Gevonden zoektermen

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:PHR:2016:1402

Instantie
Parket bij de Hoge Raad
Datum conclusie
21-10-2016
Datum publicatie
23-01-2017
Zaaknummer
16/00135
Formele relaties
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2017:58
Rechtsgebieden
Civiel recht
Bijzondere kenmerken
-
Inhoudsindicatie

Kort geding terzake van oplegging alcoholslotprogramma (ASP). Bevoegdheidsverdeling bestuursrechter en burgerlijke rechter. Wegenverkeerswet 1994. Vordering tot teruggave rijbewijs zonder oplegging van ASP. Niet-ontvankelijkheid nu op grond van Awb bezwaar en beroep openstaat tegen te nemen beslissing van Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen. Verwijzing naar HR 28 februari 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527, NJ 1992/687 (Changoe/Staat), en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (Universiteiten/SCAU).

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
JWR 2017/23 met annotatie van mr. W.H. Regterschot

Conclusie

16/00135

mr. Keus

Zitting 21 oktober 2016

Conclusie inzake:

Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen

(hierna: CBR)

eiseres tot cassatie

advocaat: mr. M.W. Scheltema

tegen

1. [verweerder 1]

2. [verweerder 2]

(hierna gezamenlijk: [verweerders])

verweerders in cassatie

advocaat: mr. G.R. den Dekker

Het gaat in deze zaak om het zogenaamde alcoholslotprogramma (hierna ook: ASP). Bij onherroepelijk geworden besluiten (hierna ook wel: ASP-besluiten) is aan [verweerders] deelname aan dit programma opgelegd en zijn de rijbewijzen waarover zij op dat moment beschikten, ongeldig verklaard. [verweerders] hebben echter niet aan het alcoholslotprogramma deelgenomen, hetgeen erin heeft geresulteerd dat zij volgens het CBR gedurende een periode van vijf jaren geen nieuw (“schoon”) rijbewijs kunnen verkrijgen. Inmiddels hebben zowel de strafkamer van de Hoge Raad (dubbele bestraffing van hetzelfde feit)1 als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onverbindendverklaring van art. 17 lid 1 Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011)2 in negatieve zin over het alcoholslotprogramma geoordeeld. Nadat de oplegging van het programma in nieuwe gevallen al enige tijd was opgeschort, heeft de minister de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 aangepast en voor gevallen waarin deelname aan het alcoholslotprogramma nog niet onherroepelijk was opgelegd, een regeling getroffen3. In cassatie is de vraag aan de orde of de formele rechtskracht van de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten zich ook uitstrekt over de uitvoering van deze besluiten door het CBR, meer in het bijzonder over het aanhouden van de hiervoor bedoelde periode van vijf jaren. Daarnaast speelt de vraag of [verweerders] niet-ontvankelijk zijn wegens het openstaan van een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang. Ten slotte wordt in cassatie geklaagd over de gronden waarop het hof het handelen van het CBR in de aan de orde zijnde gevallen onrechtmatig heeft geoordeeld en teruggave aan [verweerders] van hun rijbewijzen heeft bevolen.

1 Feiten en procesverloop

1.1

In cassatie kan van de navolgende feiten worden uitgegaan4:

a) Op 1 december 2011 is het alcoholslotprogramma (hierna ook: ASP) ingevoerd. Het ASP is door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht. Het ASP werd door het CBR opgelegd op grond van art. 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2001 (hierna ook: de Regeling) aan bestuurders van motorvoertuigen (niet zijnde bromfietsen) die worden aangehouden met een bepaald ademalcoholgehalte of die weigeren de blaastest te doen. Bij oplegging van het ASP wordt het rijbewijs (alle categorieën) ongeldig verklaard, met uitzondering van het bromfietsrijbewijs. De deelnemer aan het ASP krijgt een nieuw rijbewijs B met de code 103 “rijden met een alcoholslot”. In de auto van de deelnemer wordt een alcoholslot ingebouwd. Dit is een blaasapparaat met een startonderbreker. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen, waarna het apparaat de hoeveelheid alcohol in de adem meet. De auto start niet wanneer teveel alcohol in de adem wordt gemeten. Ook tijdens het rijden moet een aantal malen in het alcoholslot worden geblazen. Daarnaast moet de deelnemer het slot periodiek laten uitlezen in een gespecialiseerde garage. Het ASP duurt ten minste twee jaren en de deelnemer dient zelf de kosten van deelname aan het programma te betalen (rond de € 4.500,-). De betrokkene kan ook besluiten niet deel te nemen aan het ASP. In dat geval heeft hij geen geldig rijbewijs B.

