Feedback

Gevonden zoektermen

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:PHR:2016:551

Instantie
Parket bij de Hoge Raad
Datum conclusie
24-06-2016
Datum publicatie
30-09-2016
Zaaknummer
16/01153
Formele relaties
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2016:2236
Rechtsgebieden
Civiel recht
Bijzondere kenmerken
-
Inhoudsindicatie

Prejudiciële vragen (art. 392 Rv). Internationaal publiekrecht. Conservatoir beslag op eigendommen van vreemde staten. Omvang immuniteit van executie. Verwijzing naar HR 11 juli 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD1387, NJ 2010/525 (Azeta/JCR en Staat), en HR 28 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:45, NJ 2014/453 (Ahmad/Staat). Is het niet geratificeerde VN-Verdrag “Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property” een codificatie van internationaal gewoonterecht? Art. 13a Wet AB. Onderscheid tussen conservatoire beslagen en executiemaatregelen? Stelplicht en bewijslast m.b.t. bestemming van goederen die beslag en executie toestaat. Geen strijd met art. 6 EVRM.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
JOR 2016/353 met annotatie van mr. C.G. van der Plas
JIN 2016/201 met annotatie van M. Teekens
Verrijkte uitspraak

Conclusie

16/01153

Mr. P. Vlas

Zitting, 24 juni 2016

Conclusie op het verzoek om een prejudiciële beslissing inzake:

Morning Star International Corporation,

gevestigd te Irvine, Californië, Verenigde Staten van Amerika

(hierna: MSI)

tegen

1) Republiek Gabon,

gevestigd te Libreville, Gabon

(hierna: Gabon)

2) de Staat der Nederlanden

(hierna: de Staat)

Bij vonnis in kort geding van 29 februari 20161 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam aan de Hoge Raad prejudiciële vragen gesteld over de betekenis en de reikwijdte van de (presumptie van) immuniteit van executie van vreemde Staten. Dezelfde vragen komen voor een belangrijk deel ook aan de orde in twee andere zaken (met zaaknummers 15/01944 en 15/02722) die thans bij de Hoge Raad aanhangig zijn en waarin ik heden eveneens concludeer.

1. Feiten2 en procesverloop

1.1 MSI heeft op 25 november 2015 bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam een verzoek ingediend tot het leggen van conservatoir derdenbeslag ten laste van Gabon. In dit verzoekschrift is opgenomen dat MSI op 23 augustus 1994 met Gabon een overeenkomst heeft gesloten, waarvan de uitvoering volgens MSI door Gabon is gefrustreerd. MSI stelt als gevolg hiervan schade te hebben geleden die zij heeft begroot op € 22.299.292,-.

1.2 In het verzoekschrift is onder meer het volgende opgenomen:

‘11. WIJZE VAN BESLAGLEGGING

11.1 MSI is ermee bekend dat de wijze van beslaglegging dient te geschieden overeenkomstig de wijze zoals opgenomen in artikel 3a van de Gerechtsdeurwaarderswet. MSI heeft hierover contact gehad met de deurwaarder, die op grond van artikel 3a van de Gerechtsdeurwaarderswet melding zal doen bij de Minister van Veiligheid en Justitie (…).

11.2 Voor de goede orde wijst MSI op de recente jurisprudentie omtrent de presumptie van immuniteit van staatseigendommen. Uit een recente uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 7 april 2015 (ECLI:NL:GHAMS:2015:1337) volgt dat, indien aanwijzingen ontbreken dat eigendommen van een vreemde staat een publieke bestemming hebben én er bovendien geen verklaring van de vreemde staat is die inhoudt dat sprake is van goederen met een publieke bestemming, er geen grond bestaat om a priori uit te gaan van de presumptie van immuniteit bij executie van eigendommen van de vreemde staat.

11.3 In het onderhavige geval zijn er geen aanwijzingen dat de eigendommen waarop MSI beslag wenst te leggen, bestemd zijn voor de openbare dienst van Gabon. Deze aanwijzingen liggen ook niet besloten in de aarde [lees: aard, A-G] van de beslagen goederen. MSI stelt zich op het standpunt dat de goederen waarop zij beslag wenst te leggen, louter een commerciële bestemming hebben. Derhalve acht MSI het dan ook niet aannemelijk dat de beslagen die zij wenst te leggen in strijd komt [lees: komen, A-G] met de volkenrechtelijke verplichtingen van Nederland jegens Gabon’. 3

1.3 Op 26 november 2015 heeft de voorzieningenrechter MSI verlof verleend tot het leggen van derdenbeslag. De vordering is hierbij inclusief rente en kosten begroot op € 24.859.220,-. De termijn voor het instellen van de hoofdzaak is gesteld op 30 dagen na de datum van de eerste beslaglegging.

1.4 Op 30 november 2015 heeft de deurwaarder op verzoek van MSI verschillende derdenbeslagen ten laste van Gabon gelegd. Op 7 december 2015 zijn de beslagexploten betekend aan Gabon.

1.5 Bij brief van 30 november 2015 van de deurwaarder is het Ministerie van Veiligheid en Justitie ervan in kennis gesteld dat de deurwaarder opdracht heeft gekregen tot het leggen van conservatoire derdenbeslagen ten laste van Gabon.

1.6 Op 18 december 2015 heeft de Staat (het Ministerie van Veiligheid en Justitie) een aanzegging gedaan (welke op 7 januari 2016 is gerectificeerd) op grond van art. 3a, tweede en zesde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet (hierna: de aanzegging van de minister). Hierin is onder meer opgenomen:

‘Ik acht deze ambtshandeling, na consultatie van mijn ambtgenoot van Buitenlandse Zaken, in strijd met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Nederlandse Staat. In het geval van (voorgenomen) maatregelen ten aanzien van vermogensbestanddelen van een vreemde Staat geldt een presumptie van immuniteit, aangezien staatseigendommen met een publieke bestemming in elk geval niet vatbaar zijn voor gedwongen executie. Immuniteit van executie onder het internationaal recht heeft zowel betrekking op executoriale maatregelen als op conservatoire maatregelen. Slechts indien wordt vastgesteld dat de vermogensbestanddelen van de vreemde Staat niet bestemd zijn voor publieke doeleinden kan immuniteit van executie worden ontzegd. Dat louter sprake is van vermogensbestanddelen die niet zijn bestemd voor publieke doeleinden is echter door Groot & Evers [de deurwaarder, A-G] en diens opdrachtgever naar mijn opvatting niet, althans niet voldoende, aannemelijk gemaakt. Daarbij komt dat de presumptie van immuniteit, zoals die geldt voor executoriale maatregelen, a fortiori geldt voor conservatoire maatregelen. Dit laatste is onder andere af te leiden uit artikel 18 in samenhang met artikel 19 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen (…) Bovendien is door Groot & Evers betoogd noch aangetoond dat de Republiek Gabon afstand zou hebben gedaan van immuniteit van executie ten aanzien van derde partijen.

(…)

Op grond van artikel 3a, tweede en zesde lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet zeg ik voornoemde gerechtsdeurwaarder en zijn kantoorgenoten aan dat de in dezen conservatoir gelegde beslagen strijdig zijn met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Nederlandse Staat en aanstonds opgeheven dienen te worden.

(…)’

1.7 Bij beschikking van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2015 is op verzoek van MSI de termijn voor het instellen van de hoofdzaak verlengd met 21 dagen.

1.8 Bij proces-verbaal van 12 januari 2016 heeft de gerechtsdeurwaarder op grond van art. 438 lid 4 Rv bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam een kort geding aanhangig gemaakt tussen MSI en Gabon. De Staat is als belanghebbende in dat geding opgeroepen en verschenen. In het proces-verbaal heeft de deurwaarder gesteld dat art. 3a lid 7 Gerechtsdeurwaarderswet de voorzieningenrechter de mogelijkheid biedt de gevolgen van de aanzegging van de minister op te heffen, nu de deurwaarder op het bezwaar stuit dat door MSI een beroep wordt gedaan op het vervullen van zijn ministerieplicht, terwijl de aanzegging van de minister hem dit belet.

1.9 Ter terechtzitting van 1 februari 2016, waarop Gabon niet is verschenen, is de zaak behandeld. MSI, de Staat en de deurwaarder hebben producties in het geding gebracht. MSI en de Staat hebben tevens een pleitnota in het geding gebracht en de Staat heeft een conclusie van antwoord in het geding gebracht. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter voorgesteld om prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad, waarmee de aanwezige partijen hebben ingestemd. Daarbij is tussen de aanwezige partijen afgesproken dat de door de deurwaarder ten laste van Gabon gelegde conservatoire beslagen in ieder geval blijven liggen totdat de Hoge Raad de te stellen prejudiciële vragen heeft beantwoord, en in het onderhavige kort geding een eindvonnis zal zijn gewezen. Vervolgens hebben de deurwaarder en de raadsvrouw van de Staat bij brieven van 15 februari 2016 conceptvragen geformuleerd. De raadsvrouw van MSI heeft bij brief van 16 februari 2016 conceptvragen geformuleerd.

1.10 Bij vonnis van 29 februari 2016 heeft de voorzieningenrechter, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, op de voet van art. 392 lid 1 Rv de volgende prejudiciële vragen aan de Hoge Raad gesteld:

‘1. Geldt op grond van het volkenrecht voor goederen van een vreemde staat de presumptie van immuniteit van executie, die alleen wijkt indien is vastgesteld dat de betreffende goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn beoogd voor andere dan publieke doeleinden?

2. Ligt het op de weg van de partij die zich beroept op een uitzondering op de immuniteit van executie om gegevens aan te dragen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld, althans aannemelijk gemaakt dat de betreffende goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn beoogd voor andere dan publieke doeleinden?

3. Of is de presumptie van immuniteit afhankelijk van (i) aanwijzingen dat de betreffende goederen van de vreemde staat een publieke bestemming hebben, dan wel (ii) een verklaring van de vreemde staat die inhoudt dat de goederen een publieke bestemming hebben?

4. Leidt toepassing van de presumptie van immuniteit van executie tot schending van artikel 6 EVRM en tot een ontoelaatbare doorkruising van het Nederlandse beslagrecht, omdat crediteuren van vreemde staten, indien op hen de bewijslast rust dat de beslagen goederen geen publieke bestemming hebben, geen enkele mogelijkheid hebben om verhaal te halen op de vermogensbestanddelen van de vreemde staat?

5. Maakt het bij de beantwoording van de bovenstaande vragen uit of sprake is van conservatoir of executoriaal beslag ten laste van de vreemde staat?

6. Geven de door MSI, de Staat en de deurwaarder voorgestelde vragen aanleiding tot andere of nadere opmerkingen?

1.11 De Hoge Raad heeft MSI en de Staat ingevolge art. 393 lid 1 Rv en art. 7.1 Reglement prejudiciële vragen4 in de gelegenheid gesteld om schriftelijke opmerkingen te maken. MSI en de Staat hebben van die mogelijkheid gebruik gemaakt, waarna zij op de voet van art. 9.3 Reglement prejudiciële vragen nog een reactie hebben gegeven op elkaars schriftelijke opmerkingen.

2 Bespreking van de prejudiciële vragen

2.1

Zoals hiervoor aangegeven, staat in deze zaak het leerstuk van immuniteit van executie centraal waarop een vreemde staat zich kan beroepen wanneer op aan die staat toebehorende goederen in een andere staat beslag wordt gelegd. Immuniteit is tweeledig. Aan de ene kant kan de vreemde staat een beroep doen op immuniteit van jurisdictie, wanneer hij voor de rechter van een andere staat wordt gedaagd. Van een absolute immuniteit is daarbij geen sprake. Onderscheid wordt gemaakt tussen overheidshandelingen (acta iure imperii) waarvoor immuniteit bestaat, en handelingen die de staat in het rechtsverkeer heeft verricht op voet van gelijkheid met particulieren (acta iure gestionis). Komt aan de vreemde staat geen beroep op immuniteit van jurisdictie toe, omdat de door die staat verrichte handeling geen overheidshandeling is, dan kunnen executiemaatregelen worden doorkruist door het leerstuk van immuniteit van executie. Ook deze vorm van immuniteit is niet absoluut. Op goederen die eigendom zijn van de vreemde staat kunnen geen executiemaatregelen worden getroffen, wanneer deze goederen voor de publieke dienst van die staat zijn bestemd. Door executiemaatregelen te treffen ten aanzien van die goederen zou immers de publieke taakuitoefening van de vreemde staat in het gedrang komen en zou daarmee de ene soevereine staat zich mengen in de publieke taakuitoefening van de andere soevereine staat. Daarmee zou het in het volkenrecht wezenlijke beginsel van de soevereine gelijkheid van staten ernstig worden geschonden en zou dit aanleiding kunnen geven tot diplomatieke incidenten. Reden waarom in art. 13a Wet Algemene Bepalingen is bepaald dat de rechtsmacht van de rechter en de uitvoerbaarheid van rechterlijke vonnissen en van authentieke akten worden beperkt ‘door de uitzonderingen in het volkenregt erkend’ en in art. 3a Gerechtsdeurwaarderswet aan de deurwaarder de verplichting is opgelegd de opdracht tot het verrichten van ambtshandelingen die mogelijk in strijd zijn met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Staat te melden aan de Minister van (thans) Veiligheid en Justitie. Vervolgens kan de minister krachtens art. 3a lid 2 Gerechtsdeurwaarderswet de deurwaarder aanzeggen dat de ambtshandeling in strijd is met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Staat. Een dergelijke aanzegging heeft in de onderhavige zaak plaatsgevonden (zie hierboven onder 1.6).

2.2

Op 22 mei 1985 is voor Nederland in werking getreden de Europese Overeenkomst inzake de immuniteit van Staten van 16 mei 1972.5 Dit verdrag mist in de onderhavige zaak toepassing, omdat Gabon daarbij geen partij is. Art. 23 van dat verdrag gaat overigens nog uit van een absolute immuniteit van executie, hetgeen te verklaren valt in het licht van de destijds gevoerde onderhandelingen over de totstandkoming van het verdrag.6

