buitensporigheid van de last bestaande uit bedrijfsbeëindiging, moet rekening worden gehouden met waarde en de andere aanwendingsmogelijkheden van de activa, zoals de stallen, en de mogelijkheid van de veehouder om de last te beperken door deze te gelde te maken.

4.130. Tot slot moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is ten opzichte van andere veehouders en geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV neergelegde aanscherping van de emissiereducerende maatregelen en de belangen van de veehouder.

4.131. Uit de hieraan voorafgaande beoordeling van artikel 2.66 en 2.67 IOV op regelniveau volgt dat in beginsel alleen ruimte voor het aannemen van een individuele buitensporige last is gelegen ten aanzien van de in r.o. 4.113 bedoelde veehouders die (a) een (zeer) hoge investering moeten doen om op het niveau van hun huisvestingssystemen te voldoen aan de eisen van bijlage 2 bij de IOV, (b) terwijl deze investeringen in hun individuele geval (hetgeen zij nader dienen aan te tonen) géén of een beperkt effect hebben op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant en (c) zij geen enkele compensatie of tegemoetkoming ontvangen op grond van de provinciale ondersteunde maatregelen of een landelijke regeling. Nu de individuele eisers in deze procedure ontvankelijk zijn verklaard en zich op het bestaan van een individuele buitensporige last beroepen, kan de rechtbank in beginsel toekomen aan de beoordeling van de punten onder a., b., en c., ongeacht het bestaan van een beroep op de hardheidsclausule.

4.132. De individuele eisers, op wie de stel- en bewijslast rust, hebben feiten en omstandigheden aangedragen ter onderbouwing van hun stelling dat in hun concrete gevallen sprake is van een individuele en excessieve last. De afstand van de individuele eisers tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied is bekend. Zij zullen zich echter nader dienen uit te laten over (i) de hoogte van hun investering om te voldoen aan bijlage 2 bij de IOV, in absolute zin, als percentage van toegenomen jaarkosten en gerelateerd aan hun bedrijfskapitaal, (ii) het effect van de emissies van hun bedrijven op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, (iii) de compensatie of tegemoetkoming ontvangen op grond van de provinciale ondersteunende maatregelen of een landelijke regeling en (iv) de overige in r.o. 4.124 t/m r.o. 4.131 genoemde relevante factoren, zoals eerder genomen ondernemersbeslissingen (r.o. 4.127) en de buitensporigheid van hun last ten opzichte van die van andere veehouders (r.o. 4.130). Ook de Provincie zal zich daarover moeten uitlaten. Om proces-economische redenen zal de rechtbank thans echter nog geen concrete vragen formuleren die zien op de beoordelingen van de individuele last, gelet op het volgende.

Coalitieakkoord

4.133. De rechtbank heeft via berichten in de landelijke pers en daarna door raadpleging van de website van de Provincie, kennis genomen van het recente coalitie akkoord. Uit de bladzijdes 38 t/m 41 van het akkoord volgt dat de coalitie afscheid wil nemen van (een deel van) de aangescherpte maatregelen, hetgeen naar de verwachting van de rechtbank meebrengt dat de artikelen 2.66 en 2.67 IOV gewijzigd zullen gaan worden. Indien de voorgestelde wijzigingen, zoals het opnieuw toestaan van intern salderen, zullen worden ingevoerd, zal dit effect hebben op de individuele lasten van de varkenshouders en de beoordeling daarvan. Als deze wijzigingen binnen afzienbare tijd worden doorgevoerd, is het de vraag welk belang de individuele eisers nog hebben bij verdere beoordeling van hun vorderingen. De rechtbank zal daarom partijen in de gelegenheid stellen zich bij – gelijktijdig te nemen – akte daarover uit te laten. Zij dienen zich ook, gelet op de verwachtte wijzigingen in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV, uit te laten over de vraag of en hoe deze procedure moet worden voortgezet. Daartoe zal de procedure naar de rol worden verwezen.

Samenvatting

4.134. In dit vonnis heeft de rechtbank (kort samengevat) het volgende geoordeeld. De aangescherpte emissie eisen in de artikelen 2.66 en 2.67 IOV zijn noodzakelijke maatregelen in de zin van art 2.4 lid 3 Wnb, zodat de kritiek over het ontbreken van een wettelijke basis niet opgaat. Deze maatregelen kunnen op regelniveau de art 1 EP toets doorstaan. De keuze van de Provincie voor een generieke aanpak kan echter veehouders die een zeer hoge investering moeten doen, die geen of een beperkte milieuwinst oplevert voor een Natura 2000-gebied, onevenredig zwaar treffen. Voor zover deze specifieke veehouders geen beroep kunnen doen op de provinciale of landelijke compensatieregelingen en ook niet op de hardheidsclausule, kan op individueel niveau sprake zijn van een buitensporige last. Dat moet in de zaken van de individuele veehouders nog worden beoordeeld. De rechtbank wenst echter eerst van partijen te vernemen of en zo ja hoe zij verder wensen te procederen nu in het Coalitieakkoord is aangekondigd dat de nu door de rechtbank getoetste maatregelen zullen worden gewijzigd. Partijen moeten daarbij aanduiden welk belang zij hebben bij de verdere beoordeling.

5 De beslissing

De rechtbank

5.1.

verwijst de zaak naar de rol van 26 augustus 2020 voor het nemen van de onder 4.133 bedoelde aktes door partijen.