b) Op 17 juni 2012 is [verweerder 2] als autobestuurder aangehouden terwijl zijn adem riekte naar alcohol. Hij heeft een ademanalyse geweigerd. Bij besluit van 17 juli 2012 (hierna: ASP-besluit) heeft het CBR zijn rijbewijs ongeldig verklaard en aan hem op grond van art. 17 van de Regeling het ASP opgelegd. Het CBR heeft op 17 juli 2012 ook een aangetekende brief aan [verweerder 2] gestuurd, waarin is vermeld (op p. 3) dat wanneer niet aan het ASP wordt deelgenomen, het CBR de Eigen verklaring tot vijf jaren na het besluit niet in behandeling neemt en geen Verklaring van geschiktheid afgeeft.

c) Op 5 juni 2014 is [verweerder 1] als autobestuurder aangehouden wegens rijden onder invloed van alcohol (610 µg/l). Bij besluit van 1 juli 2014 (hierna: ASP-besluit) heeft het CBR zijn rijbewijs ongeldig verklaard en aan hem op grond van art. 17 van de Regeling het ASP opgelegd. Het CBR heeft op 1 juli 2014 ook een aangetekende brief aan [verweerder 1] gestuurd, waarin is vermeld (op p. 3) dat wanneer niet aan het ASP wordt deelgenomen, het CBR de Eigen verklaring tot vijf jaren na het besluit niet in behandeling neemt en geen Verklaring van geschiktheid afgeeft.

d) [verweerders] hebben tegen de ASP-besluiten geen bezwaarschrift ingediend, zodat deze besluiten onherroepelijk zijn geworden en (in beginsel) formele rechtskracht hebben gekregen.

e) Bij strafbeschikkingen zijn voor dezelfde feiten aan [verweerders] straffen opgelegd. Tegen deze strafbeschikkingen hebben zij evenmin een rechtsmiddel aangewend en de straffen zijn geëxecuteerd.

f) [verweerders] zijn nooit gestart met het ASP. Bij brieven van 20 maart 2014 (aan [verweerder 2]) en van 17 februari 2015 (aan [verweerder 1]) heeft het CBR (opnieuw) geschreven dat het CBR bij niet deelnemen aan het ASP de Eigen verklaring tot vijf jaren na het ASP-besluit niet in behandeling kan nemen en dat het geen Verklaring van geschiktheid kan afgeven. Indien het CBR hieraan vasthoudt, heeft [verweerder 2] tot 17 juli 2017 en [verweerder 1] tot 1 juli 2019 geen geldig rijbewijs B.

g) Sedert 10 oktober 2014 schort het CBR (nieuwe) opleggingen van het ASP op.

h) Bij arrest van 3 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:434) heeft de strafkamer van de Hoge Raad geoordeeld dat strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd is met de beginselen van een goede procesorde in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan het ASP is opgelegd. De Hoge Raad overwoog daartoe onder meer (in rov. 4.3.2) dat de aan de betrokkene verweten gedraging identiek is (rijden onder invloed), terwijl de beschermde rechtsgoederen in hoge mate vergelijkbaar zijn (bevorderen van de verkeersveiligheid), en dat daarnaast de te verwachten sancties in hoge mate overeenkomen, nu beide voor de betrokkene kunnen leiden tot een ingrijpende beperking van de rijbevoegdheid en oplegging van een wezenlijke betalingsverplichting. De Hoge Raad merkte op (in rov. 4.3.3) dat door het Europees Hof voor de rechten van de mens in de zaak van 13 december 2005 (73661/01), Nilsson vs Zweden, een bestuursrechtelijke schorsing van de rijbevoegdheid van 18 maanden vanwege de ernst ervan als een “criminal sanction” werd gezien. De inbreuk op het beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit, heeft de niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de strafvervolging tot gevolg. Voorts overwoog de Hoge Raad:

