Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:PHR:2016:243

Instantie
Parket bij de Hoge Raad
Datum conclusie
08-04-2016
Datum publicatie
24-06-2016
Zaaknummer
15/01302
Formele relaties
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2016:1278, Gevolgd
Rechtsgebieden
Civiel recht
Bijzondere kenmerken
-
Inhoudsindicatie

Onrechtmatige overheidsdaad. Kostenverhaal door gemeenten op Staat i.v.m. stroomstoring door helikopterongeval. Doorkruising van bijdrageregeling Wet rampen en zware ongevallen? Verhaal brandweerkosten in strijd met HR 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788, NJ 1994/639 (Bluskosten Vlissingen)? Verwijzing naar HR 12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3594, NJ 2015/366. Vergoedbaarheid loonkosten eigen ambtenaren. Verwijzing naar HR 19 december 1975, ECLI:NL:HR:1975:AC5664, NJ 1976/280.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
JA 2016/125 met annotatie van mr. H.P. Verdam
Verrijkte uitspraak

Conclusie

15/01302

mr. Keus

Zitting 8 april 2016

Conclusie inzake:

1. de Staat der Nederlanden, Ministerie van Defensie

(hierna: de Staat)

2. [eiser 2]

(hierna: [eiser 2])

3. [eiser 3]

(hierna: [eiser 3])

(hierna gezamenlijk: de Staat c.s.)

eisers tot cassatie

advocaat: mr. M.W. Scheltema

tegen

1. de gemeente Neerijnen

2. de gemeente Geldermalsen

3. de gemeente Lingewaal

4. de gemeente Maasdriel

(hierna gezamenlijk: de Gemeenten)

verweersters in cassatie

advocaat: mr. M.E. Gelpke

In deze zaak vorderen de Gemeenten vergoeding van de schade die zij stellen te hebben geleden in verband met een twee dagen durende stroomstoring, veroorzaakt door [eiser 2] en [eiser 3], indertijd in dienst bij het Ministerie van Defensie, die in het kader van een laagvliegoefening met een Apache-gevechtshelikopter tegen hoogspanningsleidingen zijn aangevlogen. In cassatie is aan de orde of privaatrechtelijk verhaal van kosten van rampbestrijding op de Staat een onaanvaardbare doorkruising vormt van (het stelsel van) de Wet rampen en zware ongevallen (hierna: Wrzo)1 en het Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten (Brbb)2. Daarnaast speelt de vraag of privaatrechtelijk verhaal van kosten die in het kader van de rampbestrijding zijn gemaakt door de brandweer in strijd is met hetgeen volgt uit het Brandweerkosten-arrest. Ten slotte worden er klachten gericht tegen overwegingen van het hof met betrekking tot de schade(begroting).

1. Feiten 3 en procesverloop

1.1 Op 12 december 2007 voerden [eiser 2] en [eiser 3], indertijd in dienst bij het Ministerie van Defensie, in het kader van een laagvliegoefening in het gebied Bommeler- en Tielerwaard een vlucht uit met een Apache-gevechtshelikopter. Tijdens de vlucht is de helikopter tegen hoogspanningsleidingen aangevlogen (hierna ook: het ongeval). Er zijn zes hoogspanningsleidingen gebroken en drie draagarmen van hoogspanningsmasten afgebroken.

[eiser 2] en [eiser 3] zijn hiervoor beiden strafrechtelijk veroordeeld.

1.2 Als gevolg van het ongeval ontstond een stroomstoring in de Gemeenten, waarbij ongeveer 50.000 huishoudens gedurende twee dagen, van 12 december 2007 tot en met 14 december 2007, zonder stroom kwamen te zitten. De Gemeenten hebben kosten moeten maken ter bestrijding van de gevolgen van deze stroomstoring.

1.3 De Gemeenten hebben zich voor vergoeding van de door hen gemaakte kosten in 2008 gewend tot het Ministerie van Defensie en, met uitzondering van de gemeente Geldermalsen, ook tot het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK). De gemeente Neerijnen heeft verzocht om betaling van € 89.397,94, de gemeente Geldermalsen om betaling van € 39.457,71, de gemeente Lingewaal om betaling van € 68.871,19 en de gemeente Maasdriel om betaling van € 279.727,69.

1.4 BZK heeft op 15 september 2009 schriftelijk als volgt aan de Gemeenten Neerijnen, Lingewaal en Maasdriel bericht:

“Met uw brief (…) verzocht u mij om toekenning van een rijksbijdrage als bedoeld in artikel 25 van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) in verband met de kosten van de bestrijding van de stroomstoring in de Bommeler- en Tielerwaard in december 2007. Mijn besluit houdende de vaststelling van de bijdrage, treft u bijgaand aan.

(…)

Kosten

Voor de vaststelling van een bijdrage op grond van artikel 25 van de Wrzo zijn nadere regels gesteld in het Besluit Rijksbijdragen bijstands en bestrijdingskosten (Brbb). Op grond van artikel 25 Wrzo en artikel 3 Brbb kan de minister van BZK een rijksbijdrage verlenen in de kosten die een gemeente heeft gemaakt in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval, inclusief de kosten van de gevolgen van die bestrijding. Uit de Nota van toelichting bij het Brbb blijkt onder meer dat er een rechtstreeks verband moet zijn tussen de gemaakte kosten en de daadwerkelijke bestrijding van de ramp of het zware ongeval en de gevolgen van die bestrijding. Kosten waarvoor de gemeente uit andere hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen worden op de bijdrage in mindering gebracht.

Reikwijdte rampbegrip

Ingevolge artikel 1 aanhef, onder b, van de Wrzo wordt onder ramp of zwaar ongeval verstaan een gebeurtenis:

1. waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad en

2. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen, of de schadelijke gevolgen te beperken.

Voorts is nader toegelicht (…) in hoeverre de nazorg binnen de werkingssfeer van de Wrzo valt (…).

Relatie kosten en daadwerkelijke rampbestrijding

(…) Hierbij is getoetst of de kosten rechtstreeks betrekking hebben (op) het bestrijden van de ramp of de nazorg in de zin van de Wrzo als hierboven beschreven.

(…)

Vaststelling bijdrage

(…) De uitkomst van mijn beoordeling en de toelichting daarop treft u per ingediend onderdeel van uw declaratie in bijgevoegd overzicht aan. (…).

Kosten van personeel van de gemeente dat in plaats van hun gewone werkzaamheden te verrichten niet heeft kunnen werken of is ingezet voor andere werkzaamheden wordt nooit voor vergoeding op basis van de Wrzo in aanmerking gebracht.

(…).

Op grond van mijn beoordeling van uw declaratie stel ik de bijdrage (…) in de kosten van de bestrijding van de stroomuitval op 12 december 2007 op grond van artikel 25 van de Wrzo, als volgt vast (…).

Degene wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, kan (…) een bezwaarschrift indienen (…).”

1.5 Als kosten van rampbestrijding zijn volgens de bij de besluiten gevoegde overzichten hoofdzakelijk door BZK aangemerkt: kosten gemaakt in verband met coördinatie en organisatie, kosten van de brandweer en kosten in verband met inhuur van extern personeel. Op de declaraties zijn door BZK de volgende kostenposten, die niet als kosten van rampbestrijding zijn aangemerkt, in mindering gebracht: uitval van reguliere loonkosten, inzet van extra arbeidsuren, cadeaubonnen en andere onverplichte uitgaven en kosten van voorlichtings- en evaluatiebijeenkomsten (hierna: overige kosten).

1.6 BZK heeft de bijdrage aan de gemeente Neerijnen en de gemeente Lingewaal voorts op € 0,- gesteld en de bijdrage aan de gemeente Maasdriel op € 2.873,83. De bijdrage is gebaseerd op de optelsom van kosten die volgens BZK wel als kosten van rampbestrijding kunnen worden aangemerkt, met de kanttekening dat die alleen voor vergoeding in aanmerking komen boven een bepaald drempelbedrag. Als gevolg van dat drempelbedrag is de bijdrage voor de gemeenten Neerijnen en Lingewaal op € 0,- gesteld en voor de gemeente Maasdriel op € 2.873,83.

1.7 Tegen de besluiten van BZK is door geen van de drie genoemde gemeenten een bezwaarschrift ingediend.

1.8 Op 25 mei 2010 heeft het Ministerie van Defensie schriftelijk aan de Gemeenten laten weten dat de kosten van rampbestrijding, voor zover die vanwege het drempelbedrag niet zijn vergoed, niet alsnog voor vergoeding langs privaatrechtelijke weg in aanmerking komen. De overige kosten komen volgens het Ministerie van Defensie gedeeltelijk wel voor separate vergoeding in aanmerking. Aan de Gemeenten is vervolgens, bij wijze van schikkingsvoorstel, een vergoeding aangeboden, gebaseerd op andere kosten dan die van rampbestrijding. De Gemeenten zijn met het aangeboden bedrag niet akkoord gegaan.

1.9 De Gemeenten hebben bij exploot van 15 maart 2012 de Staat c.s. voor de rechtbank ’s-Gravenhage gedagvaard en gevorderd, zakelijk weergegeven, primair:

- te verklaren voor recht dat [eiser 2] en/of [eiser 3] onrechtmatig jegens de Gemeenten hebben gehandeld en uit dien hoofde verplicht zijn tot schadevergoeding;

- te verklaren voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor het onrechtmatig handelen van [eiser 2] en/of [eiser 3], en uit dien hoofde verplicht is tot schadevergoeding;

- te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens de Gemeenten heeft gehandeld en uit dien hoofde verplicht is tot schadevergoeding; en

- de Staat c.s. hoofdelijk te veroordelen om aan de Gemeenten de schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met de wettelijke rente;

subsidiair:

- de Staat gelet op het égalitébeginsel te veroordelen de Gemeenten de als gevolg van de stroomstoring geleden schade te vergoeden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

De Staat c.s. hebben gemotiveerd verweer gevoerd en in reconventie gevorderd, zakelijk weergegeven:

- te verklaren voor recht dat de door de Gemeenten als gevolg van het ongeval met de helikopter gemaakte kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding door de Staat c.s., althans de piloten, in aanmerking komen, met veroordeling van de Gemeenten in de kosten van het geding, vermeerderd met de wettelijke rente en de nakosten.

De Gemeenten hebben zich tegen de reconventionele vordering verweerd.

Bij tussenvonnis van 25 juli 2012 heeft de rechtbank een comparitie van partijen gelast, welke comparitie op 24 september 2012 heeft plaatsgehad.

1.10 Bij eindvonnis van 9 januari 20134 heeft de rechtbank (inmiddels de rechtbank Den Haag) in conventie de door de Gemeenten primair gevorderde verklaringen voor recht uitgesproken en de zaak naar de schadestaatprocedure verwezen, een en ander met dien verstande dat die verklaringen en die verwijzing géén betrekking hebben op de kosten van rampbestrijding als omschreven in de besluiten van BZK, maar op de overige door de Gemeenten gevorderde kosten, met inachtneming van hetgeen in de rov. 4.12-4.14 is overwogen (rov. 4.155). De rechtbank heeft de subsidiaire vordering van de Gemeenten afgewezen.

In reconventie heeft de rechtbank de door de Staat c.s. gevorderde verklaring voor recht uitgesproken.

Voorts heeft de rechtbank de Gemeenten als de in hoofdzaak in het ongelijk gestelde partijen, zowel in conventie als in reconventie, in de kosten van de procedure veroordeeld, waarbij in reconventie geen punten voor “salaris advocaat” zijn toegekend, omdat de vordering in reconventie in sterke mate met de vorderingen in conventie samenhangt (rov. 4.18).

De rechtbank heeft haar oordeel dat de kosten van rampbestrijding niet voor vergoeding in aanmerking komen, gemotiveerd met een beroep op de zogenaamde tweewegenleer. Volgens de rechtbank bieden de Wrzo en het Brbb de Gemeenten de mogelijkheid om de Staat een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. Bedoelde kosten worden voorgefinancierd door terbeschikkingstelling van algemene middelen aan gemeenten (rov. 4.8). Volgens de rechtbank heeft de wetgever rampbestrijding en daarmee gemoeide kosten kennelijk als overheidsverplichting op zich willen nemen (rov. 4.8 in fine). Nu sprake is van een uitputtende publiekrechtelijke regeling die in vergoeding van kosten van rampbestrijding voorziet, zou privaatrechtelijk verhaal van onder die regeling vallende kosten die publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruisen (rov. 4.9).

1.11 Bij appeldagvaarding van 4 april 2013 zijn de Gemeenten bij het hof Den Haag van het eindvonnis van de rechtbank in hoger beroep gekomen. Bij memorie van grieven hebben zij een zestal grieven tegen het vonnis aangevoerd. De Staat c.s. hebben de grieven van de Gemeenten bij memorie van antwoord bestreden. Ter zitting van 13 oktober 2014 hebben partijen hun standpunten doen bepleiten.

1.12 Bij arrest van 25 november 20146 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en opnieuw rechtdoende de vorderingen van de Gemeenten alsnog geheel toegewezen, ook voor zover die vorderingen betrekking hebben op de kosten van rampbestrijding als omschreven in de besluiten van BZK. Het hof heeft de Staat c.s. tevens hoofdelijk veroordeeld om al hetgeen de Gemeenten ter uitvoering van het bestreden vonnis aan de Staat c.s. hebben voldaan, aan de Gemeenten terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van betaling tot de dag van terugbetaling. Het hof heeft de reconventionele vordering van de Staat c.s. afgewezen en de Staat c.s. als de in het ongelijk gestelde partijen veroordeeld in de kosten van het geding in beide instanties. Daartoe heeft het hof - voor zover in cassatie van belang - het volgende overwogen:

“2.1 Grief 2, die het hof eerst zal behandelen, komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat, kort gezegd, de Wrzo en het Brbb een uitputtende regeling voor de vergoeding van door gemeenten gemaakte kosten van rampbestrijding vormen en dat om die reden geen plaats is voor een vordering van de Gemeenten tegen de Staat c.s. op grond van onrechtmatige daad. Het hof overweegt als volgt.

2.2 Niet in geschil is dat de Gemeenten bij de bestrijding van de gevolgen van het ongeval met de Apache helikopter hebben gehandeld in de uitoefening van hun publiekrechtelijke taak, te weten de bestrijding van de gevolgen van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo. Voor de vraag of de Gemeenten de in de uitoefening van die taak gemaakte kosten langs privaatrechtelijke weg kunnen verhalen op de veroorzaker van die ramp of dat zware ongeval, is in de eerste plaats van belang of de Wrzo en het Brbb voorzien in de beantwoording van die vraag. Het hof stelt vast dat dit laatste niet het geval is. De Wrzo en het Brbb kennen geen bepaling die kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg met zoveel woorden mogelijk maakt of uitsluit. Het enkele feit dat de Wrzo en het Brbb een publiekrechtelijke regeling bevatten voor het verkrijgen van een tegemoetkoming in dergelijke kosten, geeft geen antwoord op de vraag of daarnaast verhaal langs privaatrechtelijke weg mogelijk is.

2.3 Dit betekent dat beslissend is of kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg de in de Wrzo en het Brbb vervatte regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de overheidstaak en de aard van de kosten (HR 11 december 1992, NJ 1994, 639; ECLI:NL:HR:1992:ZC0788 inzake brandweerkosten). Daarbij kan ook van belang zijn of verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, omdat dit een belangrijke aanwijzing is dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten. In het voorgaande is echter reeds vastgesteld dat dit zich in dit geval niet voordoet.

2.4 De mogelijkheid om de Staat om een bijdrage te vragen in de kosten van de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval was geregeld in art. 25 Wrzo. Art. 25 Wrzo is ingevoerd bij Wet van 30 januari 1985, houdende regels inzake de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop (Rampenwet), Stb. 1985, 88 (hierna: de Rampenwet). De Rampenwet is nadien bij Wet van 13 maart 1997, Stb. 1997, 142 gewijzigd en hernoemd tot Wet rampen en zware ongevallen (de Wrzo), bij welke gelegenheid art. 25 ongewijzigd is gebleven. Art. 25 is nadien nog gewijzigd bij Wet van 11 april 2001, Stb. 2001, 192 en de Wet van 13 april 2004, Stb. 2004, 184, maar niet op punten die voor de onderhavige zaak van belang zijn. De Wrzo is bij Wet van 11 februari 2010, Stb. 2010, 145 (Wet veiligheidsregio’s) ingetrokken. Nu de rechtbank er van is uitgegaan dat de Wrzo van toepassing is op het onderhavige ongeval met de Apache helikopter en partijen daartegen niet zijn opgekomen, zal ook het hof daarvan uitgaan. Overigens wijkt art. 55 lid 2 Wet veiligheidsregio’s op dit punt niet af van de voordien bestaande regeling in de Wrzo.

2.5 Het wetsontwerp voor de Rampenwet kende oorspronkelijk geen regeling voor een door de Staat te verstrekken bijdrage in de kosten van rampenbestrijding. Over die kosten heeft de minister opgemerkt dat het in sommige gevallen voor de desbetreffende gemeenten om omvangrijke kosten kan gaan en dat, nu de omvang daarvan te zeer afhankelijk is van de bijzondere omstandigheden van het concrete geval, het de voorkeur verdient in dergelijke gevallen in bestuurlijk overleg tot een goede oplossing te komen en dat daarvoor geen wettelijke grondslag nodig is (Tweede Kamer, 1981, 16 978, nr. 3 p. 16, nr. 5 p. 16 en nr. 8 p. 7). Doordat het amendement Wiebenga c.s. (Tweede Kamer 1984-1985, 16 978, nr. 13) werd aangenomen is een bepaling over de kostenbijdrage alsnog als art. 25 in de Rampenwet opgenomen. Dit amendement is door de indieners als volgt toegelicht:

“De Rampenwet dient een basis te geven voor een rijksbijdrage in de kosten, die de daadwerkelijke rampbestrijding voor een gemeente met zich mee kan brengen. Het amendement beoogt te bevorderen dat (procedure)regels gesteld worden voor de behandeling van aanvragen in dit kader.”

Tijdens de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer heeft het lid Wiebenga hierover opgemerkt, dat de kern van het amendement is dat in de algemene maatregel van bestuur, waarom in het amendement wordt gevraagd, een aantal procedurele waarborgen voor de betrokken gemeenten worden vastgelegd, zodat dergelijke gemeenten niet, als er excessieve kosten zijn gemaakt, afgescheept kunnen worden met een briefje dat de gemeente niet in de termen voor vergoeding van kosten valt (Handelingen Tweede Kamer 25 september 1984 p. 163).

2.6 Uit de wetsgeschiedenis van de Rampenwet blijkt voorts dat de mogelijkheid van kostenverhaal op de veroorzaker van kustvervuiling door olie uitdrukkelijk onder ogen is gezien. Vanwege de regering is opgemerkt dat voor deze schade en de ruimingskosten het uitgangspunt geldt dat deze zijn te verhalen op de vervuiler (Tweede Kamer, 1982-1983, 16 987, nr. 5 p. 20 en Tweede kamer, 1983-1984, 16 987, nr. 8 p. 10). Dit is naar het oordeel van het hof geheel in lijn met art. 3 lid 2 onder a Brbb, waarin is bepaald dat op de voor vergoeding in aanmerking te nemen kosten in mindering worden gebracht ‘de kosten waarvoor de gemeente uit anderen hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen’, en waarover in de toelichting op het Brbb is opgemerkt dat hierbij kan worden gedacht ‘aan een bijdrage op grond van bijzondere wet- en regelgeving of schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie’ (cursivering hof). Anders dan de Staat aanvoert kan uit deze toelichting geen andere conclusie worden getrokken dan dat het Brbb er van uitgaat dat privaatrechtelijk verhaal, bijvoorbeeld op grond van onrechtmatige daad, mogelijk is.

2.7 Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis niet de conclusie kan worden getrokken dat met art. 25 Rampenwet een uitputtende regeling voor verhaal van kosten wegens rampenbestrijding is getroffen. Met name blijkt uit niets dat met deze regeling óók is bedoeld een uitputtende voorziening te treffen voor het geval de ramp of het zware ongeval is veroorzaakt door een onrechtmatige daad, hetzij gepleegd door een derde hetzij door de Staat zelf. Integendeel, uit de wetsgeschiedenis en de toelichting op het Brbb blijkt duidelijk dat civielrechtelijk verhaal op de veroorzaker van de ramp of het ernstige ongeval voor mogelijk werd gehouden en dat de schadevergoeding die de gemeente uit dien hoofde toegekend krijgt in mindering wordt gebracht op de uitkering die de gemeente uit hoofde van het Brbb ontvangt.

2.8 Het hof concludeert dan ook dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. De vraag is of dat anders wordt in verband met (…) een aantal andere, door de Staat aangevoerde argumenten, waaronder in de eerste plaats het beroep van de Staat op het Brandweerkosten-arrest.

2.9 Het hof is van oordeel dat de in het Brandweerkosten-arrest berechte zaak in ieder geval in één wezenlijk opzicht van de onderhavige verschilt, doordat uit de wetsgeschiedenis van de Brandweerwet bleek dat de wetgever van oordeel was dat het niet aangaat kosten van de brandweer langs publiekrechtelijke weg aan burgers in rekening te brengen. Van een dergelijke opvatting van de wetgever is in deze zaak niet gebleken.

2.10 De Hoge Raad achtte in het Brandweerkosten-arrest verder van belang dat verhaal van kosten er toe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel zou kunnen ontstaan om bij een brand tot alarmering over te gaan, hetgeen vanuit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Op zichzelf is denkbaar dat zich ook in het kader van een ramp of zwaar ongeval situaties kunnen voordoen waarbij een dergelijke drempel zou kunnen ontstaan indien kostenverhaal mogelijk is. Dat dit vaak zal voorkomen acht het hof echter onwaarschijnlijk aangezien, ook als alarmering uitblijft, een ramp of zwaar ongeval in het algemeen niet lang onopgemerkt zal blijven. Dit argument van de Staat acht het hof dan ook niet doorslaggevend. Daarbij komt dat de door de Gemeenten gevorderde kosten van de inzet van de brandweer geen betrekking hebben op de klassieke brandweertaak maar op meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van de stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke. De in verband met deze werkzaamheden gemaakte kosten kunnen de Gemeenten op de Staat verhalen, het Brandweerkosten-arrest staat daaraan niet in de weg.

2.11 De Staat voert ten slotte aan dat rampbestrijding een publiekrechtelijke kerntaak van de gemeenten is en dat de gemeenten zo zijn gefinancierd dat de kosten van rampbestrijding altijd vergoed kunnen worden. Ook dit argument faalt. Het enkele feit dat gemeenten in Nederland zo worden gefinancierd dat de kosten van rampbestrijding kunnen worden voldaan, staat er niet aan in de weg dat die kosten kunnen worden verhaald op degene die deze door zijn onrechtmatig handelen heeft veroorzaakt. De Gemeenten hebben voorts onweersproken gesteld dat gemeenten die in een bepaald jaar geen kosten voor rampbestrijding hoeven te maken, niet minder financiering ontvangen. De omstandigheid ten slotte dat het bij rampbestrijding om een kerntaak van de gemeenten gaat zou hoogstens als bijkomend argument gewicht in de schaal kunnen leggen, maar is op zichzelf onvoldoende om privaatrechtelijk verhaal uit te sluiten in een geval als dit, waar van een doorkruising van de Wrzo en het Brbb geen sprake is.

2.12 Het voorgaande betekent dat grief 2 slaagt en dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Gemeenten de kosten van rampbestrijding niet op de Staat kunnen verhalen. Dit betekent dat grief 1, waarin wordt aangevoerd dat overheden onderling geen beroep op de doorkruisingsleer kunnen doen, geen bespreking behoeft.

(…)

2.15 Voorts klagen de Gemeenten in grief 4 dat de rechtbank heeft overwogen, dat uit de inzet van arbeidskrachten tijdens werktijd, of het als gevolg van de stroomuitval niet kunnen werken, schade kan voortvloeien, maar dat deze schade zich niet laat vertalen in gemaakte loonkosten, omdat de Gemeenten die kosten ook zouden hebben gemaakt indien het ongeval wordt weggedacht. De Gemeenten voeren aan dat zij wel aanspraak kunnen maken op vergoeding van loonkosten. De grief slaagt ook in zoverre. Dat als gevolg van het ongeval gemeenteambtenaren hun normale werkzaamheden niet hebben kunnen verrichten, hetzij omdat zij als gevolg van de stroomstoring niet konden werken hetzij omdat zij zich met de rampbestrijding hebben bezig gehouden, is voldoende aannemelijk. De rechtbank heeft kennelijk geoordeeld dat de uren die in overwerk werden gewerkt in beginsel wel voor vergoeding in aanmerking komen, omdat deze apart worden uitbetaald en niet zouden zijn uitbetaald indien het ongeval niet zou hebben plaatsgevonden. Hetzelfde zou dan hebben te gelden voor kosten die ontstaan doordat de werkzaamheden samenhangend met het ongeval aan derden worden uitbesteed. Hierdoor zou er echter een door niets te rechtvaardigen verschil in behandeling ontstaan indien de werkzaamheden die de Gemeenten in het kader van de rampbestrijding of het inhalen van de normale werkzaamheden laat verrichten, wel zouden worden vergoed voor zover deze werkzaamheden geheel of gedeeltelijk in overwerk worden verricht of aan derden worden uitbesteed, en niet voor zover deze tijdens de normale kantooruren worden verricht. De verdeling tussen enerzijds de in overtijd uitgevoerde of uitbestede werkzaamheden en anderzijds de tijdens de normale kantooruren verrich(…)te werkzaamheden zal in de praktijk immers min of meer willekeurig zijn. Een redelijke en hanteerbare maatstaf voor de door de Gemeenten geleden en door de Staat te vergoeden schade kan dan ook zijn dat deze wordt berekend of, indien de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, op grond van art. 6:97 BW geschat, door de - zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen - uren die de werknemers van de Gemeenten aan de met het ongeval samenhangende werkzaamheden hebben besteed, dan wel als gevolg van het ongeval niet hebben kunnen werken en dus hebben moeten inhalen, te vermenigvuldigen met de loonkosten per uur van de desbetreffende werknemers. Dit is ook in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad zoals deze onder meer blijkt uit HR 16 juni 1961, NJ 1961, 444, HR 19 december 1975, NJ 1976, 280, HR 1 juli 1993, NJ 1995, 150 en HR 16 oktober 1998, NJ 1999, 196.”

1.13 Bij exploot van 24 februari 2015 zijn de Staat c.s. - tijdig - van het arrest van 25 november 2014 in cassatie gekomen. De Gemeenten hebben geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Partijen hebben de zaak schriftelijk doen toelichten, waarna de Staat c.s. hebben gerepliceerd en de Gemeenten hebben gedupliceerd.

2 Inleidende opmerkingen

2.1

Alvorens het middel van cassatie te bespreken, maak ik enkele inleidende opmerkingen over de doorkruisingsleer, die in de onderhavige zaak aan de orde is.

2.2

In beginsel kan de overheid ter handhaving van de haar toekomende rechten van het privaatrecht gebruik maken7. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad volgt echter dat de overheid het privaatrecht niet mag gebruiken, indien dit gebruik een publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist8. De Hoge Raad heeft in het arrest Windmill9 voor het eerst criteria geformuleerd aan de hand waarvan dient te worden beoordeeld of van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling sprake is:

“3.2 (…) Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheid een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet o.m. worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.”

2.3

Met betrekking tot zaken waarin het gaat om privaatrechtelijk verhaal van kosten van overheidsoptreden, zoals in casu aan de orde, heeft de Hoge Raad de Windmill-criteria enigszins genuanceerd. In het Brandweerkosten-arrest10, waarin aan de orde was dat de gemeente van de eigenaar van een schip dat vlam vatte vergoeding vorderde van de kosten van (na)blussing door de brandweer, oordeelde de Hoge Raad als volgt:

“3.5 De onderdelen 2c, 3, 4 en 5a stellen de vraag aan de orde of een overheidslichaam dat bij de uitoefening van een hem bij een publiekrechtelijke regeling opgedragen publieke taak kosten heeft gemaakt, deze kosten langs privaatrechtelijke weg kan verhalen. In deze zaak zijn, zoals uit het hiervoor overwogene blijkt, de volgende vier grondslagen aan de orde: overeenkomst (in het bijzonder een overeenkomst als bedoeld in de zevende titel van het Tweede Boek van het Wetboek van Koophandel), art. 552 (oud) K, zaakwaarneming en onrechtmatige daad. Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van soortgelijke maatstaven als die welke zijn aanvaard in HR 26 jan. 1990, NJ 1991, 393 (Windmill). Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van de vraag voorziet, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang hierbij is dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.”

In het genoemde arrest oordeelde de Hoge Raad dat, nu verhaal langs publiekrechtelijke weg was uitgesloten op aan het openbaar belang ontleende gronden, kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg zou neerkomen op een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling (rov. 3.7). De Hoge Raad merkte in dit verband op dat de mogelijkheid van verhaal van kosten ertoe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel ontstaat om tot alarmering over te gaan, hetgeen uit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Ook werd door de Hoge Raad erop gewezen dat het hier om een kerntaak van de overheid ging, welke door haar van oudsher is uitgeoefend zonder dat kosten in rekening werden gebracht (rov. 3.6).

2.4

Recent oordeelde de Hoge Raad in het arrest Achmea/Staat11 dat privaatrechtelijk verhaal, hetzij op grond van art. 185 WVW, hetzij op grond van art. 6:162 BW, van de kosten van het verwijderen van olie op de weg na een ongeval op de (WAM-verzekeraar van de) veroorzaker van de schade de Wegenwet niet ontoelaatbaar doorkruist. Deze wet kent volgens de Hoge Raad immers geen regeling van het verhaal van deze kosten, noch andere regelingen die aanleiding zouden kunnen geven tot dat oordeel. De Hoge Raad voegde daaraan toe dat - anders dan in het Brandweerkosten-arrest - geen gronden aanwezig waren om aan te nemen dat een dergelijk kostenverhaal (met de Wegenwet) publiekrechtelijk is uitgesloten en dat in verband daarmee van een doorkruising sprake is. Daarbij tekende de Hoge Raad aan dat het bij het verwijderen van olie op de weg na een ongeval niet gaat om uitvoering van de in art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 omschreven taak van de brandweer (zoals in het Brandweerkosten-arrest), maar om werkzaamheden van de Staat uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg.

2.5

Het hof heeft in het bestreden arrest ten aanzien van de doorkruisingsproblematiek het volgende geconcludeerd:

“2.7 Het hof is gelet op het voorgaande van oordeel dat uit de wetsgeschiedenis niet de conclusie kan worden getrokken dat met art. 25 Rampenwet een uitputtende regeling voor verhaal van kosten wegens rampenbestrijding is getroffen. Met name blijkt uit niets dat met deze regeling óók is bedoeld een uitputtende voorziening te treffen voor het geval de ramp of het zware ongeval is veroorzaakt door een onrechtmatige daad, hetzij gepleegd door een derde hetzij door de Staat zelf. Integendeel, uit de wetsgeschiedenis en de toelichting op het Brbb blijkt duidelijk dat civielrechtelijk verhaal op de veroorzaker van de ramp of het ernstige ongeval voor mogelijk werd gehouden en dat de schadevergoeding die de gemeente uit dien hoofde toegekend krijgt in mindering wordt gebracht op de uitkering die de gemeente uit hoofde van het Brbb ontvangt.

2.8

Het hof concludeert dan ook dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen. (…)”

2.6

De Staat klaagt in cassatie niet over het oordeel in rov. 2.8 dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat privaatrechtelijk verhaal op derden een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen12. Het gaat in cassatie nog slechts om de vraag of privaatrechtelijk verhaal ook mogelijk is als de Staat de veroorzaker van de schade is, althans (op grond van art. 6:170 BW) voor de schade aansprakelijk is. Volgens de Staat c.s. volgt “(n)och uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop (…) dat verhaal langs civielrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden” (zie subonderdeel 1.1, derde volzin).

2.7

Ik meen dat de Staat c.s. een onjuist criterium hanteren, waar zij een onaanvaardbare doorkruising van de Wrzo en het Brbb verdedigen op de grond dat “(n)och uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop volgt (…) dat verhaal langs civielrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden.” Volgens de rechtspraak van de Hoge Raad komt het niet erop aan of uit de betrokken regeling en de geschiedenis van haar totstandkoming blijkt dat zij (ook) de privaatrechtelijke weg mogelijk heeft willen maken, maar of de betrokken regeling door het gebruik van de desbetreffende privaatrechtelijke bevoegdheden op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist. Als het te hanteren criterium in laatstbedoelde zin wordt opgevat, laat dit voor de privaatrechtelijke weg aanmerkelijk méér ruimte dan wanneer wordt verlangd dat uit de betrokken regeling en haar geschiedenis van totstandkoming (positief) blijkt dat de wetgever ook de privaatrechtelijke weg heeft willen openhouden. Bij het hanteren van een op het voorkomen van een onaanvaardbare doorkruising toegespitst criterium kan als uitgangspunt gelden dat, waar van een samenloop van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden sprake is, (ook) voor uitoefening van die privaatrechtelijke bevoegdheden kan worden gekozen, tenzij de publiekrechtelijke regeling daardoor onaanvaardbaar zou worden doorkruist.

2.8

Zoals hiervóór (onder 2.6) reeds is gesignaleerd, betoogt de Staat niet dat de Wrzo en het Brbb in algemene zin eraan in de weg staan dat een gemeente de kosten van rampbestrijding langs civielrechtelijke weg (op grond van art. 6:162 c.q. art. 6:170 BW) op de voor het zich voordoen van die ramp aansprakelijke partij verhaalt. Volgens de Staat zouden de Wrzo en het Brbb aan zodanig verhaal slechts in de weg staan, indien de Staat en/of ondergeschikten van de Staat op grond van art. 6:162 c.q. art. 6:170 BW zouden worden aangesproken. Daartoe voert de Staat - kort gezegd - aan dat de genoemde regelingen erin voorzien dat rampbestrijding een gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten is, dat de voor rampbestrijding gemaakte kosten uit de algemene middelen worden voldaan en dat van de gemeenten een eigen financiële bijdrage wordt gevraagd, in welk verband het Brbb in een drempelbedrag van € 45.000,- voorziet. Voorts voert de Staat aan dat, als civielrechtelijk verhaal van de kosten van rampbestrijding op de Staat wordt toegelaten, een dubbele vergoeding plaatsvindt van kosten die ook al door de eerdere bijdragen van de Staat aan de gemeenten waren gedekt.

2.9

Bij de beoordeling van het standpunt van de Staat c.s. stel ik voorop dat ik op voorhand weinig aannemelijk acht dat bij toepassing van de doorkruisingsleer een onderscheid zou moeten worden gemaakt, al naar gelang van de partij tegen wie de uitoefening van de betrokken privaatrechtelijke bevoegdheden zich richt13. Overigens hebben ook de Staat c.s. in appel nog het standpunt ingenomen dat de hoedanigheid van de wederpartij op wie het overheidslichaam zijn kosten tracht te verhalen, niet van beslissende betekenis is14:

“Uit de geciteerde overweging van de Hoge Raad (rov. 3.5 van het Brandweerkosten-arrest; LK) blijkt dat de hoedanigheid van de wederpartij van het overheidslichaam dat zijn kosten privaatrechtelijk probeert te verhalen niet doorslaggevend is.”

Geheel uitgesloten acht ik een dergelijk onderscheid overigens niet. In theorie is immers denkbaar dat een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling betrekking heeft op bepaalde aspecten van die regeling die niet in alle maar slechts in bepaalde toepassingsgevallen (en slechts jegens bepaalde rechtssubjecten) aan de orde zijn15. Dat van een dergelijke relatieve (dat wil zeggen: slechts jegens de Staat en zijn ondergeschikten aan te nemen) doorkruising van de Wrzo en het Brbb sprake zou zijn, volgt naar mijn mening echter niet uit hetgeen de Staat heeft aangevoerd.

2.10

Dat de Wrzo en het Brbb niet eraan in de weg staan dat de kosten van rampbestrijding worden verhaald op de partij die naar burgerlijk recht voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is, ligt niet slechts besloten in de door het hof vermelde en tijdens de parlementaire behandeling van de Rampenwet gemaakte opmerkingen over de mogelijkheid om schade als gevolg van kustvervuiling door olie op de vervuiler te verhalen, maar ook (en vooral) in het Brbb. Art. 3 lid 2 onder a Brbb bepaalt immers dat een bijdrage in de kosten die een gemeente in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp en de gevolgen daarvan heeft gemaakt, met “de kosten waarvoor de gemeente uit andere hoofde een bijdrage heeft verkregen of kan verkrijgen” wordt verminderd. De toelichting op dit artikel vermeldt16:

“(…) Met het bepaalde in het tweede lid, onder a, kan worden gedacht aan een bijdrage op grond van bijzondere wet- en regelgeving of schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een bijdrage op grond van de Wet bodembescherming. (…)”

2.11

Dat rampbestrijding een gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten is, dat de voor rampbestrijding gemaakte kosten uit de algemene middelen worden voldaan en dat van de gemeenten een eigen financiële bijdrage wordt gevraagd, staat - kennelijk óók in de visie van de Staat - in algemene zin dus niet eraan in de weg dat een getroffen gemeente de kosten van rampbestrijding op de naar burgerlijk recht aansprakelijke partij verhaalt. Het valt niet zonder meer in te zien waarom dit anders zou zijn, als de Staat zelf (of een ondergeschikte van de Staat) naar burgerlijk recht voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is.