2.3

Op 2 december 2004 is te New York tot stand gekomen de United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property (Verdrag van de Verenigde Naties inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen, hierna: VN-Verdrag).7 Dit verdrag is niet in werking getreden, omdat daarvoor het vereiste aantal van dertig ratificaties nog niet is gehaald. Het VN-Verdrag is door het Koninkrijk der Nederlanden vooralsnog niet ondertekend. In art. 18 t/m 21 VN-Verdrag zijn bepalingen opgenomen in verband met immuniteit van executie. In de Nederlandse vertaling luiden deze bepalingen als volgt:

‘Artikel 18 Immuniteit van staten van conservatoire maatregelen

Tegen eigendommen van een staat mogen geen conservatoire maatregelen worden getroffen, zoals beslag of zekerheidsstelling in verband met een geding voor een rechter van een andere staat, tenzij en voor zover:

a. de staat uitdrukkelijk heeft ingestemd met het nemen van maatregelen als vermeld:

i. in een internationale overeenkomst;

ii. in een arbitrageovereenkomst of in een schriftelijke overeenkomst; of

iii. in een verklaring voor de rechter of een schriftelijke mededeling na het ontstaan van een geschil tussen de partijen; of

b. de staat eigendommen heeft aangewezen of gereserveerd ter voldoening van de vordering die onderwerp is van dat geding.

Artikel 19 Immuniteit van staten van executiemaatregelen

Tegen eigendommen van een staat mogen geen executiemaatregelen worden getroffen zoals beslag, zekerheidsstelling of executie in verband met een geding voor een rechter van een andere staat, tenzij en voor zover:

a. de staat uitdrukkelijk heeft ingestemd met het nemen van maatregelen als vermeld:

i. in een internationale overeenkomst;

ii. in een arbitrageovereenkomst of in een schriftelijke overeenkomst; of

iii. in een verklaring voor de rechter of een schriftelijke mededeling na het ontstaan van een geschil tussen partijen; of

b. de staat eigendommen heeft aangewezen of gereserveerd ter voldoening van de vordering die onderwerp is van dat geding; of

c. vastgesteld is dat de eigendommen in het bijzonder worden gebruikt of beoogd zijn voor gebruik door de staat voor andere dan niet-commerciële overheidsdoeleinden en zich bevinden op het grondgebied van de staat van het forum, met dien verstande dat executiemaatregelen uitsluitend mogen worden getroffen tegen eigendommen die verband houden met de entiteit waartegen het geding zich richtte.

Artikel 20 Gevolgen van instemming met rechtsmacht ter zake van dwangmaatregelen

Voor zover instemming met de dwangmaatregelen uit hoofde van de artikelen 18 en 19 vereist is, behelst instemming met de uitoefening van rechtsmacht uit hoofde van artikel 7 geen instemming met het nemen van dwangmaatregelen.

Artikel 21 Specifieke categorieën van eigendommen

1. Met name de volgende categorieën van eigendommen van een staat worden niet aangemerkt als eigendommen die in het bijzonder worden gebruikt of beoogd zijn voor gebruik door de staat voor andere dan niet-commerciële overheidsdoeleinden uit hoofde van artikel 19, onderdeel c:

a. eigendommen, met inbegrip van banktegoeden, die worden gebruikt of beoogd zijn voor gebruik bij de uitoefening van de taken van diplomatieke vertegenwoordigingen van de staat of zijn consulaire posten, speciale missies, vertegenwoordigingen bij internationale organisaties of delegaties bij organen van internationale organisaties of bij internationale conferenties;

b. eigendommen met een militair karakter die worden gebruikt of beoogd zijn voor de uitoefening van militaire taken;

c. eigendommen van de centrale bank of een andere monetaire autoriteit van de staat;

d. eigendommen die deel uitmaken van het cultureel erfgoed van de staat of van zijn archieven en die niet te koop worden aangeboden of beoogd zijn om te koop te worden aangeboden;

e. eigendommen die deel uitmaken van een tentoonstelling van objecten van wetenschappelijk, cultureel of historisch belang en die niet te koop worden aangeboden of beoogd zijn om te koop te worden aangeboden.

2. Het eerste lid laat artikel 18 en artikel 19, onderdelen a en b, onverlet.’

2.4

De Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) heeft op 19 mei 2006 advies over het VN-Verdrag uitgebracht aan de Minister van Buitenlandse Zaken. De CAVV heeft de minister geadviseerd het ertoe te leiden dat het Koninkrijk der Nederlanden partij wordt bij het VN-Verdrag, rekening houdend met de overwegingen in het advies. Ten aanzien van de conservatoire en executoriale dwangmaatregelen van art. 18 en 19 heeft de CAVV het volgende opgemerkt:

‘93. In de Nederlandse rechtspraktijk wordt in het algemeen als criterium gehanteerd, of een eigendom van een vreemde staat al dan niet bestemd is voor commerciële doeleinden; anders gezegd: of het bestemd is voor de openbare dienst. Nu artikel 18 geen ruimte laat voor toepassing van dit criterium, zouden de mogelijkheden voor een particulier om conservatoire dwangmaatregelen te nemen, zeer worden beperkt.

94. Indien een vreemde staat voor een rechter kan worden aangesproken omdat deze bijvoorbeeld voor acta iure gestionis, geen immuniteit geniet, dan nog doet zich het probleem voor dat een particulier het vonnis niet ten uitvoer kan leggen. Het is – althans in principe – niet toegestaan een vonnis te executeren tegen eigendommen van een vreemde staat die voor de openbare dienst worden gebruikt (bijvoorbeeld eigendommen van een ambassade, waaronder de bankrekening).

95. Artikel 19 kent, naast de twee aan artikel 18 gelijkluidende uitzonderingen, onder (c) een derde uitzondering. Deze houdt in dat, als een particulier al een voor hem gunstig vonnis heeft verkregen, bij de executie daarvan alsnog dient te worden nagegaan of het gaat om een goed dat is bestemd voor de openbare dienst.

96. De CAVV acht het aan te bevelen in ieder geval terzake van artikel 18 te overwegen een voorbehoud te maken’.8

2.5

Toetreding tot het VN-Verdrag brengt voor Nederland derhalve met zich dat het leggen van conservatoir beslag op goederen die toebehoren aan een vreemde staat vrijwel is uitgesloten.9 Een dergelijk beslag is slechts mogelijk wanneer de vreemde staat uitdrukkelijk heeft ingestemd met de beslaglegging of de beslagen goederen heeft aangewezen ter voldoening van de litigieuze vordering. De relativering van immuniteit van executie, namelijk dat beslag wel mogelijk is op goederen die niet bestemd zijn voor de publieke dienst, ontbreekt in art. 18 VN-Verdrag. In art. 19 VN-Verdrag is daarin ten aanzien van executoriaal beslag wel voorzien (‘gebruik door de staat voor andere dan niet-commerciële overheidsdoeleinden’/‘use by the State for other than government non-commercial purposes’).10 In de geldende Nederlandse opvattingen wordt ten aanzien van immuniteit van executie geen onderscheid gemaakt tussen conservatoir en executoriaal beslag en is voor een beroep op immuniteit van executie alleen beslissend of het beslagen goed bestemd is of gebruikt wordt voor de openbare dienst.11 De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 28 juni 201312 in dit verband het volgende overwogen:

‘3.6.1 Naar de thans in Nederland als ongeschreven volkenrecht aanvaarde regels is de immuniteit van executie niet absoluut. Staatseigendommen met een publieke bestemming zijn echter in elk geval niet vatbaar voor gedwongen executie (vgl. HR 11 juli 2008, LJN BD1387, NJ 2010/525). In dit verband geldt niet de nadere eis dat de staatseigendommen daadwerkelijk worden gebruikt voor publieke doeleinden.

3.6.2

Het vorenstaande vindt steun in de op 2 december 2004 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen, maar nog niet in werking getreden, Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property (hierna: VN-Verdrag). Het VN-Verdrag behelst een codificatie van het internationaal gewoonterecht met betrekking tot immuniteit van jurisdictie en de immuniteit van executie en de aan een en ander gestelde grenzen (vgl. met betrekking tot de immuniteit van jurisdictie HR 5 februari 2010, LJN BK6673, NJ 2010/524). (…)’.

2.6

Uit deze rechtspraak volgt dat in Nederland het VN-Verdrag als codificatie van het internationaal gewoonterecht uitgangspunt is voor de beoordeling van immuniteitsvragen. Weliswaar kon in het VN-Verdrag niet op alle punten overeenstemming worden bereikt – het verschil tussen art. 18 en 19 VN-Verdrag is daarvan een voorbeeld –, maar dit neemt niet weg dat het verdrag de uitkomst is van meer dan 25 jaar onderhandelingen in de International Law Commission van de VN en daarmee een zekere internationale communis opinio reflecteert.13 Uit de omstandigheid dat in Nederland het VN-Verdrag uitgangspunt is voor de beoordeling van immuniteitsvragen, volgt niet dat geen nuances zouden mogen worden aangebracht, zoals ten aanzien van de immuniteit van executie bij conservatoire maatregelen. Niet valt in te zien dat in Nederland op de voet van art. 18 VN-Verdrag voor conservatoire maatregelen een andere immuniteitsmaatstaf zou moeten gelden dan de immuniteitsmaatstaf van art. 19 VN-Verdrag voor executiemaatregelen. Ook bij conservatoire maatregelen dient als maatstaf voor toekenning van immuniteit het bestemmingscriterium te worden gehanteerd: indien de beslagen goederen bestemd zijn of gebruikt worden voor statelijke, niet-commerciële doeleinden, komt aan de vreemde staat immuniteit van executie toe.14

2.7

Uitgangspunt is derhalve dat de vreemde staat óók ten aanzien van conservatoire maatregelen immuniteit van executie geniet, tenzij de beslagen goederen een commerciële bestemming hebben en niet voor de publieke taakuitoefening zijn bestemd of worden gebruikt (en zich evenmin het geval voordoet dat de desbetreffende goederen door de vreemde staat zijn aangewezen ter voldoening van de vordering van de beslaglegger, of de vreemde staat heeft afgezien van het beroep op immuniteit van executie). Wanneer het bestemmingscriterium ook wordt gehanteerd ten aanzien van goederen van een vreemde staat waarop conservatoir beslag wordt gelegd, ligt het voor de hand dat de beslaglegger aantoont dat de beslagen goederen een commerciële bestemming hebben en niet voor de publieke taakuitoefening zijn bestemd of worden gebruikt.15

2.8

Dat de beslaglegger moet aantonen dat het beslagen goed een commercieel doel dient, is logisch bezien vanuit het leerstuk van de immuniteit van executie. Aan de vreemde staat komt immers immuniteit van executie toe, tenzij de uitzonderingen daarop van toepassing zijn. De immuniteit van executie is niet afhankelijk van het bestaan van aanwijzingen dat de beslagen goederen bestemd zijn voor de openbare dienst van de desbetreffende vreemde staat en evenmin van een door die staat af te leggen verklaring dat de beslagen goederen een publieke bestemming hebben. Wanneer de vreemde staat zou moeten aantonen dat de beslagen goederen bestemd zijn voor de publieke taakuitoefening van die staat en dat dus terecht een beroep op immuniteit van executie wordt gedaan, zou de vreemde staat in de procedure voor de buitenlandse rechter gedwongen worden inzicht te verschaffen in zijn publieke taakvervulling. Op zijn beurt zal het voor de beslaglegger vaak lastig, zo niet onmogelijk zijn om aan te tonen dat het beslagen goed wél een commercieel doel dient. In de literatuur zijn dan ook kritische geluiden te beluisteren die bepleiten dat juist de vreemde staat moet aantonen dat het beslagen goed een statelijke, niet-commerciële bestemming heeft.16 Dat de beslaglegger op goederen die eigendom van een vreemde staat zijn in een lastige positie komt te verkeren, betekent niet dat de presumptie van immuniteit daarom moet wijken. Het belang dat met het leerstuk van de immuniteit is gediend, namelijk het voorkomen van internationale (diplomatieke) verwikkelingen tussen soevereine staten, is van hogere orde dan het individuele crediteursbelang. De individuele crediteur is overigens niet rechteloos. De Staat heeft er naar mijn mening terecht op gewezen dat de crediteur die ervoor kiest met een vreemde staat te contracteren, maatregelen kan bedingen om zekerheid te krijgen voor de nakoming van de op die staat rustende verplichtingen.17

2.9

In dit verband wil ik nog kort aandacht besteden aan de problematiek van ‘mixed funds’. Hieronder zijn te verstaan gelden die door de staat worden aangewend voor de financiering van zaken die deels wel en deels niet tot de overheidstaak zijn te rekenen. Een vreemde staat kan met de gelden van een ‘mixed fund’ een commercieel doel dienen, maar met (een deel van) die gelden ook een overheidstaak vervullen, bijvoorbeeld voorzieningen treffen voor onderwijs, volksgezondheid, etc. ‘Mixed funds’ vallen als zodanig niet buiten de reikwijdte van de regel voor immuniteit van executie. Dat is slechts het geval wanneer door de partij die beslag op gelden van een vreemde staat heeft gelegd, heeft aangetoond dat die gelden of een deel daarvan een niet-publieke bestemming hebben.18

2.10

Op grond van het voorgaande dient de eerste prejudiciële vraag van de voorzieningenrechter – of op grond van het volkenrecht voor goederen van een vreemde staat de presumptie van immuniteit van executie geldt, die alleen wijkt indien is vastgesteld dat de desbetreffende goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn beoogd voor andere dan publieke doeleinden – bevestigend te worden beantwoord.

2.11

De tweede prejudiciële vraag – of het op de weg ligt van de partij die zich beroept op een uitzondering op de immuniteit van executie om gegevens aan te dragen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld, althans aannemelijk gemaakt dat de desbetreffende goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn beoogd voor andere dan publieke doeleinden – moet in het licht van het voorafgaande eveneens bevestigend worden beantwoord.

2.12

De bevestigende beantwoording van de tweede prejudiciële vraag leidt ertoe dat de derde prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord. De presumptie van immuniteit is niet afhankelijk van (i) aanwijzingen dat de desbetreffende goederen van de vreemde staat een publieke bestemming hebben dan wel van (ii) een verklaring van de vreemde staat die inhoudt dat de goederen een publieke bestemming hebben.

2.13

De vierde prejudiciële vraag heeft betrekking op de verhouding van de presumptie van immuniteit tot art. 6 EVRM. Gevraagd wordt of de immuniteit van executie tot een schending van art. 6 EVRM en tot een ontoelaatbare doorkruising van het Nederlandse beslagrecht leidt, omdat crediteuren van vreemde staten, indien op hen de bewijslast rust dat de beslagen goederen geen publieke bestemming hebben, geen enkele mogelijkheid hebben om verhaal te halen op de vermogensbestanddelen van de vreemde staat.

2.14

Het is vaste rechtspraak van het EHRM dat het toekennen van immuniteit van jurisdictie en van executie geen schending van art. 6 EVRM oplevert.19 De beperkingen die door de immuniteit op art. 6 EVRM worden aangebracht, dienen een legitiem doel en zijn proportioneel.20 In zijn uitspraak van 12 december 2002 heeft het EHRM overwogen dat het EHRM bij de uitleg van het EVRM rekening moet houden met de relevante bepalingen van internationaal recht en dat het EVRM:

‘should be interpreted in harmony with other rules of international law of which it forms part, including those relating to the grant of State immunity’.

Het EHRM vervolgde:

‘It follows that measures taken by a High Contracting Party which reflect generally recognized rules of public international law in State immunity cannot generally be regarded as imposing disproportionate restriction on the right of access to a court as embodied in Article 6 § 1. Just as the right of access to a court is an inherent part of the fair trial guarantee in that Article, so some restrictions on access must likewise be regarded as inherent, an example of those limitations generally accepted by the community of nations as part of the doctrine of State immunity (see Al-Adsani v. the United Kingdom [GC], no. 35763/97, ECHR 2001-XI, §§ 52-56)’.21

2.15

Van een ontoelaatbare doorkruising van het Nederlandse beslagrecht is bij toepassing van de immuniteit van executie geen sprake. Toepassing van immuniteit van executie volgt uit het (ongeschreven) volkenrecht. Voor de volledigheid wijs ik erop dat de omstandigheid dat aan de vreemde staat immuniteit van executie toekomt, niet per definitie betekent dat crediteuren geen enkel verhaal hebben op vermogensbestanddelen van die staat. Ik verwijs naar nr. 2.8 van deze conclusie.

2.16

De vierde prejudiciële vraag dient naar mijn mening ontkennend te worden beantwoord: de presumptie van immuniteit van executie leidt niet tot een schending van art. 6 EVRM en evenmin tot een ontoelaatbare doorkruising van het Nederlandse beslagrecht.

2.17

In de vijfde prejudiciële vraag heeft de voorzieningenrechter gevraagd of het voor de beantwoording van eerste vier vragen verschil maakt of sprake is van een conservatoir of een executoriaal beslag ten laste van de vreemde staat. Uit hetgeen ik in deze conclusie heb geschreven, volgt dat ik van mening ben dat deze vijfde vraag ontkennend dient te worden beantwoord. Het maakt voor de presumptie van immuniteit van executie naar thans geldend recht geen verschil of het beslag dat wordt gelegd op goederen van een vreemde staat, een conservatoir beslag dan wel een executoriaal beslag betreft.

2.18

De zesde vraag – of de door MSI, de staat en de deurwaarder voorgestelde vragen aanleiding geven tot andere of nadere opmerkingen – behoeft geen behandeling.

3 Conclusie

De conclusie strekt tot bevestigende beantwoording van de door de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam aan de Hoge Raad gestelde prejudiciële vragen 1 en 2, en tot ontkennende beantwoording van de overige vragen 3, 4, 5 en 6.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

1 ECLI:NL:RBAMS:2016:1197.

2 Zie o.m. rov. 2.1-2.7 van het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam.

3 Tegen de onder 11.2 genoemde uitspraak van het hof Amsterdam is cassatieberoep ingesteld, welk beroep aanhangig is onder zaaknummer 15/02722 en waarin ik heden eveneens concludeer.

4 Reglement prejudiciële vragen van de civiele kamer van de Hoge Raad der Nederlanden, Stcrt. 4 juni 2012, nr. 10675.

5 Zie Trb. 1973, 43.

6 In de Nederlandse vertaling luidt art. 23: ‘Geen maatregelen van gedwongen tenuitvoerlegging noch conservatoire maatregelen mogen ten aanzien van goederen van een Overeenkomstsluitende Staat op het grondgebied van een andere Overeenkomstsluitende Staat worden genomen, behoudens in de gevallen en naar de mate waarin die Staat daar schriftelijk in heeft toegestemd’. Zie hierover W.G. Belinfante, Het Europese verdrag inzake immuniteit van Staten, preadvies Nederlandse Vereniging voor Internationaal Recht, Mededelingen NVIR, nr. 67, 1973, p. 25. Belinfante, t.a.p., wijst erop dat in verschillende staten bij immuniteit van executie een onderscheid wordt gemaakt tussen goederen die voor de publieke dienst zijn bestemd en die niet voor executie vatbaar zijn en goederen waarop dwang-executie wel is toegelaten. Om de ratificatie niet te bemoeilijken (en Italië aan boord van het verdrag te krijgen) is destijds besloten tot opneming van de absolute immuniteit van executie. Zie ook J. Spiegel, Vreemde staten voor de Nederlandse rechter, diss. VU 2001, p. 157-162.