“4.7. Met het oog op de strafzaken die inmiddels zijn afgedaan met een onherroepelijke veroordeling merkt de Hoge Raad nog op dat noch de (mogelijke) oplegging van het asp en de daaraan ten grondslag liggende regelgeving noch het daarover in dit arrest gegeven oordeel kan worden aangemerkt als een voor herziening van een veroordeling door de strafrechter vereist (nieuw) "gegeven" als bedoeld in art. 457, eerste lid onder c, Sv.

i. i) Bij uitspraak van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:622) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geoordeeld dat art. 17 van de Regeling onverbindend is. Hiertoe overwoog de Afdeling onder meer:

“5.1. (...) Het is kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een ASP wordt opgelegd, in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. In het bijzonder voor de betrokkene die voor zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van het bezit van een rijbewijs, is dit van zwaarwegende betekenis geweest bij de weging door de wetgever van de gevolgen die voor betrokkenen aan het opleggen van een ASP verbonden zijn.

Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis (...) dat is besloten de kosten, verbonden aan het volgen van een ASP voor rekening te brengen van degenen aan wie het ASP is opgelegd. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State, (...) heeft de minister (...) gesteld dat de raming van de kosten was bijgesteld naar € 1.300,- tot € 2.000,- en dat werd onderzocht of een verdere verlaging van de kosten mogelijk was.

De Afdeling gaat ervan uit dat de mogelijkheid een voertuig te blijven besturen en de in de ogen van de wetgever aanvaardbare kosten van het ASP tezamen van wezenlijk belang zijn geweest voor de wijze waarop de bevoegdheid het ASP op te leggen is geregeld. (...) De proportionaliteit van de maatregel is (...) uitsluitend beoordeeld bij het vaststellen van de Regeling, uitgaande van een situatie waarin betrokkene beschikt over een geldig, zij het beperkt, rijbewijs en van een indicatie van de kosten die dit met zich zou brengen.

5.2

Met betrekking tot het vorenstaande stelt de Afdeling evenwel het volgende vast. Bij de Afdeling is inmiddels een groot aantal zaken over het ASP aanhangig waarin (...) door de betrokken bestuurder wordt betoogd dat de gevolgen van het ASP voor hem onevenredig zijn. Dit betreft in de eerste plaats gevallen waarin is betoogd dat betrokkene redelijkerwijs niet in staat is om aan het ASP deel te nemen, hetzij omdat hij de kosten daarvan niet kan opbrengen, hetzij omdat hij met teveel alcohol op is aangetroffen achter het stuur van een geleende of gehuurde auto maar niet in het bezit is van een eigen auto. Het CBR heeft in diverse zaken te kennen gegeven dat de kosten van het ASP over een periode van twee jaar ongeveer € 5000,- bedragen. (...) Derhalve komt het opleggen van deelname aan het ASP in een aanzienlijk aantal gevallen neer op een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot feitelijk niet bereikbaar is. In die gevallen wordt het educatieve doel van het ASP niet bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich uitstrekt over een langere periode dan de twee jaar waarvoor het ASP in beginsel wordt opgelegd.

Voorts is de Afdeling geconfronteerd met gevallen waarin het ASP, zelfs bij deelname, voor betrokkene onevenredige gevolgen heeft. Het betreft gevallen waarin betrokkene betoogt dat hij bij deelname zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Het gaat dan om personen die naar gesteld voor het voorzien in hun levensonderhoud in hoge mate afhankelijk zijn van het bezit van een geldig rijbewijs zonder beperking. Tot deze categorie behoren onder meer automonteurs en taxichauffeurs, maar ook kan worden gedacht aan anderen die voor de invulling van hun werkzaamheden noodzakelijkerwijs in verschillende auto’s, dan wel in een bedrijfsauto dienen te rijden, zodat zij, hoewel zij willen meewerken aan inbouw van een alcoholslot in hun privéauto, daarnaast over een geldig rijbewijs zonder beperking dienen te beschikken om voor hun werk andere voertuigen te kunnen besturen. (...)

5.4 (...)

De regeling maakt ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin deze ingrijpende gevolgen zich wel en niet voordoen en biedt het CBR evenmin ruimte om in de gevallen waarin deze zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te verrichten. Aldus is voor die gevallen in de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat artikel 17, eerste lid, van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is. (...) Dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 131 en 132b van de Wegenverkeerswet 1994 (...) bewust heeft afgezien van de mogelijkheid om ruimte te laten voor een belangenafweging blijkt niet (...). De tekst van genoemde artikelen laat ruimte voor een regeling die rekening houdt met de uiteenlopende gevolgen van het ASP voor verschillende personen en situaties. (...)

5.8.

Ter voorlichting merkt de Afdeling op, dat het voorgaande niet betekent dat eerdere uitspraken waarin de Regeling wel verbindend is geacht vatbaar zijn voor herziening in de zin van artikel 8:119 van de Awb. De rechtszekerheid vergt dat onherroepelijke rechterlijke uitspraken slechts in uitzonderlijke gevallen worden herzien. Een rechterlijke uitspraak waarin de rechter blijk geeft van een gewijzigde rechtsopvatting is geen grond voor herziening als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, van de Awb. Evenmin betekent de onverbindendheid van de Regeling, dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een ASP te heroverwegen (vgl. HR 16 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop).”

j) Op 10 april 2015 (Stcrt. 9 april 2015, nr. 10188) zijn de art. 17 en 18 van de Regeling vervallen. In de toelichting daarop verwees de minister naar voornoemde uitspraak van de Afdeling en merkte op:

“Genoemde uitspraken betekenen niet dat het ASP nooit meer opgelegd zou mogen worden. Voorwaarde is dan wel dat eerst telkens een afweging kan worden gemaakt of oplegging van het ASP een evenredige maatregel is. (...) De werkzaamheden en de organisatie van het CBR zijn thans ingericht op het nemen van gebonden besluiten, waarbij het bestuursorgaan geen afwegingsvrijheid heeft. (...)

Voor de gevallen, waarin het CBR al wel een beslissing heeft genomen tot oplegging van het ASP, maar waarin die beslissing nog niet onherroepelijk is geworden (...) geldt dat het CBR een nieuw besluit zal nemen (...) In deze gevallen zal het CBR voor hetzelfde feit niet alsnog een andere maatregel opleggen. (...) De overweging hiervoor is dat betrokkenen in deze gevallen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP. Bij het besluit waarbij het ASP is opgelegd, is immers ook het rijbewijs ongeldig verklaard. Dat betekent dat deze mensen al die tijd geen auto hebben mogen besturen. (...) Ten aanzien van alle personen aan wie al eerder het besluit tot oplegging van het asp was opgelegd zal het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs worden ingetrokken en zal het rijbewijs worden teruggegeven. (...) Indien zij al waren begonnen met het ASP, zullen de feitelijke kosten van het ASP worden vergoed.

(...)

Personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het ASP rechtens onaantastbaar was op of voor het tijdstip van de uitspraak van de Afdeling (...) van 4 maart jl.

Deze regeling is niet van toepassing op personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het asp rechtens onaantastbaar was op of voor het tijdstip van bovengenoemde uitspraak.”

k) [verweerders] hebben het CBR bij brieven van 26 januari 2015 verzocht het ASP te beëindigen, dan wel de uitvoering ervan voorlopig op te schorten. Het CBR heeft bij brief van 29 januari 2015 teruggeschreven dat schorsing van alle lopende zaken vanuit het oogpunt van de verkeersveiligheid zeer onwenselijk is, nu dit ertoe leidt dat personen, die onder invloed van alcohol hebben gereden en op grond waarvan een vermoeden van ongeschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen is gerezen, aan het verkeer mogen blijven deelnemen, zonder alcoholslot. De verzoeken van [verweerders] zijn niet (verder) in behandeling genomen en niets wijst er op dat het CBR dit binnen aanvaardbare termijn alsnog kan doen.

1.2

Bij dagvaarding van 24 februari 2015 hebben [verweerders] de onderhavige procedure bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag ingeleid. Daarbij hebben zij - na wijziging van eis - gevorderd dat de voorzieningenrechter gedaagden5 zal gebieden ervoor zorg te dragen dat binnen zeven dagen na betekening van het te wijzen vonnis, althans binnen een door hem te bepalen termijn, aan hen het rijbewijs wordt teruggegeven zonder oplegging van het ASP, althans een door hem in goede justitie te bepalen voorziening zal treffen.

Zij hebben daartoe - kort gezegd - aangevoerd dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten moet worden doorbroken in het licht van de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling en dat de huidige situatie van [verweerders] schrijnend is en dermate klemmend dat het laten voortduren van het ASP voor hen evident onevenredig en onrechtmatig is. Volgens [verweerders] kan niet worden aanvaard dat de overheid bewust onrechtmatig blijft handelen.

1.3

Het CBR heeft gemotiveerd verweer gevoerd en geconcludeerd tot afwijzing van de vordering.

1.4

Bij vonnis van 1 april 20156 heeft de voorzieningenrechter als volgt overwogen:

“3.2. Vaststaat dat (…) de besluiten om aan eisers het ASP op te leggen formele rechtskracht hebben verkregen. Partijen twisten over de vraag of die formele rechtskracht in hun geval moet worden doorbroken in het licht van de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling.

3.3.

Eisers stellen zich terecht op het standpunt dat zij naar maatstaven van de huidige rechtspraak dubbel zijn gestraft voor hetzelfde feit. Dat is niet toegestaan op grond van internationale verdragsbepalingen. De argumenten van eisers kunnen evenwel niet tot de conclusie leiden dat een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht moet worden aanvaard. Daartoe is redengevend dat de Afdeling de situatie waarin eisers verkeren uitdrukkelijk onder ogen heeft gezien en geregeld. Onder 5.8 van de uitspraak van 4 maart 2015 overweegt de Afdeling immers dat voor herziening van eerdere uitspraken geen plaats is en dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, niet gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van het ASP te heroverwegen. Eisers komen met hun vordering feitelijk op tegen dit oordeel van de Afdeling, dat de formele rechtskracht in stand laat. Daarvoor is in een civiele procedure, te minder in een kortgedingprocedure als de onderhavige, geen plaats. De mogelijkheden die voor eisers nog resteren zijn weliswaar minimaal, maar de door de hoogste bestuursrechter getrokken grens moet door de voorzieningenrechter worden gerespecteerd. Welk gewicht vanuit verdragsrechtelijk perspectief aan de argumenten van eisers toekomt, zal moeten worden beoordeeld in het kader van de heroverwegingsprocedure bij het CBR, dat zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld daartoe louter uit het oogpunt van verkeersveiligheid niet bereid te zijn. Het feit dat de Afdeling aldus de mogelijkheid tot heroverweging heeft beperkt, brengt niet mee dat de civiele rechter nu als restrechter kan fungeren om die beperking te doorbreken. De vordering zal dus ook voor zover die zich tegen het CBR richt worden afgewezen.”

1.5

Bij dagvaarding van 24 april 2015 zijn [verweerders] bij het hof Den Haag van dit vonnis in hoger beroep gekomen met conclusie dat het hof dit zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, het CBR alsnog zal veroordelen te gebieden ervoor zorg te dragen dat binnen zeven dagen na betekening van het te wijzen arrest, althans een door het hof te bepalen termijn, aan [verweerders] het rijbewijs wordt teruggegeven zonder oplegging van het ASP, althans een door het hof in goede justitie te bepalen voorziening zal treffen.

1.6

Nadat het hof bij tussenarrest van 26 mei 2015 een comparitie van partijen had gelast, welke comparitie op 1 juli 2015 heeft plaatsgehad, heeft het CBR heeft zich ook in hoger beroep gemotiveerd verweerd en geconcludeerd tot bekrachtiging van het vonnis van de voorzieningenrechter, zo nodig met verbetering of aanvulling van gronden.

1.7

Bij arrest van 3 november 20157 heeft het hof overwogen dat [verweerders] weliswaar aanvoeren dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten moet worden doorbroken, doch dat hun vordering geen gevolgen heeft voor de ASP-besluiten an sich, nu deze in stand blijven, waar met die besluiten een ASP is opgelegd en de rijbewijzen vanaf de datum van de besluiten ongeldig zijn verklaard, noch herziening of heroverweging van die besluiten voor toewijzing van de onderhavige vordering aan de orde is. Slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten is naar het oordeel van het hof in het geding (rov. 3.2). Voorts voorziet de bestuurlijke regelgeving volgens het hof niet in (nieuwe) besluitvorming aangaande het ASP-besluit in de stand waarin de ASP-oplegging bij [verweerders] zich bevindt (rov. 3.3). Naar het voorlopig oordeel van het hof is het door het CBR aanhouden van de volle termijn van vijf jaren in het geval van zowel [verweerder 2] als [verweerder 1], gelet op hun huidige situatie, onrechtmatig (rov. 3.6). Het hof verwijst daartoe naar de bedoeling van de wetgever met de ASP-regeling (rov. 3.7) en naar de omstandigheden van [verweerder 2] (rov. 3.8.1-3.8.5) en [verweerder 1] (rov. 3.10.1-3.10.6), waaronder - naast persoonlijke omstandigheden - het feit dat de verplichting aan het ASP deel te nemen in hun geval op ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaren neerkomt, omdat het alternatief van het alcoholslot feitelijk niet (meer) bereikbaar is en zij derhalve behoren tot de gevallen waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de gevolgen van het ASP onevenredig zijn (rov. 3.8.1 en 3.10.2), het feit dat beiden momenteel voor de tweede maal een straf voor het begaan van hetzelfde feit ondergaan (rov. 3.8.3 en 3.10.3), het feit dat het CBR niet heeft aangevoerd waarom het rijbewijs nu niet, maar aan het einde van de vijf jaarstermijn wel kan worden teruggegeven, anders dan dat dit zou volgen uit het ASP-besluit (rov. 3.8.4 en 3.10.5) en het feit dat de minister bij de vervallenverklaring van art. 17 van de Regeling heeft overwogen dat geen nieuwe maatregel wordt opgelegd aan diegenen bij wie de ASP-beslissing nog niet onherroepelijk was geworden, omdat die al wel ten minste zes maanden met de gevolgen van het ASP te maken hebben gehad (rov. 3.8.5 en 3.10.6). Het hof heeft het bestreden vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en, opnieuw rechtdoende, het CBR geboden ervoor zorg te dragen dat binnen zeven dagen na betekening van zijn arrest zowel aan [verweerder 1] als aan [verweerder 2] het rijbewijs wordt teruggegeven zonder (verdere) oplegging van het ASP en zijn arrest uitvoerbaar bij voorraad verklaard.

1.8

Het CBR heeft tegen dit arrest - tijdig8 - beroep in cassatie ingesteld. [verweerders] hebben geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht en hebben gere- en gedupliceerd.

2 Bespreking van het cassatiemiddel

2.1

Het CBR heeft één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel richt zich met rechts- en motiveringsklachten tegen de rov. 3.2-3.11 en 3.13.

2.2

Het middel omvat elf onderdelen (“klachten”), die deels in meer subonderdelen zijn onderverdeeld.

2.3

Onderdeel 1 is gericht tegen rov. 3.2. Deze overweging - en de daaraan voorafgaande rov. 3.1 - luiden als volgt:

“3.1 Niet is in geschil dat er in dit kort geding sprake is van een spoedeisend belang. Evenmin is in deze civiele zaak in geschil dat de in geding zijnde ASP-besluiten in beginsel formele rechtskracht hebben gekregen. Het beginsel van formele rechtskracht brengt met zich dat de burgerlijke rechter, ook in kort geding, er van uit moet gaan dat de besluiten zowel wat hun wijze van tot stand komen als wat hun inhoud betreft in overeenstemming zijn met de wettelijke voorschriften en de algemene rechtsbeginselen.