2.12

De gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten dat de bestrijding van rampen daadwerkelijk ter hand wordt genomen en dat de daarvoor benodigde financiële middelen beschikbaar zijn, wordt niet aangetast, als de door de gemeenten gemaakte kosten op een naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk rechtssubject kunnen worden verhaald, ongeacht of dat rechtssubject de Staat dan wel een derde is. Mogelijk zullen de betrokken gemeenten in een dergelijk geval ontkomen aan de eigen bijdrage zoals in art. 3 lid 3 Brbb voorzien, maar voor de gedeelde verantwoordelijkheid van de Staat en de gemeenten lijkt mij niet essentieel dat de betrokken gemeenten de bedoelde bijdrage in de kosten van rampbestrijding coûte que coûte voor hun rekening nemen, óók als zij naar burgerlijk recht een volledige schadeloosstelling kunnen vorderen. In het geval dat een derde naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk is, profiteert ook de Staat, doordat de door de Staat te verlenen bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brrb niet wordt berekend over de kosten waarvan naar burgerlijk recht vergoeding kan worden gevorderd. Als de Staat (of een ondergeschikte) voor de ramp aansprakelijk is, zal de schadevergoeding eveneens in mindering strekken op de kosten waarover de bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brbb wordt berekend.

2.13

De financieringssystematiek die volgens de Staat door privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat onaanvaardbaar zou worden doorkruist, omvat overigens meer dan de bijdrage als bedoeld in art. 3 lid 1 Brrb. Zo heeft de Staat erop gewezen dat voor rampbestrijding tevens algemene middelen voorhanden zijn uit de rijksbijdrage in het gemeentefonds (die zo nodig wordt herijkt), uit andere inkomstenbronnen van de gemeente (belastingen en heffingen), uit een eventuele aanvullende rijksbijdrage en uit mogelijke bijdragen uit anderen hoofde ex art. 3 Brbb. De medeverantwoordelijkheid van de gemeenten (meer in het bijzonder om een bedrag, minstens ter hoogte van het drempelbedrag van het Brbb, ten behoeve van rampbestrijding te reserveren) moet volgens de Staat mede tegen die achtergrond worden bezien, waarbij de Staat tevens erop heeft gewezen dat, als hij langs privaatrechtelijke weg aansprakelijk zou kunnen worden gehouden voor de kosten van rampbestrijding, hij kosten, met name die welke hij reeds via de rijksbijdrage aan het gemeentefonds heeft vergoed, (deels) dubbel zou moeten vergoeden.

2.14

Het feit dat van de gemeenten mag worden gevergd dat zij middelen voor rampbestrijding reserveren, dwingt naar mijn mening niet tot de conclusie dat de gemeenten de kosten van rampbestrijding ook dán voor eigen rekening zouden moeten nemen, als zij die kosten naar burgerlijk recht op de voor de ramp aansprakelijke partij kunnen verhalen. Dat geldt zowel voor het geval dat die aansprakelijke partij een derde is (voor welk geval, naar ik begrijp, ook de Staat thans de mogelijkheid van privaatrechtelijk kostenverhaal aanvaardt), als voor het geval dat de Staat (of een ondergeschikte van de Staat) civielrechtelijk aansprakelijk is. Weliswaar is de Staat reeds op andere wijze bij de financiering van rampbestrijding door de gemeenten betrokken en wordt mede in dat licht publiekrechtelijk van de gemeenten verlangd dat zij de kosten van rampbestrijding tot het drempelbedrag van art. 3 lid 3 Brbb voor eigen rekening nemen, maar dat is de regeling die in het algemeen geldt, zonder dat enige privaatrechtelijke aansprakelijkheid aan de orde behoeft te zijn. Hetgeen geldt in het geval dat sprake is van een onrechtmatige daad naar burgerlijk recht, staat in beginsel los van de publiekrechtelijke regeling van de kosten van rampbestrijding. Ik verwijs in dit verband naar hetgeen weliswaar in een andere context, bij de parlementaire behandeling van de in het onderhavige geval niet toepasselijke Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen17 (op grond van welke wet gedupeerden, waaronder overheden18, een tegemoetkoming kunnen krijgen in de schade die door een ramp in de zin van die wet is ontstaan) aan de orde is gekomen19:

“De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of bij het bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming niet ook de verantwoordelijkheid van de overheid voor het voltrekken van de ramp een rol zou moeten spelen. Het antwoord op deze vraag luidt ontkennend. De rijksoverheid ziet het blijkens het aanhangig maken van dit wetsvoorstel als haar taak financiële hulp te bieden in geval van een ramp of zwaar ongeval die voldoet aan bepaalde vereisten en de schade als gevolg daarvan bijvoorbeeld niet wordt gedekt door een verzekering. Deze verantwoordelijkheid neemt de rijksoverheid los van de vraag of zij op enigerlei wijze heeft bijgedragen aan het ontstaan van de desbetreffende gebeurtenis. Voor het beantwoorden van de vraag of de overheid onrechtmatig heeft gehandeld, dient de gedupeerde zich te wenden tot de civiele rechter, indien hij zijn schade niet of slechts gedeeltelijk op grond van dit wetsvoorstel vergoed krijgt.”

Naar mijn mening mag uit de regeling van de Wrzo en het Brbb niet zonder meer worden afgeleid dat daarmee tevens is bedoeld privaatrechtelijk kostenverhaal (dat jegens derden toelaatbaar wordt geacht) jegens de Staat (en zijn ondergeschikten) uit te sluiten, indien de Staat (of een ondergeschikte) naar burgerlijk recht voor de ramp aansprakelijk is.

Dat privaatrechtelijk kostenverhaal moet worden geacht jegens de Staat (en zijn ondergeschikten), anders dan jegens derden, te zijn uitgesloten, kan evenmin worden aangenomen op de grond dat de Staat kosten dubbel zou moeten vergoeden als dergelijk kostenverhaal zou worden toegelaten. Naar Nederlands schadevergoedingsrecht kan van een dubbele vergoeding van dezelfde schade immers hoe dan ook geen sprake zijn. Voor zover eerdere bijdragen van de Staat (met name de rijksbijdrage aan het gemeentefonds) al zouden moeten worden geacht in mindering te strekken op de door de gemeenten in verband met de rampbestrijding geleden schade, wordt zulks hoe dan ook bij de vaststelling van de door de Staat te vergoeden schade verdisconteerd; overigens zou dat óók gelden, als niet de Staat (of een ondergeschikte), maar een derde voor de ramp aansprakelijk kan worden gehouden en tot vergoeding van de kosten van rampbestrijding wordt aangesproken. Evenmin kan zich voordoen dat een bijdrage op grond van art. 3 lid 1 Brbb en een schadevergoeding naar burgerlijk recht elkaar overlappen. Een dergelijke schadevergoeding is immers een factor waarmee bij de berekening van de bijdrage rekening wordt gehouden. Omgekeerd zal bij de vaststelling van de op grond van civielrechtelijke aansprakelijkheid te vergoeden schade rekening worden gehouden met een bijdrage die reeds op grond van art. 3 lid 1 Brbb in de kosten van rampbestrijding is verleend20.

2.15

Kortom, het stelsel van de Wrzo en het Brbb biedt geen aanknopingspunten voor de gedachte dat de wetgever privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat (en zijn ondergeschikten) - anders dan op derden - heeft willen uitsluiten. Art. 3 lid 2 onder a Brbb spreekt heel in het algemeen van een bijdrage “uit andere hoofde” en ook de toelichting op het artikel, waarin onder meer een “schadevergoeding als gevolg van een civielrechtelijke actie” wordt genoemd, is ongeclausuleerd. Voorts kan uit het feit dat in verband met de totstandkoming van de Wrzo en het Brbb is opgemerkt dat “(d)e rampenbestrijding behoort tot de gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk en de gemeenten”21 en dat “de opvang van de financiële gevolgen van een ramp, voor zover deze de gemeentelijke draagkracht te boven gaan, een zaak is die van rijkswege in goed overleg met het lokale of het provinciale bestuur tot een oplossing moet worden gebracht”22, niet worden afgeleid dat deze regelingen, althans in de relatie tussen de Staat en de gemeenten, in een uitputtende verdeling van de kosten van rampbestrijding voorzien en dat die kosten, in het geval dat de Staat (of een ondergeschikte) voor het zich voordoen van de ramp aansprakelijk is, daarom niet privaatrechtelijk op de Staat (of die ondergeschikte) kunnen worden verhaald. Een dergelijke uitsluiting van privaatrechtelijk kostenverhaal op de Staat (of een ondergeschikte) volgt mijns inziens evenmin uit het gegeven dat de financieringssystematiek zo is vormgegeven dat altijd geld voor (onvoorziene) kosten van rampbestrijding beschikbaar is: uit de rijksbijdrage via het gemeentefonds en uit de andere inkomstenbronnen van de gemeente, zoals gemeentelijke belastingen en heffingen, een bijdrage op grond van de Wrzo of een aanvullende bijdrage. Dat de gemeenten financiële middelen voor rampbestrijding beschikbaar hebben of kunnen verkrijgen, dwingt allerminst tot de conclusie dat de gemeenten die kosten ook dan (definitief) voor hun rekening moeten nemen, indien de Staat (of een ondergeschikte) dan wel een derde voor die kosten aansprakelijk is. Ten slotte behoeft aanvaarding van de mogelijkheid van privaatrechtelijke kostenverhaal op de Staat (of een ondergeschikte) evenmin tot een dubbele vergoeding van de kosten van rampbestrijding te leiden.

Gelet hierop meen ik dat het oordeel van het hof (in rov. 2.8) “dat er op grond van de totstandkomingsgeschiedenis en de strekking van de Wrzo en het Brbb geen aanleiding is te oordelen dat civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de in die regelingen voorziene mogelijkheid om de Staat om een bijdrage in de kosten van rampbestrijding te vragen” (onderstreping; LK), rechtens juist is.

3 Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

De Staat c.s. hebben één middel van cassatie geformuleerd. Dat middel bestaat uit drie onderdelen. Onderdeel 1 valt uiteen in zes subonderdelen (1.1-1.6). Onderdeel 2 omvat twee subonderdelen (2.1-2.2).

3.2

Subonderdeel 1.1 is gericht tegen de rov. 2.2-2.12. Volgens het subonderdeel is het oordeel van het hof dat de Wrzo en het Brbb niet worden doorkruist indien sprake is van kostenverhaal op de Staat, rechtens onjuist. Het subonderdeel betoogt dat weliswaar uit het stelsel van de Wrzo en Brbb volgt dat in algemene zin (ook langs privaatrechtelijke weg) verhaal van kosten van rampbestrijding op de veroorzaker van de ramp mogelijk is, maar dat het hof heeft miskend dat dit anders is indien de Staat langs privaatrechtelijke weg voor kosten van rampbestrijding aansprakelijk wordt gesteld. Noch uit het stelsel van de Wrzo en het Brbb noch uit de toelichting daarop volgt immers dat verhaal langs privaatrechtelijke weg ook mogelijk is als de Staat voor het ontstaan van de ramp aansprakelijk kan worden gehouden. Het subonderdeel vervolgt dat het stelsel van de Wrzo en het Brbb integendeel meebrengt dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg in een dergelijk geval is uitgesloten. Het subonderdeel wijst in dit verband erop dat het bij rampbestrijding gaat om een gedeelde verantwoordelijkheid van de gemeenten en de Staat en dat de financieringssystematiek aldus is vormgegeven dat altijd geld voor (onvoorziene) kosten van rampbestrijding beschikbaar is: uit de rijksbijdrage via het gemeentefonds en uit de andere inkomstenbronnen van de gemeente, zoals gemeentelijke belastingen en heffingen, een bijdrage op grond van de Wrzo of een aanvullende bijdrage. Daarnaast wordt aangevoerd dat het niet in de rede ligt dat de kosten van rampbestrijding dubbel - via publiekrechtelijke én privaatrechtelijke weg - door de Staat zouden worden vergoed.

3.3

Zoals hiervóór (onder 2.6-2.15) al aan de orde kwam, meen ik dat de Wrzo en het Brbb niet ontoelaatbaar worden doorkruist, indien privaatrechtelijk verhaal van de kosten van rampbestrijding niet slechts mogelijk wordt geacht jegens derden maar ook jegens de Staat (of een ondergeschikte), indien de Staat (of een ondergeschikte) naar burgerlijk recht aansprakelijk is. De klachten van subonderdeel 1.1 zijn daarom tevergeefs voorgesteld.

3.4

Subonderdeel 1.2 klaagt dat, indien het hof het in subonderdeel 1.1 betoogde niet heeft miskend, maar in zijn oordeel besloten ligt dat de Staat bij dit verweer geen belang heeft omdat naast de Staat ook de vliegers van de Apache-helikopter aansprakelijk zijn en de Staat in de interne verhouding tussen hem en deze vliegers de schade heeft gedragen, het hof heeft miskend dat de Wrzo en het Brbb niet alleen in de verhouding tussen de Staat zelf en de Gemeenten een uitputtende regeling bevatten die (onaanvaardbaar) wordt doorkruist indien de Staat uit hoofde van onrechtmatige daad aansprakelijk kan worden gesteld, maar eveneens in de verhouding tussen de Gemeenten en de personen waarvoor de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is.

Volgens het subonderdeel heeft het voorgaande althans te gelden als geen sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid van degenen voor wie de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is. Het hof heeft, nog steeds volgens het subonderdeel, niet vastgesteld dat die situatie zich in het onderhavige geval voordoet.

3.5

Uit het betreden arrest blijkt niet dat het hof privaatrechtelijk kostenverhaal jegens de Staat weliswaar voor onmogelijk heeft gehouden, maar de Staat een beroep daarop heeft ontzegd, omdat privaatrechtelijk kostenverhaal niet zou zijn uitgesloten jegens de vliegers voor wie de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is. Het hof heeft blijkens rov. 2.8 “civielrechtelijk verhaal hetzij op derden hetzij op de Staat” uitdrukkelijk voor mogelijk gehouden. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.

Overigens impliceert het bestreden arrest dat het hof van oordeel is dat ook privaatrechtelijk kostenverhaal jegens personen voor wie de Staat op de voet van art. 6:170 BW aansprakelijk is, de regeling van de Wrzo en het Brbb niet ontoelaatbaar doorkruist. Dat oordeel geeft niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk, evenmin als het oordeel dat met subonderdeel 1.1 wordt bestreden.

3.6

Subonderdeel 1.3 klaagt dat, indien het hof in de rov. 2.6 en 2.7 tot uitgangspunt zou hebben genomen dat de mogelijk langs privaatrechtelijke weg op de Staat te verhalen vergoeding wel in mindering is gebracht op de op grond van de Wrzo aan de Gemeenten betaalde vergoedingen, zijn beslissing, zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Volgens het subonderdeel valt niet in te zien waarom het hof in dat geval het andersluidende daarop gerichte betoog van de Staat heeft verworpen, mede omdat het hof in rov. 1.4 heeft vastgesteld dat het besluit tot het vergoeden van kosten op de voet van de Wrzo onherroepelijk is geworden en niet heeft vastgesteld dat daarin de zojuist bedoelde vermindering was opgenomen.

3.7

In het bestreden arrest lees ik niet dat het hof ervan is uitgegaan dat de mogelijk langs privaatrechtelijke weg op de Staat te verhalen kosten in mindering zijn gebracht op de op grond van de Wrzo aan de Gemeenten betaalde vergoedingen. Ook deze klacht faalt derhalve wegens gebrek aan feitelijke grondslag.

3.8

Subonderdeel 1.4 richt zich tegen de rov. 2.9 en 2.10. Volgens het subonderdeel is het oordeel dat ook het Brandweerkosten-arrest niet in de weg staat aan het verhaal van kosten die de Gemeenten voor de inzet van de brandweer in verband met rampbestrijding hebben gemaakt, rechtens onjuist. Het subonderdeel wijst erop dat in het genoemde arrest is geoordeeld dat verhaal van door de brandweer in het kader van de uitoefening van haar publiekrechtelijke taak als bedoeld in art. 1 lid 4 aanhef en onder b Brandweerwet 1985 gemaakte kosten de Brandweerwet 1985 (onaanvaardbaar) doorkruist. Dat geldt volgens het subonderdeel ongeacht de aard van de kosten, voor zover die in het kader van de uitoefening van deze publiekrechtelijke taak door de brandweer zijn gemaakt. Anders dan het hof heeft overwogen, doet daaraan volgens het subonderdeel niet af dat gevolgen van een ramp of zwaar ongeval niet lang onopgemerkt zullen blijven en de ratio van de Brandweerwet (te weten dat een drempel om tot alarmering over te gaan moet worden voorkomen) daarom in het onderhavige geval niet doorslaggevend is. Het subonderdeel betoogt dat uit het Brandweerkosten-arrest immers volgt dat de Brandweerwet 1985 steeds wordt doorkruist indien de door de brandweer in het kader van haar publiekrechtelijke taak gemaakte kosten kunnen worden verhaald. Dat geldt ongeacht de vraag of de brand, ramp of het zware ongeval snel zou worden opgemerkt wanneer voor alarmering een drempel zou bestaan.

3.9

Subonderdeel 1.5 klaagt dat, indien het hof het in subonderdeel 1.4 betoogde niet heeft miskend, maar in rov. 2.10 heeft beslist dat het in het onderhavige geval niet gaat om (kosten die samenhangen met) de uitoefening van een publiekrechtelijke taak in de zin van art. 1 lid 4 aanhef en onder b Brandweerwet 1985 door de brandweer, zijn beslissing rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is.

Het oordeel van het hof is volgens het subonderdeel rechtens onjuist, indien het hof heeft beslist dat alleen de door de brandweer uitgeoefende klassieke brandweertaak als uitoefening van een publiekrechtelijke taak als bedoeld in het Brandweerkosten-arrest kan worden aangemerkt en dat dit niet geldt voor de door het hof bedoelde meer hulpverlenende taken, ook niet indien de brandweer werkzaamheden verricht in verband met de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo. Het subonderdeel betoogt dat alle werkzaamheden die de brandweer verricht in het kader van de bestrijding van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo hebben te gelden als de uitoefening van een publiekrechtelijke taak als bedoeld in het Brandweerkosten-arrest. Op grond van art. 1 lid 4 aanhef en onder b Brandweerwet 1985 gaat het bij de zojuist bedoelde publiekrechtelijke taak om het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. Het gaat daarbij, blijkens de toelichting op de Brandweerwet, om acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen door de brandweer vereisen en waarin onmiddellijke inzet(baarheid) van de brandweer is geboden. Het subonderdeel vervolgt dat, anders dan het hof heeft overwogen, daarvan bij rampbestrijding of bestrijding van de (acute) gevolgen van een zwaar ongeval sprake is. Naar hun aard vereisen een ramp en een zwaar ongeval immers snelle inschakeling (van technische hulpmiddelen) van de brandweer, in welk verband van belang is dat de omvang van een dergelijke ramp of een dergelijk zwaar ongeval in het algemeen een langduriger inzet van de brandweer in de zojuist bedoelde zin vereist dan bij een reguliere brand of een “gewoon” ongeval aan de orde is, aldus het subonderdeel.

Indien het hof het vorenstaande niet heeft miskend, is zijn beslissing volgens het subonderdeel onbegrijpelijk. Aangezien het hof in rov. 2.2 heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de Gemeenten hebben gehandeld in de uitoefening van een publiekrechtelijke taak (te weten de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval in de zin van de Wrzo), valt niet, althans niet zonder meer, in te zien waarom de inzet van de brandweer geen verband zou houden met diezelfde publiekrechtelijke taak in het kader van de bestrijding van de gevolgen van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo.

3.10

De subonderdelen 1.4 en 1.5 lenen zich voor een gezamenlijke behandeling.

3.11

Het hof heeft het bestreden oordeel in de rov. 2.9 en 2.10 hierop gegrond dat (i) anders dan in de zaak van het Brandweerkosten-arrest het geval was, in de onderhavige zaak niet is gebleken van de opvatting van de wetgever (waarmee het hof, naar ik aanneem, de wetgever van de Wrzo en het Brbb heeft bedoeld) dat het niet aangaat kosten van rampbestrijding aan burgers in rekening te brengen, (ii) het in het Brandweerkosten-arrest gehanteerde argument dat de mogelijkheid van kostenverhaal een drempel voor snelle alarmering zou kunnen opwerpen, in geval van een ramp of een zwaar ongeval niet of althans in mindere mate opgaat, (iii) het in de onderhavige zaak gaat om kosten die de brandweer heeft gemaakt, niet in verband met de klassieke brandweertaak die in het Brandweerkosten-arrest aan de orde was, maar in verband met “meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van de stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke”. Volgens het hof kunnen de Gemeenten de in verband met deze werkzaamheden gemaakte kosten op de Staat verhalen, zonder dat het Brandweerkosten-arrest daaraan in de weg staat.

3.12

In het Brandweerkosten-arrest, dat hiervóór (onder 2.3) al werd aangehaald, oordeelde de Hoge Raad als volgt ten aanzien van de vraag of de kosten van (na)blussing door de brandweer op de eigenaar van het door brand getroffen schip konden worden verhaald:

“3.6 Tegen deze achtergrond kan over verhaal van kosten als de onderhavige dit worden gezegd. De Brandweerwet 1985 bevat op het onderhavige punt geen regeling. Uit de in de conclusie OM, noot 26, vermelde passages uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever van oordeel was dat het niet aangaat kosten van de hier aan de orde zijnde publieke taakuitoefening langs een publiekrechtelijke weg aan burgers in rekening te brengen. Zulks vindt bevestiging in de conclusie OM, nr. 2.35, geciteerde circulaire van 19 aug. 1985 van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. Voorts is nog van belang, dat - zoals in deze circulaire wordt aangestipt - verhaal van kosten ertoe zou kunnen leiden dat bij de burger een drempel zou kunnen ontstaan om tot alarmering over te gaan, hetgeen uit een oogpunt van openbaar belang onwenselijk is. Tenslotte valt erop te wijzen dat het hier gaat om een kerntaak van de overheid, welke van oudsher door haar is uitgeoefend zonder dat kosten in rekening werden gebracht.

Uit een en ander volgt dat verhaal langs publiekrechtelijke weg van kosten als de onderhavige is uitgesloten.”

3.13

In het recente arrest Achmea/Staat, eveneens hiervóór (onder 2.4) al genoemd, heeft de Hoge Raad zich nader uitgelaten over de mogelijkheid van kostenverhaal in het geval dat de brandweertaak als omschreven in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 aan de orde is.

“3.3.2 Art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 verklaart mede tot de taak van de brandweer ‘het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand’. Het hof heeft terecht geoordeeld dat, gelet op de parlementaire geschiedenis van de Brandweerwet 1985, deze bepaling uitsluitend ziet op acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen door de brandweer vereisen. Blijkens die parlementaire geschiedenis is bij deze bepaling immers uitsluitend gedacht aan deze gevallen, waarin de onmiddellijke inzet(baarheid) van de brandweer is geboden (vgl. Kamerstukken II 1980-1981, 16 695, nr. 3, p. 10-12, en Kamerstukken II 1983-1984, 16 695, nr. 12, p. 22).

3.3.3

Het oordeel van het hof dat het verwijderen van olie van de weg na een ongeval niet onder deze inzet valt, nu reeds met het afzetten van de weg, waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn, het acute gevaar van die olie is verdwenen, geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, is niet onbegrijpelijk en behoefde geen nadere motivering.

3.3.4

Op het vorenstaande stuiten alle klachten van het onderdeel af.

In het midden kan dus blijven of in het geval dat het verwijderen van olie op de weg na een ongeval wel is aan te merken als een werkzaamheid als bedoeld in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet, dat zonder meer ertoe zou leiden dat de Staat de door hem gemaakte kosten niet kan verhalen, zoals aan het onderdeel ten grondslag ligt. In dit verband verdient opmerking dat het hier niet gaat om kosten die door de brandweer zijn gemaakt uit hoofde van de uitoefening van haar in art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 omschreven taak, maar om kosten die de Staat heeft gemaakt uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg. Het hiervoor in 3.2.2 genoemde arrest Bluskosten Vlissingen heeft slechts betrekking op eerstgenoemde kosten.”

3.14

Bij de bespreking van de beide subonderdelen stel ik voorop dat zij ervan uitgaan dat de litigieuze werkzaamheden van de brandweer onderdeel vormen van de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 198523 omschreven taak en dat verhaal van de door de brandweer bij de uitoefening van die taak gemaakte kosten de Brandweerwet 1985 (onaanvaardbaar) doorkruist. Subonderdeel 1.4 betoogt dat van een (onaanvaardbare) doorkruising sprake is, ongeacht of de brand, de ramp of het zware ongeval snel zou worden opgemerkt, indien de mogelijkheid van kostenverhaal een drempel voor alarmering zou vormen. Subonderdeel 1.5 betoogt dat het hof van een onjuiste rechtsopvatting blijk heeft gegeven of zijn oordeel niet voldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd, als het de litigieuze werkzaamheden van de brandweer niet heeft gerekend tot de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak.

3.15

Art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 luidde als volgt:

“Burgemeester en wethouders hebben de zorg voor:

a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt;

b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.”

In verband met de door beide subonderdelen als uitgangspunt gekozen kwalificatie van de litigieuze werkzaamheden van de brandweer als behorende tot de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak, acht ik vooral van belang dat, naar de Hoge Raad in het hiervóór (onder 3.13) geciteerde arrest Achmea/Staat uitdrukkelijk heeft bevestigd, die taak is beperkt tot het optreden in acute gevaarsituaties die veelal de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen door de brandweer vereisen en waarin de onmiddellijke inzet(baarheid) van de brandweer is geboden. De Staat is zich die beperking overigens zeer wel bewust, waar hij haar in subonderdeel 1.5 in nagenoeg gelijke bewoordingen heeft omschreven. Volgens subonderdeel 1.5 heeft het hof echter van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven door de litigieuze werkzaamheden van de brandweer niet tot de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven taak te rekenen, dan wel niet naar behoren gemotiveerd waarom de litigieuze inzet van de brandweer niet tot die taak zou zijn te rekenen.

3.16

Volgens het hof gaat het in de onderhavige zaak om kosten die de brandweer heeft gemaakt in verband met “meer hulpverlenende taken, zoals assistentie bij het plaatsen van aggregaten, controleren van woningen en bedrijfspanden op problemen als gevolg van de stroomstoring, afvoer van bedorven materialen en dergelijke”. In deze omschrijving ligt naar mijn mening besloten dat de door de brandweer gemaakte kosten niet zijn gemaakt ter afwending van onmiddellijk dreigend gevaar in acute gevaarsituaties. Daarmee onttrekken de betrokken werkzaamheden zich (niet slechts aan de in art. 1 lid 4, aanhef en onder a, maar ook) aan de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven brandweertaak. Dat, zoals subonderdeel 1.5 aanvoert, een ramp of zwaar ongeval een snelle inschakeling (van technische hulpmiddelen) van de brandweer vereist en dat de omvang van een dergelijke ramp of zwaar ongeval in het algemeen tot een langduriger inzet van de brandweer in de zojuist bedoelde zin leidt dan bij een reguliere brand of een “gewoon” ongeval, moge zo zijn, maar neemt niet weg dat de in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985 omschreven en zich (mogelijk24) tegen privaatrechtelijk kostenverhaal verzettende brandweertaak tot optreden ter afwending van onmiddellijk dreigend gevaar in acute gevaarsituaties is beperkt en dat de door het hof onderscheiden werkzaamheden niet tot een dergelijk optreden kunnen worden gerekend.

3.17

Waar, anders dan aan de klachten van beide subonderdelen ten grondslag is gelegd, de litigieuze werkzaamheden van de brandweer niet behoren tot de brandweertaken als omschreven in art. 1 lid 4, aanhef en onder (a en) b, kan art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 reeds om die reden niet aan privaatrechtelijk verhaal van de kosten van die werkzaamheden in de weg staan. Of, zoals subonderdeel 1.4 ter discussie stelt, de van die bepaling (mogelijk25) uitgaande blokkering van kostenverhaal wordt doorbroken als het in het Brandweerkosten-arrest in aanmerking genomen effect dat kostenverhaal aan een tijdige alarmering in de weg kan staan, zich in het gegeven geval niet (of slechts in mindere mate) voordoet, is bij die stand van zaken niet langer van betekenis. De Staat mist dan ook belang bij de klacht van subonderdeel 1.4.

3.18

De Staat heeft (eerst) bij schriftelijke toelichting26 aan de orde gesteld dat werkzaamheden ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen in art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 uitdrukkelijk tot onderdeel van de taak van de brandweer worden verklaard. Art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 bepaalde27:

“De taak van de brandweer bestaat in elk geval uit de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van de in het vierde lid genoemde onderwerpen alsmede ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen.”

In dat verband heeft de Staat zich (wederom eerst bij schriftelijke toelichting28) op het standpunt gesteld dat het niet voor de hand ligt “om ook ten aanzien van dit zesde lid de eis te stellen dat sprake moet zijn van een ‘acute gevaarsituatie’ waarin onmiddellijke inzet(baarheid) van brandweer geboden is, nu de omvang van een ramp of zwaar ongeval naar zijn aard in het algemeen een langduriger inzet van de brandweer vereist dan een reguliere brand of een ‘gewoon’ ongeval.”

Waar de klachten van de subonderdelen 1.4 en 1.5 niet op art. 1 lid 6, maar louter op art. 1 lid 4, aanhef en sub b, Brandweerwet 1985 waren gebaseerd, merk ik over de bepaling van art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 ten overvloede het navolgende op.

3.19

Alhoewel de tekst van art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 suggereert dat werkzaamheden van de brandweer als bedoeld in art. 1 lid 4, aanhef en onder a en b, geheel losstaan van die ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen (“werkzaamheden ter zake van de in het vierde lid genoemde onderwerpen alsmede ter zake van het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen”; onderstreping toegevoegd; LK), kan men over de exacte verhouding tussen beide bepalingen aarzelen. Zoals ook vermeld in de schriftelijke toelichting van de zijde van de Gemeenten29, vormde “het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij (…) rampen anders dan bij brand” in het oorspronkelijke ontwerp van de Brandweerwet 198530 onderdeel van art.1 lid 4, aanhef en onder b, en was de inzet van de brandweer bij rampen aldus onder dezelfde noemer gebracht als de inzet van de brandweer bij “gewone” ongevallen. Dat (bij de tweede nota van wijziging31) “de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van (…) het beperken en bestrijden van rampen en zware ongevallen als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen” uiteindelijk regeling heeft gevonden in een afzonderlijk lid 6 van art. 1 Brandweerwet 1985, lijkt niet zozeer te zijn bepaald door een ander karakter van de betrokken werkzaamheden (laat staan door een andere opvatting over de (on)mogelijkheid van verhaal van de aan die werkzaamheden verbonden kosten), als wel door het feit dat de bevoegdheden met betrekking tot rampbestrijding niet in de Brandweerwet 1985, maar (exclusief) in de Rampenwet (de latere Wrzo) hun grond vonden. In de memorie van antwoord werd daarover het volgende opgemerkt32:

“Met «de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van het beperken en bestrijden van rampen, als bedoeld in artikel 1 van de Rampenwet» wordt een wezenlijk element aan de taak van de brandweer toegevoegd. De Brandweerwet, al eerder in deze memorie aangeduid als organisatiewet, die taak, structuur en functioneren van de brandweer regelt, legt daarmee de rol vast van de dienst als kern van de organisatie voor het bestrijden van rampen in normale en buitengewone omstandigheden. Ik memoreer dat de bevoegdheden bij de rampenbestrijding niet in de Brandweerwet, maar in de Rampenwet thuishoren en dan ook in bedoeld wetsvoorstel zijn vastgelegd” (onderstreping toegevoegd; LK).

Over de verhouding tussen de Wrzo en de Brandweerwet 1985 is later verder nog het volgende opgemerkt33:

“De leden van de P.v.d.A.-fractie vroegen voorts of het uit een oogpunt van goede wetssystematiek logisch is in dit voorstel uitvoerig te spreken over rampbestrijding, terwijl er ook een voorstel voor een Rampenwet bij de Staten-Generaal aanhangig is.

Ik ben de leden van deze fractie erkentelijk voor het stellen van deze vraag die het wezen van beide wetsvoorstellen raakt. Zij geeft mij de gelegenheid het verschillend karakter van de voorstellen, ter aanvulling van hetgeen daaromtrent in de Tweede Kamer is gezegd, nader aan te duiden.

De kern van het wetsvoorstel-Rampenwet wordt gevormd door de bepalingen die de bevoegdheden regelen van de bestuursorganen die bij de rampenbestrijding betrokken zijn. De Rampenwet kan derhalve gekenschetst worden als een «bevoegdhedenwet».

Zonder de ondersteuning van diensten en organisaties zouden bevoegdheden zinloos zijn. Welnu, die diensten en organisaties kennen hun eigen regeling, waarin hun taak en functioneren is vastgelegd. Ik noem de Brandweerwet, de Politiewet, de Wet ambulancevervoer, het Rode Kruisbesluit” (onderstrepingen toegevoegd; LK).

3.20

Naar mijn mening leidt art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 niet tot een andere conclusie met betrekking tot de verhaalbaarheid van de kosten van de door het hof bedoelde werkzaamheden van de brandweer dan hiervoor reeds werd bereikt, reeds omdat alleszins voor de hand ligt om althans ook voor door de brandweer in verband met rampen en zware ongevallen verrichte werkzaamheden die niet ter voorkoming van onmiddellijk dreigend gevaar in acute noodsituaties zijn verricht, privaatrechtelijk kostenverhaal niet uitgesloten te achten.

In de eerste plaats kan hier worden gewezen op de formulering van het oorspronkelijke ontwerp van art. 1 lid 4, aanhef onder b, Brandweerwet 1985, waarin aanvankelijk ook de inzet van de brandweer bij rampbestrijding was ondergebracht en waarin het beperken en bestrijden van gevaar, niet slechts bij “gewone” ongevallen maar óók bij rampen, centraal stond: “het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen en rampen anders dan bij brand”. In de memorie van toelichting was tot uitdrukking gebracht dat de term “beperken en bestrijden van gevaar” inhoudt “dat de brandweer slechts datgene wat een directe bedreiging inhoudt, zal moeten aanpakken (…)”34. Dat deze formulering bij eerste nota van wijziging, óók voor de brandweertaak bij “gewone” ongevallen, werd verlaten, betekent niet dat werd beoogd de brandweertaak anders in te vullen. Met de nieuwe formulering van de aanhef van art. 1 lid 4 werd slechts beoogd “de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders voor de brandweerzorg (…) in de nieuwe Brandweerwet beter tot uitdrukking te doen komen dan in de bij de Tweede Kamer ingediende versie het geval was”35. In dat verband verdient overigens opmerking dat het per 1 oktober 2010 geldende art. 3 lid 1, aanhef en onder b, Wet veiligheidsregio’s, wat betreft de brandweertaak bij “gewone” ongevallen, weer uitgaat van een omschrijving van de brandweerzorg waarin het beperken en het bestrijden van gevaar centraal staat: “Tot de brandweerzorg behoort: (…) b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.”

In de tweede plaats meen ik dat het in de wetsgeschiedenis ook overigens consequent gemaakte onderscheid tussen technische hulpverlening in acute gevaarsituaties en daarbuiten, mede opgeld doet voor de technische hulpverlening door de brandweer in verband met rampbestrijding. Zo kan onder meer erop worden gewezen dat het ontbreken van het lidwoord “de” voor het woord “werkzaamheden” in de zinsnede “de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van” zoals aanvankelijk gebruikt in de aanhef van het oorspronkelijke ontwerp van art. 1 lid 4 en vervolgens overgenomen in de aanhef van art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985, berustte op een bewuste keuze om tot uitdrukking te brengen dat niet alle werkzaamheden ter zake als exclusieve brandweertaak werden gemonopoliseerd36:

“Ten einde misverstanden te vermijden wordt er voorts nog met nadruk op gewezen dat niet beoogd wordt het in de voorgeschreven bepaling omschreven werkterrein voor de brandweer te monopoliseren; niet alleen door het achterwege laten van het lidwoord voor het woord «werkzaamheden» in de aanhef, maar ook door de formulering van de bepaling zelf is getracht aan te geven dat met de taak en functie die andere diensten - politie, BB, ambulance etc. -, al dan niet op grond van de wet, vervullen rekening gehouden moet worden.”

Overigens had de wetgever met het gemaakte onderscheid tussen de inzet van de brandweer in acute gevaarsituaties en minder gevaarvolle situaties mede de concurrentiepositie van private partijen op het oog37:

“Rest mij nog te antwoorden op een tweetal vragen van de G.P.V.-fractie. De eerste had betrekking op de toerekening van kosten voor hulpverleningsactiviteiten. De regering is van oordeel dat het niet aangaat voor het opheffen van een acute gevaarssituatie, waarin het leven van een of meer personen bedreigd wordt, naderhand kosten in rekening te brengen. Anders ligt het, wanneer de brandweer hulp heeft geboden in minder gevaarvolle situaties. De kosten voor dienstverlening kunnen heel wel in rekening worden gebracht, alleen al om niet in onzuivere concurrentiepositie met het bedrijfsleven te geraken.”

Het bedoelde onderscheid tussen de inzet van de brandweer in acute gevaarsituaties en minder gevaarvolle situaties wordt overigens ook gemaakt in de in het Brandweerkosten-arrest genoemde circulaire van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 19 augustus 1985, onder meer over brandweerrechten38. Die circulaire, wat daarvan overigens zij, lijkt kostenverhaal bij inzet van de brandweer bij rampbestrijding categorisch uit te sluiten. Daarin wordt immers vermeld:

“Wanneer de brandweer optreedt in het kader van brandbestrijding dan wel in het geval van de hierboven omschreven hulpverlening bij ongevallen en rampenbestrijding (bedoeld is de hulpverlening genoemd in art. 1 lid 4 onder b en lid 6 slot Brandweerwet 1985), ben ik van mening dat hiervoor geen rechten mogen worden geheven.”

Bij de geciteerde passage moet echter worden bedacht dat ook in de circulaire wordt onderkend dat bij technische hulpverlening in andere gevallen dan bij brand “(d)eze laatste (…) gevallen veelal concrete gevaarssituaties betreffen die de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen” en dat daarin, zij het met het oog op de inzet van de brandweer in geval van ongevallen, voorts is onderkend dat het van de concrete situatie zal afhangen of sprake is van een wettelijke taak:

“Het is overigens afhankelijk van de concrete situatie of er sprake is van het verrichten van diensten ter beperking en bestrijding van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. Zo zal voor het leegpompen van kelders in vrijwel alle gevallen rechtenheffing mogelijk zijn terwijl voor het redden van personen uit een te water geraakte auto geen heffing mogelijk is. In grensgevallen dient per geval beslist te worden of er sprake is van een wettelijke taak. Mochten er in dergelijke grensgevallen rechten worden geheven en is de belastingplichtige van mening dat er sprake is geweest van hulpverlening bij ongevallen dan kan de belastingplichtige het geschil voorleggen aan de belastingrechter.”


In de derde plaats wijs ik erop dat tegenover de aanwijzingen voor een uitsluiting van kostenverhaal die aan de Brandweerwet 1985 en haar geschiedenis van totstandkoming kunnen worden ontleend, staat dat de Wrzo en het Brbb juist aanwijzingen voor de toelaatbaarheid van privaatrechtelijk verhaal van kosten van rampbestrijding bevatten. Het ligt mijns inziens niet voor de hand dat bij de betrokken uitlatingen in de kamerstukken met betrekking tot de Wrzo en in de toelichting op het Brbb de kosten van de werkzaamheden van de brandweer over het hoofd zouden zijn gezien, als daadwerkelijk zou zijn beoogd verhaal van die kosten (anders dan verhaal van de overige kosten van rampbestrijding) uit te sluiten. Dat geldt temeer nu de wetgever juist de brandweer beschouwt als “kern van de organisatie voor het bestrijden van rampen in normale en buitengewone omstandigheden”39 en brandweerkosten in het kader van rampbestrijding daarom van meer dan louter ondergeschikte betekenis zijn.

3.21

Nu het eindoordeel van het hof dat de Gemeenten de door de brandweer in verband met de meer hulpverlenende werkzaamheden gemaakte kosten op de Staat kunnen verhalen en het Brandweerkosten-arrest daaraan niet in de weg staat (rov. 2.10 in fine), juist is, treffen de klachten van de subonderdelen 1.4 en 1.5 geen doel.

3.22

Subonderdeel 1.6 betoogt dat de subonderdelen 1.1-1.5 bij gegrondbevinding ook de beslissing in rov. 2.10 dat verhaal van kosten van rampbestrijding op de Staat langs civielrechtelijke weg mogelijk is, alsmede de rov. 2.12 en 2.14 vitiëren.

Nu de subonderdelen 1.1-1.5 falen, moet subonderdeel 1.6 dat lot delen.

3.23

Onderdeel 2 richt zich tegen rov. 2.15.

Volgens subonderdeel 2.1 heeft het hof miskend dat het in de onderhavige zaak, anders dan in de door hem aangehaalde uitspraken van de Hoge Raad aan de orde was, niet gaat om (abstracte) begroting van zaakschade en evenmin om het bepalen van een vergoeding in verband met de kosten van vaststelling van schade en aansprakelijkheid. Volgens het subonderdeel is er in de onderhavige zaak sprake van stagnatie/exploitatieschade, die in beginsel concreet dient te worden berekend aan de hand van de door de Gemeenten in dat verband daadwerkelijk geleden schade. Volgens het subonderdeel is die schade in verband met de loonkosten slechts de schade die de Gemeenten hebben geleden doordat zij door hun eigen ambtenaren gemaakte overuren hebben moeten betalen dan wel doordat zij werkzaamheden hebben moeten uitbesteden en daarvoor (loon)kosten hebben moeten maken. Anders dan het hof heeft overwogen, leidt dat niet tot een willekeurig onderscheid, omdat het onderscheid tussen enerzijds de in overtijd uitgevoerde of uitbestede werkzaamheden en anderzijds de tijdens de normale kantooruren verrichte werkzaamheden een gevolg is van de omstandigheid dat de schade in het onderhavige geval concreet wordt begroot. Dat dit voor de betrokken ambtenaren wellicht als enigszins willekeurig overkomt als zij in reguliere kantooruren extra hard hebben gewerkt of voor overwerk niet betaald hebben gekregen, doet daaraan, nog steeds volgens het subonderdeel, niet af, nu de (concrete) schade van de Gemeenten, ook indien dat het geval zou zijn, daardoor niet groter wordt. Volgens het subonderdeel heeft het hof althans miskend dat van voor vergoeding in aanmerking komende schade in verband met loonkosten alleen sprake kan zijn indien de ambtenaren hun reguliere taak ook hadden kunnen verrichten gedurende de stroomuitval. Daarvan was, naar de Staat c.s. hebben gesteld, geen sprake.

Subonderdeel 2.2 klaagt dat, voor zover het hof het in subonderdeel 2.1 betoogde niet heeft miskend, zijn beslissing dat de Gemeenten (concrete) schade hebben geleden buiten de betaalde vergoeding voor overuren of de uitbesteding van werkzaamheden zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. De Gemeenten zijn, naar het hof in rov. 2.15 ook lijkt te hebben onderkend, kennelijk in staat geweest om het normaal te verrichten werk grotendeels binnen de reguliere werktijden te laten “inhalen” zonder hun eigen ambtenaren voor overwerk te hoeven betalen of werkzaamheden te hoeven uitbesteden en hebben in dat verband in beginsel geen (concrete) schade geleden. Volgens het subonderdeel valt in ieder geval niet zonder meer in te zien waarom de Gemeenten concrete (stagnatie)schade hebben geleden, indien zij voor het zojuist bedoelde “inhalen” van werk geen additionele kosten hebben behoeven te maken. In dat geval is van belang dat de Gemeenten de reguliere loonkosten ook zouden hebben gemaakt indien het ongeval niet zou hebben plaatsgevonden.

3.24

Het hof heeft in rov. 2.15 een oordeel gegeven over de vraag of loonkosten in verband met de inzet van arbeidskrachten tijdens werktijd en in verband met het als gevolg van de stroomuitval niet kunnen werken, civielrechtelijk als schade kunnen worden gekwalificeerd40. Het hof heeft deze vraag onder verwijzing naar een reeks arresten van de Hoge Raad - mijns inziens terecht - bevestigend beantwoord41.

Steun voor het bestreden standpunt is tevens te vinden in de toelichting bij art. 2 Besluit tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen42:

“Dit betekent dat een onderneming in een geval van een ramp of een zwaar ongeval waarop de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen van toepassing is, recht heeft op een tegemoetkoming in de kosten met betrekking tot de bereddings- en evacuatiewerkzaamheden die haar personeel heeft verricht in de uren die worden beschouwd als normale bedrijfstijduren. Een voorwaarde hiervoor is uiteraard wel dat door middel van een accountantsverklaring kan worden aangetoond dat de desbetreffende onderneming dat personeel daadwerkelijk voor die werkzaamheden heeft ingezet en niet voor de productie.”

3.25

Volgens subonderdeel 2.1 heeft het hof in rov. 2.15 ten onrechte een abstracte wijze van schadeberekening tot uitgangspunt genomen, terwijl het hier gaat om stagnatie/exploitatieschade, die in beginsel concreet aan de hand van de door de Gemeenten in dat verband daadwerkelijk geleden schade dient te worden berekend43.

3.26

Het bestreden arrest biedt naar mijn mening geen aanknopingspunten voor de opvatting dat het hof een abstracte schadeberekening voor ogen heeft gestaan. De door het hof in rov. 2.15 voorgestelde maatstaf komt immers erop neer dat de schade wordt berekend of, indien de schade niet nauwkeurig kan worden vastgesteld, op grond van art. 6:97 BW wordt geschat, door de “-zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen - uren die de werknemers van de Gemeenten aan de met het ongeval samenhangende werkzaamheden hebben besteed, dan wel als gevolg van het ongeval niet hebben kunnen werken en dus hebben moeten inhalen, te vermenigvuldigen met de loonkosten per uur van de desbetreffende werknemers.” Aldus is het hof niet van een abstract, maar juist van een concreet schadebegrip uitgegaan, waarbij de door de Gemeenten geleden schade niet zozeer bestaat uit het feit dat zij méér loonkosten voor hun werknemers hebben moeten maken dan zonder het ongeval het geval zou zijn geweest, maar uit het feit dat die werknemers - anders dan het geval zou zijn geweest als het ongeval was uitgebleven - gedurende een deel van de door de Gemeenten betaalde arbeidstijd niet hun reguliere werkzaamheden hebben kunnen verrichten en de Gemeenten tegenover de door hen betaalde loonkosten het resultaat van die reguliere werkzaamheden daarom hebben moeten missen. Het getuigt naar mijn mening niet van een onjuiste rechtsopvatting dat gemis aan de vrucht van de door hen betaalde arbeid als (concrete) schade van de Gemeenten op te vatten en die (concrete) schade te begroten op de loonkosten die corresponderen met de arbeidstijd die niet aan de reguliere werkzaamheden van de betrokken werknemers kon worden besteed. Voor zover subonderdeel 2.1 het hof verwijt van een in casu ontoelaatbare abstracte schadeberekening te zijn uitgegaan, kan het bij gebrek aan feitelijke grondslag niet slagen. Overigens meen ik dat het subonderdeel evenmin kan slagen, als zou moeten worden geoordeeld dat het hof van een abstracte wijze van schadevaststelling is uitgegaan. Er is mijns inziens geen rechtsregel die bepaalt wanneer de abstracte wijze van schadevaststelling al dan niet moet worden toegepast44. Het stond het hof vrij de hier aan de orde zijnde schade van de Gemeenten te benaderen zoals het dat heeft gedaan, ook als die benadering een abstracte wijze van schadevaststelling zou impliceren.

Het subonderdeel kan evenmin slagen, voor zover het betoogt dat van voor vergoeding in aanmerking komende schade alleen sprake kan zijn indien de betrokken ambtenaren hun reguliere taak óók gedurende de stroomuitval hadden kunnen verrichten, hetgeen - naar de Staat c.s. hebben gesteld - niet het geval was. Er is naar mijn mening geen principieel verschil tussen het geval dat de in verband met het ongeval ingezette ambtenaren hun reguliere taak als gevolg van de stroomstoring hoe dan ook niet hadden kunnen verrichten en het geval waarin zij die reguliere taak feitelijk niet hebben verricht, omdat zij aan werkzaamheden in verband met het ongeval voorrang hebben moeten geven. In beide gevallen bestaat de schade van de Gemeenten naar de kern genomen uit het feit dat als gevolg van het ongeval sprake was van loonkosten van de Gemeenten zonder dat de betrokken ambtenaren hun reguliere werkzaamheden hebben kunnen verrichten45.