5.2.

houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mr. I.A.M. Kroft, mr. L. Alwin en mr. M.J.H.M. Verhoeven en in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2020.53

1 Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand.

2 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.

3 Provincie Limburg, directie Regionale Zaken van het Ministerie van LNV, de stuurgroep Dynamisch Platteland, ZLTO, de Limburgse Land- en Tuinbouworganisatie, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, Brabants Landschap en de Brabantse Milieufederatie.

4 Besluit van 25 juni 2015, houdende regels met betrekking tot emissiearme huisvestingssystemen voor landbouwhuisdieren (Stb. 2015,266).

5 Verg. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2736

6 Artikel 1.4 lid 1 Vnb.

7 Artikel 1 Beh.

8 Vgl. artikel 1.6 Vnb.

9 Artikel 1.4 lid 2 Vnb.

10 Artikel 8 Beh.

11 Artikel 1.4 lid 3 Vnb.

12Richtlijn 2010/75/ EU van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging).

13 Zie HR 22 mei 2015, ECLI:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First) en HR 3 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten).

14 Zie HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First).

15 Zie HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314 (Staat/Vreemdelingenorganisaties) en HR 22 mei 2015, ECLI:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First).

16 Een door middel van zelfregulering door belangenorganisaties in 2011 opgestelde code, waarin principes zijn uitgewerkt waaraan organisaties die optreden op grond van artikel 3:305a BW, moeten voldoen.

17 Zie ook HR 26 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK5756, r.o. 4.2

18 Kamerstukken II 1991-1992, 22 486, nr. 3, p 28.

19 Zie onder meer HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527 (Changoe /Staat).

20Verg. HR 21 april 2004, ECLI:NL:HR:2004:AU4548 (Abacus /Staat).

21 Artikel 8:3 lid 1, aanhef en onder a, Algemene wet bestuursrecht (Awb).

22 Zie bijvoorbeeld ABRS 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2087.

23 Zie HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten).

24 Zie HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten) en HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 ( Leenders/Ubbergen ).

25 Zie HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169 (Leenders/Ubbergen).

26 Zie HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, (Staat/ Vreemdelingenorganisaties), HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Staat/Privacy First) en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (SCAU/Universiteiten).

27In het bijzonder productie 14 ‘Nadere onderbouwing ontvankelijkheid individuele eisers’ van 17 december 2019 bij antwoordakte tevens wijziging van eis inzake de provisionele vordering van 18 december 2019.

28 Artikel 6 lid 1 Habitatrichtlijn.

29 Artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn.

30 Verg. Afdeling 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.6.

31 Verg. Afdeling 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 14.6.

32 Zie HvJEU 7 september 2004, ECLI:EU:C:2004:482 (Waddenzee), HvJEU 26 april 2017, ECLU:EU:C:2017:301 (Commissie/Duitsland), HvJEU 25 juli 2018, ECLI:EU:2018:593 (Grace en Sweetman) en HvJEU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (PAS).

33 Zie de Mededeling van de Europese Commissie over het voorzorgsbeginsel (COM/2000/0001) van 2 februari 2000. Verg. Afdeling 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4210.

34Rapport Arcadis, par 2.3.

35vgl. memo Pouderoyen van 7 oktober 2019, met inachtneming en doorrekening van de wijzigingen in de IOV van 25 oktober 2019, zie blz. 2.

36 Verg. Cbb 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, r.o. 9.2.

37Zie onder meer Vekony t. Hongarije, EHRM 13 januari 2015, waarin een ingetrokken verkoopvergunning voor tabak als eigendomsrecht werd gekwalificeerd.

38 Verg. EHRM 12 juli 2011, zaak nr. 42527/98 (Hans-Adam II van Liechtenstein/Duitsland).

39 Verg. EHRM 21 april 2016, 32913/03 (Topallay/Albanië), par. 88

40 Zie EHRM 25 januari 2000, 37683/97 (Ian Edgar (Liverpool) Ltd./Verenigd Koninkrijk) en EHRM 13 maart 2012, 23780/08, ECLI:NL:XX:2012:BX1155 (Malik/Verenigd Koninkrijk)).

41 EHRM 7 juli 1989, 10873/84.

42Vgl. HR 16 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888, r.o. 3.4.2 (pelsdierhouderij).

43Artikel 2.67 aanhef en b IOV en artikel 15.3 IOV.

44Zie onder meer EHRM 5 januari 2000, EHRC 2000,18 (Beijler vs Italië).

45 Zie onder meer CBb 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:150 r.o. 5.4. (toepassing Wet verantwoorde groei melkveehouderij).

46 Verg. EHRM 13 januari 2015, ECLI:NL:XX:2015:201, (Vékony/Hongarije).

47Connecting Agri & Food: Verwachte effecten aanscherping verordening natuurbescherming en invoeren staldering op omvang en structuur veehouderij Noord-Brabant, juni 2017.

48pleitaantekeningen eisers ten behoeve van de zitting van 31 januari 2020 punt 62.

49 EHRM 30 maart 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:0430

50EHRM 6 oktober 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1006

51 Zie voor een vergelijkbare benadering in een geheel andere context HR 19 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3185.

52 Verg. EHRM 29 november 1991 (Pine Valley Developments Ltd and Others/Ierland), no. 12742/87, § 59, 13 november 2008, (Frijns/Nederland), no. 11838/06, 4 maart 2014, (Microintelect OOD/Bulgarije) en 7 juni 2018 (O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd tegen Ireland), no. 44460/16, § 117

53type: