Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:PHR:2020:984

Instantie
Parket bij de Hoge Raad
Datum conclusie
09-10-2020
Datum publicatie
07-11-2020
Zaaknummer
19/04992
Formele relaties
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2021:346, Gevolgd
Rechtsgebieden
Verbintenissenrecht
Bijzondere kenmerken
-
Inhoudsindicatie

Art. 81 lid 1 RO. Aansprakelijkheidsrecht. Inspanningsverbintenis van gemeenten om mee te werken aan verplaatsing hoofdkantoor van ICT-bedrijf naar nieuw bedrijventerrein. Tekortkoming?

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 19/04992

Zitting 9 oktober 2020

CONCLUSIE

W.L. Valk

In de zaak

Info Support B.V.

tegen

1. Gemeente Veenendaal

2. Gemeente Ede

Eiseres in cassatie zal hierna worden aangeduid als Info Support. Verweersters in cassatie zullen hierna gezamenlijk worden aangeduid als de Gemeenten, en afzonderlijk als de gemeente Veenendaal en de gemeente Ede.

1 Inleiding en samenvatting

1.1

Deze zaak betreft het handelen van de Gemeenten ten opzichte van Info Support, een ict-bedrijf dat op bedrijventerreinen van de Gemeenten een nieuw kantoor had willen bouwen. Daarvan is het tot nog toe niet gekomen. Met betrekking tot de gemeente Veenendaal heeft het hof een inspanningsverplichting aangenomen, waarin deze gemeente volgens het hof niet is tekortgeschoten. In dat verband speelt een rol de vraag welke mogelijkheden de Gemeente Veenendaal had om zich met een beroep op art. 26 Wvg (oud) te verzetten tegen verkoop van in het plangebied gelegen gronden aan een projectontwikkelaar.

1.2

Het cassatiemiddel richt tegen het arrest van het hof diverse klachten. Mijns inziens treft geen van die klachten doel.

2 Feiten en procesverloop

2.1

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:1

(i) Info Support is een ict-bedrijf, gevestigd in Nederland en België, dat 400 medewerkers in dienst heeft. Info Support is sinds 1997 in gesprek met de gemeente Veenendaal en daarna ook met de gemeente Ede over de koop van bouwgrond langs de A12 om daar een nieuw kantoor te bouwen. Daarbij gaat het om twee verschillende terreinen, het terrein ‘De Batterijen’ gelegen in Veenendaal en het gebied Klomp-Oost gelegen in Ede.

(ii) Bij brief van 18 juni 1997 heeft Info Support aan de gemeente Veenendaal kenbaar gemaakt dat zij interesse heeft in de aankoop van een perceel grond op het terrein ‘De Batterijen’.

(iii) Bij brief van 31 juli 1997 heeft de gemeente Veenendaal onder meer het volgende aan Info Support bericht:

‘Het onderhavige bedrijventerrein is thans nog gelegen op grondgebied van de gemeente Ede. Per 1-1-1998 wordt dit gebied door een grenscorrectie toegevoegd aan het grondgebied van de gemeente Veenendaal. Vooruitlopende op deze grenscorrectie zijn wij begonnen met de ontwikkeling van het gebied. Momenteel wordt gewerkt aan het structuurplan en is begonnen met de grondverwerving.

Een concrete toezegging op uw verzoek om circa 6500 ca. terrein voor de herhuisvesting van uw bedrijf op “De Batterijen” te mogen kopen kunnen wij gelet op het voorbereidende stadium van dit plan op dit moment niet doen. Wel zijn wij bereid een inspanningsverplichting aan te gaan om u in de gelegenheid te stellen in het tweede kwartaal van 1998 te starten met de verwezenlijking van uw plannen. Wij wijzen u er nadrukkelijk op dat de te volgen planologische procedure en mogelijke bezwaren alsmede de termijn die nodig is om de onderhavige terreinen te verwerven onzekere factoren vormen in de planning. Ten gevolge hiervan kan vertraging optreden bij de uiteindelijke start van de bouwwerkzaamheden waarvoor de gemeente, in welke vorm of onder welke benaming dan ook, niet verantwoordelijk kan worden gesteld.

Ook ten aanzien van de grondprijs kunnen wij niet concreet zijn. Om u een indicatie te geven verwachten wij dat de uitgifte prijs van de zichtlocaties aan de A12 tussen de ƒ 325,00 en ƒ 350,00/ca excl. b.t.w. komt te liggen.

Om de nodige procedures op te starten verzoeken wij u ons op korte termijn aan te geven of u bereid bent op basis van bovengenoemde uitgangspunten de herhuisvesting van uw bedrijf ter hand te nemen.’

(iv) Bij brief van 25 augustus 1997 heeft Info Support hierop gereageerd met onder meer de volgende woorden:

‘Hierbij delen wij u mede dat wij in willen gaan op basis van de uitgangspunten die gesteld zijn in uw brief van 31 juli 1997, om de herhuisvesting van ons bedrijf ter hand te nemen.’

(v) Bij brief van 11 februari 2000 heeft de gemeente Veenendaal aan Info Support laten weten dat zij nog steeds op de lijst van belangstellenden staat ingeschreven voor het vestigen van haar bedrijf op het bedrijventerrein ‘De Batterijen’. De [oud-eigenaar] , die eigenaar was van het perceel grond dat Info Support graag wilde aankopen, heeft de grond in 2001 verkocht aan B.V. Stichts Beheer van 1952 (hierna: Stichts Beheer) met wie de gemeente Veenendaal op 21 december 2000 een intentieovereenkomst had gesloten.

(vi) Stichts Beheer heeft de grond op 4 februari 2002 te koop aangeboden aan Info Support voor bedragen variërend tussen € 614,09 en € 671,65 per m2 voor de betreffende kavels. Info Support is op dit aanbod niet ingegaan.

(vii) De gemeente Ede en de gemeente Veenendaal zijn in 2001 het zogenaamde ISEV-convenant overeengekomen, waarbij zij hebben afgesproken dat de gemeenten Veenendaal en Ede samen gaan werken om het ISEV-gebied, waaronder Klomp-Oost, welke grond eigendom is van de gemeente Ede, gezamenlijk te ontwikkelen en uit te geven ten behoeve van het bedrijfsleven uit Ede en Veenendaal. In het convenant staat omtrent het uitgiftebeleid onder meer het volgende vermeld:

‘Afgesproken is dat in het kader van het op de eerste plaats op Ede en Veenendaal gericht gemeenschappelijk economisch beleid Ede 60% en Veenendaal 40% aangeven van de jaarlijks op de 3 bedrijvengebieden uit te geven gronden.’

(viii) Bij brief van 24 juli 2002 heeft de gemeente Veenendaal aan Info Support onder meer het volgende bericht:

‘Zoals afgesproken zullen wij met gemeente Ede in overleg treden of uw bedrijf als preferent aangemerkt kan worden voor het ISEV-gebied. Zodra hierover duidelijkheid is zullen wij u dit berichten.’

(ix) Nadien heeft enige tijd geen contact plaatsgevonden tussen partijen. Info Support heeft de gemeente Veenendaal bij brief van 19 januari 2004 aangeschreven waarin zij de gemeente Veenendaal in gebreke stelt omdat deze volgens haar tekortgeschoten is. Zij verzoekt om het alsnog ter beschikking stellen van een bouwterrein. Op 12 februari 2004 heeft een bespreking tussen Info Support en de gemeente Veenendaal plaatsgevonden.

(x) De gemeente Veenendaal heeft op de brief van 19 januari 2004 gereageerd bij brief van 8 juli 2004, waarbij zij beschrijft wat zij tot nu toe heeft gedaan, en aangeeft dat zij een inspanningsverplichting heeft, dat zij die is nagekomen en dat zij zich zal blijven inspannen om de herhuisvesting van Info Support in Veenendaal of op het ISEV-bedrijventerrein mogelijk te maken.

(xi) In de jaren na 2004 is er contact met de gemeente Ede over de verwerving van een perceel grond op het ISEV-bedrijventerrein.

(xii) Na een rappelbrief van Info Support aan de gemeente Ede van 4 juli 2013 waarin Info Support refereert aan een bespreking van 30 november 2006 waarin door wethouders van de gemeente Ede toezeggingen zouden zijn gedaan, heeft de gemeente Ede bij brief van 26 augustus 2013 laten weten dat zij geen gevolg kan geven aan het verzoek van Info Support om met een stappenplan te komen voor de verwerving. Zij geeft daarbij aan dat binnen het plangebied voor bedrijventerrein Klomp-Oost geen mogelijkheden zijn voor kantoorontwikkeling binnen het bestemmingsplan ISEV 2004. Het bedrijventerrein is bedoeld als gemengd bedrijventerrein, waar geen zelfstandige kantoren mogelijk zijn.

(xiii) In het bestemmingsplan Oost De Klomp van maart 2015 staat als bestemming voor het terrein ‘Agrarisch’ vermeld. Een deel van het terrein viel daarvoor onder het bestemmingsplan ISEV. Dat deel had toen de bestemming ‘bedrijventerrein nader uit te werken’.

2.2

Info Support heeft in deze procedure verschillende vorderingen tegen de gemeente Veenendaal en de gemeente Ede ingesteld die erop zijn gebaseerd dat de Gemeenten resultaats- of inspanningsverbintenissen op zich hebben genomen, dan wel toezeggingen hebben gedaan, die zij niet zijn nagekomen. De rechtbank heeft bij vonnis van 28 december 20162 de vorderingen afgewezen met veroordeling van Info Support in de kosten van het geding.

2.3

Info Support heeft bij het hof Arnhem-Leeuwarden hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de rechtbank. In hoger beroep heeft Info Support haar eis gewijzigd. Het hof heeft bij arrest van 19 augustus 20193 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Daartoe overweegt het hof samengevat, en voor zover in cassatie van belang, het volgende:

a. De grieven zijn ongegrond. De beslissingen van de rechtbank in rechtsoverwegingen 4.1 tot en met 4.19 zijn juist en het hof maakt deze tot de zijne en neemt deze over, met uitzondering van een aantal punten die niet tot vernietiging van het vonnis leiden. (onder 4.4)

b. De gemeente Veenendaal heeft een inspanningsverbintenis, niet een resultaatsverbintenis, op zich genomen om herhuisvesting van Info Support op ‘De Batterijen’ mogelijk te maken. (onder 4.7)

c. Het verwijt van Info Support dat de gemeente Veenendaal haar inspanningsverbintenis niet is nagekomen, slaagt niet. Info Support heeft onvoldoende weersproken dat zij op grond van de toenmalige jurisprudentie van de Hoge Raad geen gebruik kon maken van haar bevoegdheid tot vernietiging van koopovereenkomsten (art. 26 Wvg), als de projectontwikkelaar en de grondeigenaar in staat waren zelf de bestemming te verwezenlijken en bovendien dat Stichts Beheer bereid was een prijs voor de grond te betalen die veel hoger lag dan Veenendaal in redelijkheid kon betalen. Dat de Hoge Raad in een latere beschikking van 17 december 2004 ruimere mogelijkheden voor de regisserende rol van de gemeente heeft aangenomen, overigens in een geval dat niet vergelijkbaar is met de situatie in ‘De Batterijen’, impliceert niet dat Veenendaal in 2000/2001 op dat punt is tekortgeschoten tegenover Info Support. (onder 4.8)

d. De aangegane inspanningsverbintenis bracht niet mee dat de gemeente Veenendaal gehouden was Info Support te betrekken in de onderhandelingen met de grondeigenaar of Stichts Beheer. (eveneens onder 4.8)

e. In aanvulling op hetgeen de rechtbank heeft overwogen met betrekking tot de inspanningen van de gemeente Veenendaal om Info Support als preferent bedrijf voorgedragen te krijgen bij de gemeente Ede, geldt dat de Gemeenten bij herhaling hebben aangevoerd dat zij Info Support willen behouden voor de regio, maar dat daarvoor wel is vereist dat Info Support en de gemeente Ede, als het gaat om herhuisvesting (op De Klomp-Oost), over grondprijs en planologische kaders overeenstemming bereiken en dat een discussie tussen Info Support en de gemeente Ede over de planologische wensen van Info Support daaraan tot nog toe in de weg heeft gestaan. Omdat de voortgang van de herhuisvesting vooral daar stokt, is het verwijt aan de gemeente Veenendaal dat zij zich onvoldoende heeft ingespannen Info Support bij de gemeente Ede te introduceren als preferent bedrijf, niet terecht. (onder 4.9)

f. Niet vast is komen te staan dat vertegenwoordigers van de gemeente Ede tijdens besprekingen op 18 mei 2004, 23 juni 2004 en 30 november 2006 bindende mondelinge toezeggingen hebben gedaan over de verkoop van een perceel in De Klomp-Oost aan Info Support en over de planologische uitgangspunten. (onder 4.10-4.16).

g. Op grond van het op 23 maart 2017 door de raad van de gemeente Ede vastgestelde en inmiddels onherroepelijk geworden bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein De Klomp’ is vestiging van kantoren op dat bedrijventerrein niet mogelijk. De bezwaren van Info Support daartegen, ook degene die zien op inspanningsverbintenissen van de gemeente Ede, zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 13 juni 2018 meegewogen en niet gehonoreerd. De Gemeenten hebben voldoende duidelijk gemaakt dat gezien de leegstand van kantoren in de regio de provincie Gelderland niet zou hebben meegewerkt aan toekenning van een kantorenbestemming aan het plangebied of een deel daarvan. Dat de Gemeenten in dat opzicht zouden zijn tekortgeschoten in de nakoming van hun inspanningsverbintenissen, is daarom niet komen vast te staan. Daar komt bij dat de Gemeenten met Info Support in overleg blijven over herhuisvesting op een andere locatie, zodat hun ook om die reden niet kan worden verweten zich onvoldoende te hebben ingespannen. (onder 4.17)

2.4

Info Support heeft op 31 oktober 2019, en daarmee tijdig, een procesinleiding bij de Hoge Raad ingediend. De Gemeenten hebben verweer gevoerd. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten, waarna zij nog een repliek respectievelijk dupliek hebben doen nemen.

3 Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

Het cassatiemiddel bestaat uit vijf onderdelen, in het middel aangeduid als klacht I tot en met V.

3.2

Volgens de uitleg van het hof heeft de gemeente Veenendaal een inspanningsverbintenis op zich genomen met betrekking tot de herhuisvesting van Info Support op het bedrijventerrein ‘De Batterijen’. Vervolgens heeft het hof aan de hand van de Haviltexmaatstaf de inhoud van die verbintenis onderzocht. In cassatie is niet langer in geschil dat inderdaad sprake is van een inspanningsverbintenis en dus niet van een resultaatsverbintenis.4 Ook de uitlegmaatstaf is niet in geschil. De klachten van het middel richten zich tegen enkele schakels in het oordeel van het hof dat de gemeente Veenendaal niet in de nakoming van die inspanningsverbintenis is tekortgeschoten. Ook richten de klachten zich tegen het oordeel van het hof dat de beide Gemeenten ook niet iets valt te verwijten met betrekking tot het ‘Bedrijventerrein De Klomp’. Deze oordelen van het hof liggen binnen het domein van de rechter die over de feiten oordeelt.

3.3

Niettemin bevat het eerste onderdeel, klacht I, naast een motiveringsklacht, ook een rechtsklacht. Het onderdeel staat in het teken van het wettelijk voorkeursrecht van de gemeente Veenendaal op een perceel op bedrijventerrein ‘De Batterijen’ waarop Info Support graag haar bedrijf wilde vestigen. Info Support verwijt de gemeente Veenendaal dat zij niet naar aanleiding van de (voorgenomen) verkoop door de [oud-eigenaar] aan Stichts Beheer, zich op haar voorkeursrecht heeft beroepen. De steller van het middel doet voorkomen alsof het in dat verband erom gaat welke maatstaf in 2000/2001 door een rechter bij de toepassing van art. 26 Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna ook Wvg) gehanteerd diende te worden.5 Mijns inziens is dit niet juist. Voor de vraag welke inspanning van de gemeente Veenendaal in 2000/2001 kon worden verwacht, is weliswaar van belang welke wettelijke mogelijkheden haar ten dienste stonden, maar dan vanuit het perspectief van de inschatting van die mogelijkheden zoals die in 2000/2001 door de gemeente Veenendaal in redelijkheid mocht worden gemaakt, op grond van hetgeen toen aan die gemeente als een zorgvuldig schuldenaar bekend behoorde te zijn.

3.4

Hoewel dus de stand van het recht in 2000/2001 als zodanig niet beslissend is, is uiteraard de ontwikkeling van het recht tot en met die periode wel degelijk van belang. Over die ontwikkeling maak ik daarom enkele opmerkingen.6

3.5

Uit de wetsgeschiedenis van de Wvg volgt dat die wet tot doel heeft om gemeenten7 een instrument te geven om hun positie op de grondmarkt voor de uitvoering van ruimtelijke ontwikkelingen te versterken.8 Om te voorkomen dat de regisserende rol die gemeenten spelen bij de ontwikkeling van gronden9 door transacties met derden wordt gefrustreerd, kan door de gemeenteraad een voorkeursrecht op bij het besluit aangewezen gronden worden gevestigd. Het wettelijk voorkeursrecht verbetert de onderhandelingspositie van de gemeenten en strekt ook tot beheersing van de grondprijzen.10

3.6

Het voorkeursrecht houdt kort gezegd in dat een grondeigenaar pas tot vervreemding aan derden kan overgaan nadat eerst de gemeente in de gelegenheid is gesteld om de onroerende zaak (of, kort gezegd, een zakelijk genotsrecht op die zaak) te verkrijgen. Een wettelijk voorkeursrecht zet derhalve een rem op de vervreemding van een goed. Uit art. 1 Wvg volgt wat die ‘vervreemding’ inhoudt. Indien het zoals in onderhavig geval gaat om een grondeigenaar die zijn grond wil verkopen, wordt onder de vervreemding de overdracht van eigendom verstaan.11 Pas wanneer de gemeente geen gebruik maakt van haar voorkeursrecht, of het voorkeursrecht om andere redenen (tijdelijk) toepassing mist of de vervreemding niet in strijd is met de wet, kan overdracht aan derden plaatsvinden. Controle hierop wordt uitgeoefend door het notariaat. Indien een voorkeursrecht is gevestigd, kan op grond van art. 24 Wvg de inschrijving van de leveringsakte die voor de overdracht van de onroerende zaak vereist is (art. 3:89 lid 1 BW) namelijk uitsluitend plaatsvinden wanneer de akte is voorzien van een daartoe strekkende voetverklaring van de notaris.

3.7

Uitgaande van het gewone geval dat een grondeigenaar zijn grond aan een derde wil verkopen en overdragen, is vestiging van het voorkeursrecht voldoende om de gemeente tegen die ongewenste transactie te beschermen. Biedt een grondeigenaar in strijd met het voorkeursrecht de gronden niet eerst aan de gemeente aan, dan zal het tot overdracht van de eigendom immers niet kunnen komen, omdat de notaris de noodzakelijke verklaring niet zal afgeven. In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd met de bescherming van het huidige art. 24 Wvg volstaan.12 Tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel ontstond echter het besef dat aanvullende bescherming noodzakelijk was, omdat anders het voorkeursrecht zou worden omzeild met constructies waarbij van eigendomsoverdracht in juridische zin geen sprake is, maar waarmee materieel een vergelijkbaar resultaat wordt bereikt.13 Behalve aan een vorm van economische eigendomsoverdracht waarbij ook de beschikkingsmacht over de onroerende zaak overgaat, valt bijvoorbeeld te denken aan de inbreng van de zaak in een vennootschap, waarna de aandelen aan de beoogde verkrijger worden overgedragen. De bedoelde aanvullende bescherming is neergelegd in art. 26 Wvg. Die bepaling hield vanaf 17 juli 1996 in dat de gemeente bij verzoek aan de rechtbank de nietigheid kan inroepen ‘van rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het belang van de gemeente bij haar in deze wet geregelde voorkeurspositie.’

3.8

Aanvankelijk zag de Wvg alleen op stadsvernieuwingsprojecten. Met een wetswijziging in 1996 is het bereik van de Wvg sterk verruimd. Het voorkeursrecht kan sindsdien in beginsel op alle gronden worden gevestigd waaraan een nog niet gerealiseerde bestemming is toegekend of toebedacht.

3.9

Met betrekking tot art. 26 Wvg is vervolgens in de praktijk de vraag gerezen wat moest worden verstaan onder het belang van de gemeente bij haar in de Wvg geregelde voorkeurspositie (waaraan naar strekking niet bij rechtshandeling afbreuk mag worden gedaan). Wat als een grondeigenaar en/of projectontwikkelaar zich bereid verklaart om conform de wensen van de gemeente de bestemming te realiseren en daartoe ook in staat moeten worden geacht? Kan ook dan worden gezegd dat afbreuk wordt gedaan aan het belang van de gemeente bij haar in de wet geregelde voorkeurspositie?

3.10

Omdat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten bood voor beide opvattingen, is het niet verwonderlijk dat de rechtspraak met die vraag worstelde.14 Nadat enkele rechtbanken kozen voor de lijn dat zelfrealisatie door de grondeigenaar en projectontwikkelaar ondanks een gevestigd voorkeursrecht onder voorwaarden mogelijk was15 (volgens deze lijn bood art. 26 Wvg in zo’n geval geen bescherming), raakte de politiek in beroering. Naar aanleiding van bezorgde vragen van het D66-kamerlid Ravestein, kondigde minister Pronk van Vrom in augustus 1999 spoedreparatiewetgeving aan.16 In hoger beroep kozen de gerechtshoven echter voor een benadering volgens welke gemeenten op grond van art. 26 Wvg wél de nietigheid van dergelijke constructies konden inroepen.17 Daardoor gerustgesteld besloot de minister zijn inmiddels ingediende wetsvoorstel weer terug te nemen.18

3.11

Van een aantal uitspraken van de hoven is cassatieberoep ingesteld, die geleid hebben tot de zogenaamde ‘novemberbeschikkingen’. A-G Ilsink heeft in zijn conclusies voorafgaand aan die beschikkingen in uitgesproken bewoordingen voor de lijn van de hoven gekozen:19

‘Een ander oordeel zou betekenen dat het voorkeursrecht van de gemeente op wel heel eenvoudige wijze kan worden omzeild. In feite is het voorkeursrecht dan getransformeerd in een voordringrecht van een projectontwikkelaar. Exit Wvg. Ik acht dat maatschappelijk niet aanvaardbaar.’

3.12

Uw Raad besliste in de novemberbeschikkingen echter in andere zin.20 Volgens de beschikkingen is voor een slagend beroep op art. 26 Wvg in de eerste plaats nodig dat de overeenkomst de kennelijke strekking heeft om het voorkeursrecht van de gemeente te ontgaan door een constructie waarmee een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde neerkomt als vervreemding. Daarnaast is vereist dat met de constructie aan het belang van de gemeente afbreuk wordt gedaan. Wanneer voldoende aannemelijk is dat de gemeente haar voorkeursrecht zou hebben ingeroepen indien partijen een reguliere overeenkomst tot vervreemding hadden gesloten, kan in beginsel worden aangenomen dat de overeenkomst afbreuk doet aan het concrete belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie. Hierop werd echter een uitzondering gemaakt voor het geval dat de partijen bij de overeenkomst de bedoeling hebben om de nieuwe bestemming te verwezenlijken. Niettegenstaande de regiefunctie van de gemeente, doet zo’n overeenkomst volgens de novemberbeschikkingen geen afbreuk aan het belang van de gemeente indien aan aanvullende eisen is voldaan:21

‘Daartoe zal dan tevens moeten komen vast te staan dat de partijen bij de overeenkomst – of althans één van hen – niet slechts bereid zijn om de nieuwe bestemming te verwezenlijken, maar tevens dat:

a. zij daartoe financieel en anderszins – al dan niet met de hulp van derden – inderdaad in staat zijn en zij voorts zich bereid hebben verklaard om zich op een zodanige wijze jegens de gemeente te verbinden, dat de gerechtvaardigde belangen van de gemeente bij verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het door de gemeente gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd, doch

b. de gemeente dit aanbod zonder goede grond van de hand heeft gewezen, dan wel tussen de gemeente en de bedoelde partijen geen overeenstemming is bereikt omdat de gemeente harerzijds eisen stelt die zij met inachtneming van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet mocht stellen.’

3.13

Op de novemberbeschikkingen is de nodige kritiek geleverd, omdat gemeenten te gemakkelijk buitenspel zouden worden gezet.22 Onder meer met het doel van de Wvg om de grondprijzen te beheersen, zou te weinig rekening zijn gehouden. De wetgever kwam spoedig in beweging: er kwam een spoedwet om de positie van de gemeenten te versterken.23 Art. 26 Wvg is bij die wet aldus gewijzigd dat volstaat dat de rechtshandeling is verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan de in de Wvg geregelde voorkeurspositie van de gemeente; voor nietigverklaring is niet langer vereist dat afbreuk wordt gedaan aan het belang van de gemeente bij die positie. Op grond van het overgangsrecht24 is het nieuwe art. 26 Wvg van toepassing op verzoeken die vanaf 27 juni 2002 zijn gedaan. Op eerdere verzoeken bleef het oude regime van toepassing.

3.14

Onder het oude recht heeft uw Raad nog een aantal beschikkingen gewezen, waaronder de beschikking van 17 december 2004,25 waarop Info Support zich beroept. In die zaak – waarvan de context is een voorgenomen herstructurering van een bedrijventerrein door zowel herplaatsing als hervestiging van bedrijven elders uit de gemeente – had het hof het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie extensief opgevat. Het hof nam namelijk aan dat de ‘regiefunctie’ van de gemeente niet tot haar recht kon komen wanneer de gemeente niet als eigenaar over de gronden kon beschikken. Die beslissing hield uw Raad overeind. Ik citeer de belangrijkste overwegingen van de beschikking van uw Raad:

‘3.5.1 Zoals uit het hiervoor in 3.3 overwogene blijkt, beoogde de wetgever met het voorkeursrecht de gemeenten een instrument te bieden ter ondersteuning van een actief grondbeleid bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen. Het gaat daarbij niet slechts om het voeren van een gericht verwervingsbeleid maar ook om het voeren van een gericht uitgiftebeleid. Niet uitgesloten is voorts, dat de regisserende rol van de gemeente in bepaalde gevallen slechts tot zijn recht kan komen, wanneer de gemeente als eigenaar over de gronden kan beschikken.

3.5.2

Centraal in de overwegingen van het hof staat, dat het hier om een globaal bestemmingsplan gaat, dat nog moet worden uitgewerkt, en dat in dit stadium van planontwikkeling de Gemeente vrijheid nodig heeft om goede oplossingen uit te werken voor de uit te plaatsen bedrijven. Zij moet daarbij de vrijheid hebben om oplossingen te kiezen die geen ruimte laten voor zelfrealisatie van de bestemming van het perceel grond van [de eigenaar] zoals beoogd door [de eigenaar en de projectontwikkelaar]. Het door [de eigenaar en de projectontwikkelaar] gedane aanbod voorziet niet in deze, door het hof gerechtvaardigd geachte, behoeften van de Gemeente en kan daarin in dit stadium van de planontwikkeling ook niet voorzien.

Door te oordelen dat zich onder deze omstandigheden een situatie voordoet waarin de regisserende rol van de Gemeente slechts tot zijn recht kan komen, wanneer de Gemeente als eigenaar over de gronden kan beschikken, heeft het hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof heeft dit oordeel ook voldoende gemotiveerd en deze motivering is niet onbegrijpelijk.’

3.15

In hoeverre harmonieert deze beschikking van 17 november 2004 met de novemberbeschikkingen, althans met de wijze waarop die beschikkingen tot dan toe waren gepercipieerd? Uit annotaties en andere publicaties in de juridische tijdschriften naar aanleiding van de novemberbeschikkingen, leid ik af dat men weliswaar meende dat de novemberbeschikkingen nog ruimte openlieten, in het bijzonder met betrekking tot de regisserende rol van de gemeente, maar ook dat de gemeente het aanbod van een eigenaar en/of projectontwikkelaar om conform de wensen van de gemeente de bestemming te realiseren, (heel) veel minder vaak zou kunnen weigeren dan eerder op grond van de jurisprudentie van de hoven was aangenomen.26 Ik wijs er nog op dat als een gemeente zo’n aanbod wel afwees en vervolgens in een procedure ex art. 26 Wvg (oud) het onderspit dolf, ze geen middel bezat om af te dwingen dat het eerder door haar verworpen aanbod nog gestand zou worden gedaan. In dat geval was de gemeente haar regisserende rol wat betreft de desbetreffende gronden dus geheel kwijt.

3.16

In de zaak die geleid heeft tot de beschikking van 17 december 2004 is de gemeente het gevecht met de eigenaar en de door deze in de arm genomen projectontwikkelaar tóch aangegaan en heeft zij gewonnen. A-G Keus hield in zijn aan de beschikking voorafgaande conclusie uw Raad voor dat bij een politiek gevoelig onderwerp als de Wvg nu eenmaal is, de rechter zich in beginsel naar de opvatting van de wetgever zou behoren te richten. Daarom was volgens hem de inhoud van de wijzigingswet van 14 juni 2002 van belang, ook al werd de zaak volgens het overgangsrecht nog door het oude recht beheerst.27 De beschikking van uw Raad laat zich eventueel volgens deze lijn verstaan, ook al vermeldt de beschikking met betrekking tot het nieuwe recht niet meer dan dat het volgens het overgangsrecht niet van toepassing is.28 Hoe dan ook, de hofbeschikking dateerde reeds van na de wetswijziging, zodat die wijziging en de eruit blijkende opvatting van de wetgever invloed kan hebben gehad op de wijze waarop het hof aan zijn beoordelingsspeelruimte invulling heeft gegeven. Natuurlijk is dit alles speculatie,29 en men kan ook zeggen dat uit de beschikking van 17 december 2004 blijkt dat de positie van de gemeenten niet zo hopeloos was als uit de novemberbeschikkingen wel placht te worden afgeleid. Men kan het ook nog anders zien: de beschikking van 17 december 2004 betrof een min of meer uitzonderlijk geval. In de woorden van NJ-annotator Van Wijmen:30

‘Het ging om herstructurering van een bedrijventerrein met uitplaatsing èn hervestiging van bedrijven elders uit de gemeente en het is in zulk een situatie niet opportuun, dat de gemeente binnen het (globale!) bestemmingsplan stuit op willekeurige grenzen van een enclave van percelen die nog behoren aan derden, die zelf die gronden willen ontwikkelen. Het is dan niet uit te sluiten ‘dat de regisserende rol van de gemeente ... slechts tot zijn recht kan komen wanneer de gemeente als eigenaar over de gronden kan beschikken’.

3.17

Deze drie verschillende duidingen van de beschikking van 17 december 2004 kunnen uiteraard ook alle drie tegelijk juist zijn: hof en Hoge Raad waren niet doof voor het signaal van de wetgever, zij benutten daarbij de speelruimte die de novemberbeschikkingen wel degelijk nog boden en zij deden dit in een geval dat min of meer atypisch was. Drie duidingen, die alle drie niets of nauwelijks iets zeggen over de inschatting die een gemeente in de positie van de gemeente Veenendaal in 2000/2001 behoorde te maken. De wetswijziging lag toen nog in de schoot der toekomst verborgen. In de literatuur werden na de novemberbeschikkingen nog resterende vraagpunten benoemd, maar over doorsnee gevallen sprak men in min of meer gelijkgestemde bewoordingen, namelijk in de zin dat de positie van de gemeenten door de novemberbeschikkingen danig was verzwakt. Dat de situatie op het beoogde bedrijventerrein ‘De Batterijen’ atypisch was – vergelijkbaar met het geval dat aan de beschikking van 17 december 2004 ten grondslag ligt – is mij niet gebleken.

3.18

Ik merk nog op dat in de onderhavige zaak slechts sprake was van een koopovereenkomst tussen de grondeigenaar en een projectontwikkelaar, gevolgd door eigendomsoverdracht. Zou de gemeente Veenendaal aan haar voorkeursrecht hebben vastgehouden, dan zou art. 24 Wvg aan de overdracht in de weg hebben gestaan. Toch is het begrijpelijk dat partijen, rechtbank en hof de zaak in de sleutel van art. 26 Wvg hebben geplaatst. Vasthouden aan een voorkeursrecht heeft geen zin als voorzienbaar is dat partijen vervolgens zullen kiezen voor een constructie die het voorkeursrecht omzeilt, zonder dat die constructie met toepassing van art. 26 Wvg kan worden bestreden. De mate waarin art. 26 Wvg gemeenten faciliteert, bepaalt dus in belangrijke mate de positie van gemeenten, ook in gevallen waarin partijen zich nog niet van constructies hebben bediend.

3.19

Kan een gemeente iedere rechtshandeling die in enige zin afbreuk aan haar voorkeursrecht doet, nietig laten verklaren, dan is haar positie uiteraard het sterkst. In dat geval is de gemeente die een voorkeursrecht heeft gevestigd in feite de enige partij waarmee een grondeigenaar over de verkoop van de grond kan onderhandelen, ook als er andere partijen geïnteresseerd zijn die een hoger bedrag willen betalen. Indien daarentegen een gemeente niet kan optreden tegen een rechtshandeling tussen een grondeigenaar en een derde waarmee het voorkeursrecht wordt omzeild, verzwakt dit de positie van de gemeente zeer. De gemeente is dan, ondanks het gevestigde voorkeursrecht, niet langer de enige partij met wie een grondeigenaar over de verkoop van zijn grond kan onderhandelen. En indien een derde partij, zoals een projectontwikkelaar, bereid is om veel meer te betalen dan een gemeente in redelijkheid kan, zijn er niet veel eigenaren die voor zo’n aanbod van een projectontwikkelaar niet gevoelig zijn.

3.20

Na deze inleiding keer ik naar het eerste onderdeel van het middel terug. Dat onderdeel bestrijdt het oordeel van het hof in rechtsoverweging 4.8, alsook het oordeel van de rechtbank onder 4.3 van haar eindvonnis, dat het hof in rechtsoverweging 4.4 tot het zijne heeft gemaakt.

3.21

Rechtsoverweging 4.3 van het vonnis luidt:

‘4.3. Dan komt vervolgens de vraag aan de orde of de inspanningsverplichting door de gemeente Veenendaal is nagekomen. Dat de grond is verkocht aan Stichts Beheer in plaats van aan Info Support heeft de gemeente Veenendaal uitgelegd, en dit kan haar niet worden verweten. De gemeente is niet tekortgeschoten doordat zij de grond niet eerder zelf heeft aangekocht. Zij had weliswaar een voorkeursrecht op grond van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten, maar omdat de eigenaar van de grond deze tegen een veel hogere prijs verkocht aan een projectontwikkelaar kon de gemeente daar niet tegen optreden. Zij kon niet eisen, zoals door Info Support is gesteld, dat de grond apart werd gehouden. Dat zij de onderhandelingen niet goed zou hebben verricht, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende door Info Support onderbouwd.’

3.22

En rechtsoverweging 4.8 van het arrest:

‘4.8 Het verwijt van Info Support dat Veenendaal haar inspanningsverbintenis niet is nagekomen, slaagt niet. Veenendaal heeft aangevoerd – en Info Support heeft dat onvoldoende weersproken – dat zij op grond van de toenmalige jurisprudentie van de Hoge Raad (beschikkingen van 10 en 17 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8257 en AA8353) geen gebruik kon maken van haar bevoegdheid tot vernietiging van koopovereenkomsten (artikel 26 Wet voorkeursrecht gemeenten), als de projectontwikkelaar en de grondeigenaar in staat waren zelf de bestemming te verwezenlijken en bovendien dat Stichts Beheer bereid was een prijs voor de grond te betalen die veel hoger lag dan Veenendaal in redelijkheid kon betalen. Dat de Hoge Raad in een latere beschikking (17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR4045) ruimere mogelijkheden voor de regisserende rol van de gemeente heeft aangenomen, overigens in een geval dat niet vergelijkbaar is met de situatie in De Batterijen, impliceert niet dat Veenendaal in 2000/2001 op dat punt is tekortgeschoten tegenover Info Support. De aangegane inspanningsverbintenis bracht niet mee dat Veenendaal gehouden was Info Support te betrekken in de onderhandelingen met de grondeigenaar of Stichts Beheer. Enerzijds betroffen die onderhandelingen een veel groter gebied dan de door Info Support beoogde locatie. Anderzijds heeft Veenendaal bewerkstelligd dat Stichts Beheer de door Info Support beoogde locatie heeft aangeboden aan Info Support. Ook al zou het bezwaar van Info Support juist zijn, dat de door Stichts Beheer geboden prijs niet marktconform (te hoog) zou zijn, hetgeen niet is komen vast te staan, dan nog is dat een omstandigheid die niet meebrengt dat Veenendaal haar inspanningsverbintenis niet is nagekomen.’

3.23

Ik lees in deze overwegingen dat de gemeente Veenendaal – volgens de inschatting die de gemeente in 2000/2001 in redelijkerwijs van haar rechtspositie mocht maken – heeft kunnen menen dat het in verband met de novemberbeschikkingen van uw Raad niet zinvol was om zich tegen de verkoop van de [oud-eigenaar] aan Stichts Beheer te verzetten, omdat zij dat gevecht waarschijnlijk zou verliezen. Verder heeft het hof de overeenkomst met Info Support aldus uitgelegd, dat de daarin opgenomen inspanningsverbintenis niet zo ver ging dat de gemeente Veenendaal verplicht was om iedere kans, hoe klein ook, te benutten om te proberen het tij te doen keren.

3.24

De rechtsklacht die het eerste onderdeel bevat, kan hoe dan ook niet slagen. Ten onrechte gaat die klacht ervan uit dat doorslaggevend is welke maatstaf in 2000/2001 door een rechter had moeten worden gehanteerd. Zou dit uitgangspunt juist zijn, dan is uiteraard de inhoud van de beschikking van uw Raad van 17 december 2004 ten volle van belang. Maar dat uitgangspunt is niet juist. Het gaat erom welke inschatting door de gemeente Veenendaal in 2000/2001 in redelijkheid mocht worden gemaakt, op grond van hetgeen aan haar toen bekend behoorde te zijn (vergelijk hiervoor onder 3.3).

3.25

Het onderdeel bevat voor het overige motiveringsklachten. De eisen die aan de door het hof gegeven motivering behoren te worden gesteld, worden in belangrijke mate door het partijdebat bepaald. Info Support verwijst naar de pleitnota van haar advocaat in hoger beroep.31 In grote lijnen lees ik daar dat de gemeente Veenendaal meer eisen aan Stichts Beheer had moeten stellen, in de zin van afspraken ten behoeve van Info Support, en art. 26 Wvg (oud) had moeten inzetten om dat af te dwingen. In dit betoog speelt de beschikking van 17 december 2004 een sleutelrol. Uit die beschikking volgde, zo begrijp ik Info Support, dat de gemeente Veenendaal met een beroep op art. 26 Wvg (oud) kansrijk, althans niet kansloos zou zijn geweest. Ook het onderdeel plaatst de beschikking van 17 december 2004 in het middelpunt. Volgens het onderdeel had het hof in het licht van die beschikking zijn oordeel nader moeten motiveren.

3.26

Hoe ik het oordeel van het hof versta, heb ik reeds gezegd. Wat betreft het beroep van Info Support op de beschikking van uw Raad van 17 december 2004 heeft het hof overwogen dat die beschikking na 2000/2001 is gewezen, en dus niet bepalend kan zijn voor de vraag of de gemeente Veenendaal is tekortgeschoten. Enigszins terloops, maar niet mis te verstaan, heeft het hof over de beschikking van 17 december 2004 bovendien gezegd dat het een geval betrof dat niet vergelijkbaar is met de situatie op het bedrijventerrein ‘De Batterijen’. Een klacht tegen dit laatste oordeel, lees ik in het onderdeel niet. Hoe dan ook, mijns inziens was het hof tot een nadere motivering van zijn oordeel niet gehouden en is die motivering ook niet onbegrijpelijk. Niet doorslaggevend is dat de beschikking van 17 december 2004 bij de novemberbeschikkingen aansluit en zich als een toepassing daarvan laat lezen.32 De gemeente Veenendaal mocht zich richten naar de perceptie van de stand van het recht zoals die destijds bestond. Dat een projectontwikkelaar een hogere prijs voor de gronden biedt, is bij een zwakke bescherming van de gemeente tegen constructies, wel degelijk medebepalend voor de positie van een gemeente. Dat het aanbod van die hogere prijs bij de toepassing van art. 26 Wvg als zodanig geen rol speelt, doet daaraan niet af.33 In de overwegingen van het hof laat zich geen oordeel lezen over wat een rechter naar aanleiding van een eventueel beroep van de gemeente Veenendaal op art. 26 Wvg zou hebben beslist, maar in plaats daarvan over wat de gemeente Veenendaal daarvan in 2000/2001 kon voorzien.34 Mijns inziens past bij een inspanningsverplichting ook niet dat de gemeente Veenendaal ook een (zeer) beperkte kans op succes bij de rechter diende te benutten, óók in verband met het risico dat zij daardoor de regie volledig zou verliezen (hiervoor onder 3.15).35

3.27

Volgens het voorgaande zijn de klachten van het eerste onderdeel vergeefs opgeworpen.

3.28

Ik zie aanleiding om vervolgens eerst het derde en vierde onderdeel, de klachten III en IV, te bespreken. Die onderdelen richten zich tegen rechtsoverweging 4.17 van het arrest van het hof:36

‘Op grond van het op 23 maart 2017 door de raad van Ede vastgestelde en inmiddels onherroepelijk geworden bestemmingsplan “Bedrijventerrein De Klomp” is vestiging van kantoren op dat bedrijventerrein niet mogelijk. De bezwaren van Info Support daartegen, ook degene die zien op inspanningsverbintenissen van Ede, zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in rechtsoverweging 5 van haar uitspraak van 13 juni 2018, 201704050, meegewogen en niet gehonoreerd. De gemeenten hebben voldoende duidelijk gemaakt dat gezien de leegstand van kantoren in de regio de provincie Gelderland niet zou hebben meegewerkt aan toekenning van een kantorenbestemming van het plangebied of een deel daarvan. Dat de gemeenten in dat opzicht zouden zijn tekortgeschoten in de nakoming van hun inspanningsverbintenissen, is daarom niet komen vast te staan. Daar komt bij dat de gemeenten met Info Support in overleg blijven over herhuisvesting op een andere locatie, zodat hun ook om die reden niet kan worden verweten zich onvoldoende te hebben ingespannen.’

3.29

Ik begrijp deze overweging van het hof aldus dat het hof op deze plaats in het midden laat of op de Gemeenten met betrekking tot een vestiging van Info Support op ‘Bedrijventerrein De Klomp’ een inspanningsverplichting rustte.37 Als uitgegaan wordt van een inspanningsverplichting, dan geldt volgens het hof dat zij in die verplichting niet zijn tekortgeschoten.

3.30

Klacht III richt zich tegen het oordeel van het hof dat de Gemeenten voldoende duidelijk hebben gemaakt dat de provincie Gelderland (hierna: de Provincie), gezien de leegstand van kantoren in de regio, niet zou hebben meegewerkt aan toekenning van een kantorenbestemming aan het plangebied of een deel daarvan.

3.31

Volgens de klacht zou het hof zijn oordeel dat de Gemeenten voldoende duidelijk hebben gemaakt dat de Provincie niet zou hebben meegewerkt aan de toekenning van een kantoorbestemming, onvoldoende hebben gemotiveerd. Info Support wijst erop dat door haar in hoger beroep is aangevoerd dat het provinciaal beleid, dat vastligt in de Verordening Ruimte/Omgevingsverordening van de Provincie, niet aan zelfstandige kantoorvestiging in de weg staat en de gemeente Ede er zelfstandig voor heeft gekozen geen zelfstandige kantoren toe te laten. De gemeente Veenendaal zou dit slechts met één zin hebben bestreden,38 terwijl de gemeente Ede pas voor het eerst bij pleidooi hiertegen in algemene bewoordingen verweer zou hebben gevoerd. 39 Het beleid zou derhalve wel mogelijkheden bieden voor het toelaten van zelfstandige kantoren.

3.32

Ook deze klacht gaat uit van een onjuiste lezing van ’s hofs arrest. Het hof heeft aan zijn beslissing niet ten grondslag gelegd dat volgens de toepasselijke provinciale verordening zelfstandige kantoren op een bedrijventerrein niet zijn toegelaten. In plaats daarvan heeft het hof het verweer van de Gemeenten gehonoreerd, dat de Provincie niet zou hebben meegewerkt aan toekenning van een kantorenbestemming van het plangebied of een deel daarvan vanwege leegstand van kantoren in de regio.

3.33

Het vierde onderdeel, klacht IV bestrijdt het oordeel van het hof in het laatste deel van rechtsoverweging 4.17, volgens welke de Gemeenten hun inspanningsverbintenissen mede niet hebben geschonden omdat zij met Info Support over herhuisvesting op een andere locatie in overleg blijven.

3.34

Het onderdeel klaagt dat dit oordeel onbegrijpelijk is, gelet op de stelling van Info Support dat de Gemeenten niet meer met haar in overleg willen in verband met de lopende procedures.40 Verder zou onbegrijpelijk zijn dat het voeren van overleg als een nakoming van de inspanningsverplichting wordt gezien, en zou het hof bovendien buiten de grenzen van de rechtsstrijd zijn getreden.

3.35

Het hof grondt zijn oordeel dat de Gemeenten niet zijn tekortgeschoten in de nakoming van hun veronderstelde inspanningsverbintenissen, op twee zelfstandig dragende gronden. De eerste grond wordt zonder succes bestreden door klacht III. Daarmee is het lot van klacht IV gegeven: bij die klacht heeft Info Support hoe dan ook geen belang.

3.36

Uit het voorgaande volgt dat het in cassatie ervoor moet worden gehouden dat de Provincie wat betreft het ‘Bedrijventerrein De Klomp’ geen medewerking zou hebben verleend aan toekenning van een kantorenbestemming van het plangebied of een deel daarvan vanwege leegstand van kantoren in de regio. De tegen het oordeel van het hof gerichte cassatieklachten falen immers. Daarmee is ook het lot van het tweede onderdeel, klacht II, gegeven. Die klacht ziet op de stelling van Info Support dat de gemeente Veenendaal in verband met de inhoud van het zogenaamde ISEV-convenant meer kon doen om de gemeente Ede ertoe te bewegen een bestemmingsplan vast te stellen dat de vestiging van Info Support wel mogelijk zou maken, dan zij heeft gedaan. Waar in cassatie uitgangspunt is dat de Provincie aan een zodanig bestemmingsplan geen medewerking zou hebben verleend, heeft Info Support bij het tweede onderdeel geen belang. Aldus zou immers de volgens Info Support mogelijke en vereiste actievere houding van de gemeente Veenendaal uiteindelijk tot niets hebben geleid.

3.37

Het vijfde onderdeel, klacht V, betreft een voortbouwklacht, en behoeft geen bespreking.

4 Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

1 Vergelijk het arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden van 13 augustus 2019 onder 3.1 en het vonnis van de rechtbank Midden-Nederland van 28 december 2016 onder 2.1 tot en met 2.13.

2 Gepubliceerd als ECLI:NL:RBMNE:2016:7369.

3 Gepubliceerd als ECLI:NL:GHARL:2019:6557.

4 Zoals Info Support met grief I ook in hoger beroep nog betoogde.

5 Zie met zoveel woorden de procesinleiding in cassatie onder 2.5.

6 Voor een uitvoerige weergave van het stelsel van de Wet voorkeursrecht gemeenten, vergelijk de recente conclusie van A-G De Bock van 12 juni 2020 (ECLI:NL:PHR:2020:660) onder 3.3 tot en met 3.48.

7 En per 1 juli 2008 ook de Provincie en de Staat (art. 9a Wvg).

8 MvT, Kamerstukken II 1975/76, 13 713, nr. 3, p. 11.

9 Een voorkeursrecht kan niet ten behoeve van de ontwikkeling van agrarische bestemmingen worden gevestigd (art. 2 lid 2 Wvg). Dit behoorde volgens de wetgever niet tot de taak van het gemeentebestuur, MvA, Kamerstukken II 1976/77, 13 713, nr. 9, p. 5.

10 MvT, Kamerstukken II 1975/76, 13 713, nr. 3, p. 12, MvA, Kamerstukken II, 1976/1977, 13 713, nr. 9, p. 4; Kamerstukken II 1979/80, 13 713, nr. 36, p. 12 en MvT, Kamerstukken II, 1994/1995, 24 235, nr. 3, p. 2-5; Nota naar aanleiding van het Verslag, Kamerstukken II 1995/1996, 24 235, nr. 5, blz. 9-12.

11 Art. 1 aanhef en onder f Wvg luidt: ‘In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: vervreemding: overdracht in eigendom of verdeling van een onroerende zaak alsmede overdracht of verdeling dan wel vestiging van een recht van opstal, erfpacht, beklemming of vruchtgebruik, waaraan een onroerende zaak is onderworpen.’ Voorheen was een soortgelijke bepaling opgenomen in art. 1 aanhef en onder a Wvg (oud).

12 Kamerstukken II 1975/76, 13 713, nr. 2.

13 Kamerstukken II 1975/76, 13 713, nr. 8, p. 18, Kamerstukken II 1976/77, 13 713, nr. 12, p. 6, Kamerstukken II 1976/77, 13 713, nr. 24, p. 2, 3.

14 Vergelijk uitvoering A-G Ilsink in zijn conclusies voor HR 17 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8257, NJ 2001/288; HR 10 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8258, RvdW 2000/221 en HR 17 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8353, NJ 2001/289, m.nt. W.M. Kleijn en P.C.E. van Wijmen. Vergelijk verder: P. de Haan, Grondpolitiek in discussie: een aanzet voor een nieuw programma, NJB 2000, p. 143, e.v; J.B. Mus, Module Grondzaken, Toelichting bij: Wet voorkeursrecht gemeenten, artikel 26; J.J.M.M. van Rijckevorsel, annotatie in BR 2001/39 onder 8; J.F. de Groot, Voorkeursrecht en onteigening: de gemeente houdt de regie, Gemeentestem 2001/7137.

15 Rb. Rotterdam 19 november 1998, ECLI:NL:RBROT:1998:AS4673, BR 1999/141 (Voorkeursrecht Bleiswijk); Rb. Utrecht 16 december 1998, ECLI:NL:RBUTR:1998:AS4671, BR 1999/511 (Voorkeursrecht Utrecht); Rb. Maastricht 7 januari 1999, ECLI:NL:RBMAA:1999:AH6785, BR 1999/419 (Voorkeursrecht Maastricht en Eijsden) en Rb. Utrecht 21 juli 1999, ECLI:NL:RBUTR:1999:ZL0822, BR 1999/883 (Voorkeursrecht Utrecht). Afwijkend: Rb. Roermond 30 juni 1999, ECLI:NL:RBROE:1999:AS4539, BR 1999/795 (Voorkeursrecht Venray) en Rb. Roermond 11 augustus 1999, ECLI:NL:RBROE:1999:AS4532, BR 1999/980 (Voorkeursrecht Venlo).