3.27

Subonderdeel 2.2 klaagt dat het oordeel van het hof in rov. 2.15 onbegrijpelijk is voor zover het inhalen van werkzaamheden heeft plaatsgevonden in de reguliere werktijden. In dat geval is er volgens het subonderdeel immers geen (concrete) schade geleden nu de Gemeenten in dat geval geen additionele kosten hebben hoeven maken.

3.28

Ook in verband met subonderdeel 2.2 geldt dat de (concrete) schade van de Gemeenten niet hieruit bestaat dat de Gemeenten als gevolg van het ongeval additionele loonkosten hebben moeten maken, maar hierin is gelegen dat ambtenaren als gevolg van het ongeval in hun hoe dan ook door de Gemeenten betaalde werktijd hun reguliere werkzaamheden ten behoeve van de Gemeenten niet hebben kunnen verrichten. De aan reguliere werkzaamheden te besteden werktijd die aldus verloren is gegaan, wordt niet goedgemaakt doordat de betrokken werkzaamheden later in normale en wederom door de Gemeenten betaalde werktijd alsnog worden verricht. Inderdaad is er, zoals het hof heeft overwogen, geen principieel verschil tussen het geval dat de Gemeenten hun verlies nemen door de betrokken werkzaamheden uit te besteden of in overuren te laten verrichten (hetgeen additionele kosten met zich brengt), en dat waarin zij zich erbij neerleggen dat de betrokken werkzaamheden in normale werktijd (en ten koste van vertraging van verdere werkzaamheden) worden verricht.

Subonderdeel 2.2 is daarom eveneens tevergeefs voorgesteld.

3.29

Onderdeel 3 betoogt dat de eerdere (sub)onderdelen bij gegrondbevinding ook de beslissingen in de rov. 3.1-3.3 vitiëren.

Nu de klachten van de voorgaande (sub)onderdelen falen, doet ook de door het onderdeel bedoelde doorwerking zich niet voor.

4 Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal

1 De Wrzo (tot de inwerkingtreding van de Wet van 13 maart 1997, Stb. 1997, 142, Rampenwet genaamd) is per 1 oktober 2010 ingetrokken bij art. 77 Wet veiligheidsregio’s, Stb. 2010, 145 (zie voor de inwerkingtreding van laatstgenoemde wet Stb. 2010, 252).

2 Stb. 2002, 50.

3 Rov. 1.1-1.4 van het bestreden arrest en rov. 2.1-2.10 van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2013.

4 ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ1884. Het vonnis vermeldt bovenaan p. 2-11 abusievelijk de datum 12 december 2012 en bij de ondertekening (p. 11) de datum 9 januari 2012.

5 In het dictum onder 5.1 en 5.2 wordt verwezen naar de rov. 4.16 en 4.17. Ik neem aan dat de rechtbank heeft bedoeld te verwijzen naar de rov. 4.15 en 4.16.

6 ECLI:NL:GHDHA:2014:4215, RAV 2015/56.

7 Zie bijv. M. Scheltema en M.W. Scheltema, Gemeenschappelijk recht (2013), p. 457 en 461.

8 Soms geeft een regeling zelf expliciet antwoord op de vraag of de overheid van het privaatrecht gebruik mag maken (zie bijv. art. 4:124 Awb). Dit komt echter maar weinig voor. Zie ook G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, algemeen deel (2011), p. 16.

9 HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965, NJ 1991/393 m.nt. MS onder NJ 1991/394.

10 HR 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788, NJ 1994/639 m.nt. MS; AB 1993/301 m.nt. G.A. van der Veen.

11 HR 12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3594, NJ 2015/366, m.nt. S.D. Lindenbergh; AB 2015/264 m.nt. A.H.J. Hofman en G.A. van der Veen; JB 2015/18 m.nt. L.J.M. Timmermans.

12 Cassatiedagvaarding onder 1.1 (tweede zin), schriftelijke toelichting mr. Scheltema onder 4.7.1, schriftelijke toelichting mr. Gelpke onder 14 en conclusie van dupliek onder 1.

13 Voor zover ik heb kunnen nagaan is in de literatuur en (feiten)rechtspraak niet eerder aandacht aan deze vraag besteed. De doorkruisingsleer wordt in het kader van privaatrechtelijk kostenverhaal steeds behandeld vanuit de invalshoek dat de overheid de schadelijdende partij en de burger/private partij de veroorzaker van de schade is. Zie bijv. M. Scheltema en M.W. Scheltema, Gemeenschappelijk recht (2013), p. 461/462.

14 Pleitaantekeningen van de Staat c.s. in appel onder 2.3. Overigens kan ook worden gewezen op de brieven van 30 november 2010 van de staatssecretaris van Defensie aan de Gemeenten (producties 14-17 zijdens de Staat c.s., p. 1). Ook de staatssecretaris huldigt daarin het standpunt dat de doorkruisingsleer geen onderscheid maakt, al naar gelang van de hoedanigheid van de partij jegens wie de privaatrechtelijke bevoegdheden worden uitgeoefend: “Wil kostenverhaal in een geval als het onderhavige mogelijk zijn, dient dit punt uitdrukkelijk door de wetgever te zijn geregeld. Dat is in de toepasselijke wet- en regelgeving niet gebeurd, nu daarin niet is voorzien in de mogelijkheid van kostenverhaal op derden. Reeds daaruit vloeit voort dat kostenverhaal niet aan de orde kan zijn. Anders dan u stelt, maakt het daarbij geen verschil of dit kostenverhaal op burgers of kostenverhaal op een andere overheid betreft (onderstreping; LK). Overigens acht ik het standpunt van de staatssecretaris dat kostenverhaal alleen mogelijk is indien dit uitdrukkelijk door de wetgever is geregeld, onjuist (zie hiervóór onder 2.7).

15 Een dergelijk onderscheid stond kennelijk ook de Gemeenten voor ogen met het door hen in appel (nog) ingenomen standpunt dat overheden onderling in het geheel geen beroep op de doorkruisingsleer kunnen doen. Daarbij hebben de Gemeenten zich in het bijzonder beroepen op het arrest Windmill, waarin “de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd (onderstreping toegevoegd; LK), werd genoemd als één van de criteria aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling sprake is (memorie van grieven onder 2.2). Dat een overheid zich nimmer op de doorkruisingsleer zou kunnen beroepen, kan ik echter niet onderschrijven. Een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling behoeft immers niet steeds en noodzakelijkerwijs in een aantasting van de door die regeling beoogde bescherming van de belangen van de burgers te zijn gelegen. Overigens is het bedoelde criterium niet herhaald in het Brandweerkosten-arrest, waarin de Windmill-criteria voor zaken betreffende privaatrechtelijk kostenverhaal zijn genuanceerd.

16 Stb. 2002, 50, p. 9/10. Zie in dezelfde zin de toelichting op het (bij art. 9 van het Brbb ingetrokken) Besluit rijksbijdragen gemeenten bij rampen, Stb. 1989, 139, p. 4.

17 De Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen is in de onderhavige zaak niet aan de orde. Deze wet ziet primair op overstromingen door zoet water of aardbevingen. Bij koninklijk besluit kan de wet daarnaast van toepassing worden verklaard in geval van een ramp als bedoeld in art. 1 van de Wet veiligheidsregio’s, die van ten minste vergelijkbare orde is als een overstroming door zoet water of een aardbeving.

18 Kamerstukken II 1996/97, 25 159, nr. 3, p. 6.

19 Kamerstukken II 1996/97, 25 159, nr. 5, p. 4. Zie in dit verband ook M. Faure en T. Hartlief, Vergoeding van rampschade, in: E.R. Muller & C.J.J.M. Stolker (red.), Ramp en recht (2001), p. 149-172, in het bijzonder p. 162-163.

20 Dat bij het bepalen van de hoogte van de vergoeding die de Gemeenten op grond van de Wrzo hebben ontvangen, met privaatrechtelijk op de Staat te nemen verhaal géén rekening is gehouden en dat de besluiten waarin de op grond van art. 25 Wrzo te ontvangen vergoeding is vastgesteld formele rechtskracht hebben, behoeft daarom evenmin tot een dubbele vergoeding van de litigieuze kosten te leiden.

21 Toelichting op het Brbb, Stb. 2002, 50, p. 7.

22 Kamerstukken II 1982/83, 16 978, nr. 5, p. 16.

23 De Brandweerwet 1985 is met de inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s (Stb. 2010, 145 en 252) per 1 oktober 2010 vervallen. Het bepaalde in art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 is nu in art. 3 lid 1 van de Wet veiligheidsregio’s vervat en heeft blijkens de toelichting op dit artikel dezelfde strekking (Kamerstukken II 2006/07, 31 117, nr. 3, p. 57).

24 Ik wijs op rov. 3.3.4 van het arrest Achmea/Staat, waarin de Hoge Raad aan het feit dat een bepaalde werkzaamheid wél is aan te merken als een werkzaamheid als bedoeld in art. 1 lid 4, aanhef en onder b, Brandweerwet 1985, niet zonder meer de conclusie verbindt dat de daaraan verbonden kosten niet kunnen worden verhaald. In dat verband releveerde de Hoge Raad dat het in de toen aan de orde zijnde zaak niet ging om kosten die door de brandweer waren gemaakt uit hoofde van de uitoefening van haar in art. 1 lid 4 Brandweerwet 1985 omschreven taak, maar om kosten die de Staat had gemaakt uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg, en dat het Brandweerkosten-arrest slechts op eerstgenoemde kosten betrekking had.

25 Zie voetnoot 24.

26 Schriftelijke toelichting onder 4.10.5.

27 Art. 1 lid 6 Brandweerwet 1985 is niet als zodanig teruggekomen in de Wet veiligheidsregio’s.

28 Schriftelijke toelichting onder 4.10.6.

29 Schriftelijke toelichting onder 35.

30 Kamerstukken II 1980/81, 16 695, nr. 2.

31 Kamerstukken II 1983/84, 16 695, nr. 13 herdruk.

32 Kamerstukken II 1983/84, 16 695, nr. 12 (herdruk), p. 26.

33 Kamerstukken I 1984/85, 16 695, nr. 32b, p. 1/2.

34 Kamerstukken II 1980/81, 16 695, nr. 3, p. 12.

35 Kamerstukken II 1981/82, 16 695, nr. 8, p. 2.

36 Kamerstukken II 1980/81, 16 695, nr. 3, p. 12.

37 Kamerstukken II 1983/84, 16 695, nr. 12, p. 22.

38 Circulaire van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 19 augustus 1985, “Brandweerrechten en rechten huwelijksvoltrekking”, Stcrt. 1985, 177, p. 5.

39 Zie het eerste, hiervóór onder 3.19 opgenomen citaat.

40 Zie rov. 4.11 en 4.12 van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 9 januari 2013.

41 HR 16 juni 1961, NJ 1961/444 m.nt. L. E. H. Rutten; HR 19 december 1975, ECLI:NL:HR:1975:AC5664, NJ 1976/280; HR 1 juli 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1036, NJ 1995/150 m.nt. CJHB; HR 16 oktober 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2740, NJ 1999/196 m.nt. ARB.

42 Stb. 1998, 648, p. 5.

43 Zie nota van repliek, onder 3.2, eerste zin, en nota van dupliek onder 4.

44 Vgl. Asser/Hartkamp & Sieburgh 6-II (2013), nr. 38.

45 De Staat c.s. hebben in de schriftelijke toelichting (onder 4.11.10) gewezen op HR 19 december 1975, ECLI:NL:HR:1975:AC5664, NJ 1976/280, waarin is overwogen dat ingezette arbeidskrachten en materieel voor vergoeding in aanmerking kwamen omdat deze niet voor andere werkzaamheden konden worden ingezet en er dus sprake was van schade. Uit dit arrest kan mijns inziens niet a contrario worden afgeleid dat géén sprake is van schade, indien als gevolg van de gebeurtenis waaruit de aansprakelijkheid van de laedens voortvloeit de betrokken arbeidskrachten hoe dan ook niet voor hun reguliere werkzaamheden hadden kunnen worden ingezet.