7 Zie Trb. 2010, 272 (Franse en Engelse authentieke teksten; Nederlandse vertaling).

8 CAVV, advies no. 17, 19 mei 2006, p. 27-28.

9 Zie ook Rosanne van Alebeek, Staatsimmuniteit, in: Nathalie Horbach, René Lefeber, Olivier Ribbelink (red.), Handboek Internationaal Recht, 2007, p. 262.

10 Zie hierover Gerhard Hafner en Ulrike Köhler, The United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and their Property, NYIL 2004, p. 38-39.

11 Zie nr. 14 van de conclusie A-G Strikwerda vóór HR11 juli 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD1387, NJ 2010/525, m.nt. Th.M. de Boer (Azeta/Staat).

12 HR 28 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:45, NJ 2014/453, m.nt. Th.M. de Boer (Ahmad/Staat).

13 Zie ook Hafner en Köhler, a.w., p. 48, die erop wijzen dat het VN-Verdrag ‘only attempts to reflect the development of the second half of the twentieth century generating the restrictive approach to state immunity and to form a legal basis for a universally acceptable legal solution of the question of state immunity based on this development’. Zie ook de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof van 3 februari 2012, Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), ICJ Reports 2012, rov. 117.

14 Zie ook het reeds genoemde advies van de CAVV.

15 Zie de reeds genoemde uitspraak van het Internationaal Gerechtshof, ICJ Reports 2012, rov. 118, waar het Hof overweegt dat ‘there is at least one condition that has to be satisfied before any measure of constraint may be taken against property belonging to a foreign State: that the property in question must be in use for an activity not pursuing government non-commercial purposes (…)’. Zie voorts: Hazel Fox en Philippa Webb, The Law of State Immunity, 2015, p. 511: ‘By reason of the general immunity of property of a foreign State from measures of constraint, the burden of proof that the property is in use or intended use for a commercial purpose rests with the claimant’; Xiaodong Yang, State Immunity in International Law, 2012, p. 41.

16 Zie Cedric Ryngaert, Embassy Accounts and State Immunity from Execution: Doing Justice to the Financial Interests of Creditors, LJIL 2016, p. 73-88, i.h.b. p. 81; Christophe H. Schreuer, State Immunity: Some Recent Developments, Hersch Lauterpacht Memorial Lectures, 1988, p. 149-151; Spiegel, a.w., p. 179-181. Zie ook Th.M. de Boer onder nr. 2 van zijn noot bij HR 28 juni 2013, NJ 2014/453.

17 Zie nr. 6 van de reactie van de Staat ex art. 9.3 van het Reglement prejudiciële vragen. Voorts: A.G.F. Ancery en M.A.M. Essed, Staatsimmuniteit van executie, MvV 2015, p. 46, die ook wijzen op de mogelijkheid dat door de vreemde staat zekerheid kan worden afgegeven.

18 Zie nr. 25 van de conclusie A-G Strikwerda, vóór HR 11 juli 2007, ECLI:NL:HR:2015:BD1387, NJ 2010/525, m.nt. Th.M. de Boer (Azeta/Staat). In rov. 3.5 van genoemd arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat ‘in de feitelijke instanties gesteld noch gebleken is dat de opbrengst van de onderhavige belastingvordering geheel of gedeeltelijk bestemd is voor andere dan publieke doeleinden’.

19 Zie ten aanzien van immuniteit van jurisdictie o.a. EHRM 18 februari 1999, no. 28934/95, Beer and Regan v. Germany en het gelijkluidende arrest inzake Waite and Kennedy v. Germany, no. 26083/94; EHRM 11 juni 2013, no. 65542/12, Stichting Mothers of Srebrenica and Others v. the Netherlands, NJ 2014/263, m.nt. N.J. Schrijver. Ten aanzien van immuniteit van executie: EHRM 12 december 2002, no. 59021/00, Kalogeropoulou and Others v. Greece and Germany.

20 Zie ook William A. Schabas, The European Convention on Human Rights, 2015, p. 286: ‘In the context of article 6, recognition of sovereign immunity pursues a legitimate aim of “complying with international law to promote comity and good relations between States through respect of another State’s sovereignty”’. In gelijke zin: Karen Reid, A Practitioner’s Guide to the European Convention on Human Rights, 2015, p. 142.

21 EHRM 12 december 2002, no. 59021/00, Kalogeropoulou and Others v. Greece and Germany. Zie in dit verband ook: ECHR, Guide to Article 6, 2013, nr. 54 (p. 16). In gelijke zin ten aanzien van de immuniteit van jurisdictie: EHRM 14 maart 2013, no. 36703/04, Oleynikov v. Russia.