16 Aanhangsel Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, nr. 1897.

17 Hof 's-Gravenhage 21 oktober 1999, ECLI:NL:GHSGR:1999:AS4516, BR 2000/66 (Voorkeursrecht Bleiswijk); Hof Amsterdam 4 november 1999, ECLI:NL:GHAMS:1999:AS4513, BR 2000/68 (Voorkeursrecht Alkmaar); Hof ’s-Hertogenbosch 1 december 1999, ECLI:NL:GHSHE:1999:BP8152, BR 2000/240 (Voorkeursrecht Maastricht en Eijsden); Hof 's-Gravenhage 27 januari, ECLI:NL:GHSGR:2000:AS4503, BR 2000/427 (Voorkeursrecht Nootdorp); Hof Arnhem 16 mei 2000, ECLI:NL:GHARN:2000:AS4470, BR 2000/595 (Voorkeursrecht Doetinchem) en Hof Arnhem 20 juni 2000, ECLI:NL:GHARN:2000:AS4467, Bouwrecht 2000/860 (Voorkeursrecht Duiven).

18 Aanhangsel Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, nr. 1401.

19 Zie de conclusie van A-G Ilsink (ECLI:NL:PHR:2000:AA8353) onder 3.17, voor HR 17 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8353, NJ 2001/289

20 HR 17 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8257, NJ 2001/288; HR 10 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8258, RvdW 2000/221 en HR 17 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8353, NJ 2001/289, m.nt. W.M. Kleijn en P.C.E. van Wijmen;

21 HR 17 november 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8257, NJ 2001/288, onder 3.3.5.

22 P. de Haan, De Hoge Raad en de grondpolitiek: het voorkeursrecht onderuit gehaald, NJB 2000, afl. 44, p. 2127-2128; noot J.J.M.M. van Rijckevorsel in BR 2001/39 onder 11/12, en noot R.D. Boesveld in Gst 2001/7136, onder 9 onderaan.

23 Wet van 14 juni 2002 tot wijziging van onder andere de art. 10 en 26 van de Wet voorkeursrecht gemeenten in verband met het tegengaan van de ontwijking van het voorkeursrecht van gemeenten bij de verwerving van onroerende zaken, Stb. 2002, 326.

24 Artikel II lid 4 van de Wet van 14 juni 2002, Stb. 326.

25 HR 17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR4045, NJ 2005/393 m.nt. P.C.E. van Wijmen (Cornelisland VOF/gemeente Ridderkerk).

26 Volgens P. de Haan, NJB 2000, p. 2127-2128 had de Hoge Raad het voorkeursrecht volledig onderuit gehaald en had het voor gemeenten nauwelijks nog zin het te vestigen. Annotator P.C.E. van Wijmen, NJ 2001/289, onder 9 sprak over de regisserende functie van de gemeente als ‘een kier’ die door de Hoge Raad voor de gemeenten nog open was gehouden. Die functie van de gemeente verbond hij vervolgens enkel met de wijze en het tempo van planrealisatie. Annotator J.J.M.M. van Rijckevorsel, BR 2001/39, onder 13 benoemde diverse vragen. Uit wat in haar annotatie voorafgaat blijkt echter dat zij uitgesproken pessimistisch was over de positie van gemeenten na de novemberbeschikkingen. Zij hield het erop dat na de novemberbeschikkingen het voorkeursrecht als gemeentelijk verwervingsinstrument aanzienlijk minder betekenis had, en sprak A-G Ilsink na: de projectontwikkelaar heeft een soort ‘voordringrecht’. Annotator R.D. Boesveld, Gemeentestem 2001-7136 onder 9 merkte op dat de vraag of het gemeentelijk voorkeursrecht nog een zinvolle rol kan vervullen, grotendeels zal afhangen van de vraag welke voorwaarden een gemeente in het kader van haar regisserende rol mag stellen. Tegelijk verwees Boesveld naar De Haan en trok ook hij in twijfel of het voorkeursrecht na de novemberbeschikkingen voor gemeenten nog meerwaarde had. P. van der Ree in JB 2001/3 onder 2 e.v. benoemde vraagpunten, maar leek voor de positie van gemeenten vooral zijn hoop op nieuwe wetgeving te hebben gevestigd. De advocaat J.F. de Groot, Voorkeursrecht en onteigening: de gemeente houdt de regie, Gemeentestem 2001/7137 meende nog ‘onvermoede’ aanknopingspunten te zien voor gemeenten om hun positie in het grondbeleid veilig te stellen, maar hij erkende tegelijk dat de novemberbeschikkingen voor de gemeenten ongunstig waren uitgepakt en achtte ingrijpen van de wetgever wenselijk.

27 Conclusie A-G Keus (ECLI:NL:PHR:2004:AR4045), onder 2.22.

28 Beschikking onder 3.2.1.

29 Zoals Van Wijmen het in zijn NJ-annotatie onder de beschikking van 17 december 2004 zegt: ‘Wij zullen het nooit weten…’ (NJ 2005/393 onder 3).

30 NJ 2005/393 onder 1.

31 Onder 11-19.

32 Naar aanleiding van de procesinleiding in cassatie onder 2.14.

33 Naar aanleiding van de procesinleiding in cassatie onder 2.15.

34 Naar aanleiding van de procesinleiding in cassatie onder 2.16.

35 Eveneens naar aanleiding van de procesinleiding in cassatie onder 2.16, maar nu welwillend gelezen als een invulling van wat de gemeente Veenendaal met voldoende zekerheid omtrent haar positie in een eventuele procedure kon voorzien.

36 In de procesinleiding wordt onder Klacht III slechts het tweede deel van deze rechtsoverweging 4.17 geciteerd (vanaf ‘De gemeenten hebben’).

37 Wat betreft de gemeente Ede heeft het hof geoordeeld dat niet vast is komen te staan dat door wethouders van de gemeente Ede aan Info Support toezeggingen zijn gedaan (rechtsoverweging 4.14). Ook heeft hof geoordeeld dat niet vaststaat dat door medewerkers van de gemeente Ede bindende afspraken met Info Support zijn gemaakt, terwijl Info Support ook niet heeft kunnen menen dat deze medewerkers daartoe bevoegd waren (rechtsoverweging 4.16). Op een eventuele inspanningsverplichting van de gemeente Veenendaal met betrekking tot het ‘Bedrijventerrein De Klomp’ ziet het tweede onderdeel van het middel. Vergelijk hierna onder 3.36.

38 Verwezen wordt naar memorie van antwoord onder 129.

39 Verwezen wordt naar het proces-verbaal p. 4 onder 4.

40 Verwezen wordt naar memorie van grieven onder 6, 90, 200, 204 en 205. De gemeente Ede zou de stelling niet hebben betwist en de gemeente Veenendaal zou de stelling hebben erkend, met dien verstande dat zij stelt dat er eenmaal een gesprek heeft plaatsgevonden tussen het moment van het eindvonnis en het instellen van hoger beroep (memorie van antwoord onder 65-67).