3.2

Het hof merkt vooreerst op dat [verweerders] weliswaar aanvoeren dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten moet worden doorbroken, doch dat hun vordering geen gevolgen heeft voor de ASP-besluiten an sich. De onherroepelijke besluiten van 17 juli 2012 en 1 juli 2014 blijven immers in stand, waar met die besluiten een ASP is opgelegd en de rijbewijzen vanaf de datum van de besluiten ongeldig zijn verklaard (noch is herziening of heroverweging van die besluiten voor toewijzing van de onderhavige vordering aan de orde). Slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten is in het geding. [verweerders] vorderen namelijk slechts teruggave thans van hun rijbewijzen zonder ASP-oplegging - dus teruggave per heden van hun rijbewijzen niet zijnde 103-rijbewijzen. Dit ziet dus alleen op het thans nog voortduren van de ongeldigverklaringen van de rijbewijzen (de uitvoeringstermijn van de ASP-besluiten), hetgeen zij onrechtmatig achten.”

2.4

Subonderdeel 1.1 klaagt dat deze beslissing rechtens onjuist is. Het betoogt dat de ASP-besluiten van 17 juli 2012 en 1 juli 2014 tot gevolg hebben dat de aan [verweerders] op dat moment afgegeven rijbewijzen op grond van art. 132b lid 2 Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) ongeldig werden en dat deze ongeldigheid, naar het hof in rov. 3.5 ook heeft onderkend, op grond van art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen ten hoogste vijf jaren duurt. [verweerders] hadden die termijn kunnen bekorten door mee te werken aan het ASP. Volgens het subonderdeel brengt het wettelijk systeem in verband met de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten met zich dat de ten tijde van het nemen van die besluiten afgegeven rijbewijzen ongeldig zijn gedurende een periode van vijf jaren, tenzij het CBR besluit dat deze termijn kan worden bekort (bijvoorbeeld omdat het ASP met succes is doorlopen, een aanvraag voor een verklaring van geschiktheid wordt gehonoreerd of een ASP-besluit wordt ingetrokken of herzien). Zonder een dergelijk besluit van het CBR is het afgeven van een nieuw rijbewijs zonder beperkingen gedurende deze vijf jaren op grond van art. 111 lid 1 onder b WVW niet mogelijk. Anders dan het hof heeft aangenomen, ligt volgens het subonderdeel in de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten derhalve de (verdere) duur van de uitvoeringstermijn besloten. De formele rechtskracht van de ASP-besluiten ziet daarmee ook op deze verdere duur van de uitvoeringstermijn. De door het hof bedoelde teruggave per heden van de rijbewijzen van [verweerders] is daarom volgens het subonderdeel alleen mogelijk indien het CBR een (nieuw) besluit heeft genomen dat het mogelijk maakt om een nieuw rijbewijs zonder beperkingen te verlenen. Zonder een dergelijk besluit is gedurende de hiervoor bedoelde periode van vijf jaren niet aan de voorwaarden voor de verlening van een nieuw rijbewijs zonder beperkingen (waarop het hof met de gehanteerde term teruggave doelt) voldaan en kunnen de ASP-besluiten jegens [verweerders] (rechtmatig) worden gehandhaafd. Het hof heeft dan ook miskend dat teruggave van de rijbewijzen aan [verweerders], gelet op de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en de omstandigheid dat het CBR (nog) geen besluit heeft genomen omtrent de verdere duur van de uitvoering van die besluiten, gedurende de hiervoor bedoelde periode van vijf jaren niet mogelijk is.

2.5

Ik acht het subonderdeel gegrond, voor zover het klaagt dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten - behoudens nadere besluiten van het CBR - eraan in de weg staat dat aan [verweerders] binnen vijf jaren na die ASP-besluiten een nieuw (“schoon”, dat wil zeggen niet slechts voor deelname aan het alcoholslotprogramma geldig) rijbewijs wordt afgegeven.

2.6

Bij de beoordeling van die klacht stel ik voorop, dat formele rechtskracht van een besluit inhoudt dat de burgerlijke rechter (ook de burgerlijke rechter in kort geding) het betrokken besluit niet slechts voor rechtmatig, maar ook (en in de eerste plaats) voor rechtsgeldig moet houden. In het standaardarrest Heesch/Van de Akker9 was de formule van de formele rechtskracht juist op die rechtsgeldigheid toegeschreven:

“3.3.2 (…) Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob) de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd” (cursiveringen toegevoegd; LK).

Dat formele rechtskracht van een besluit de burgerlijke rechter ertoe noopt de rechtsgeldigheid van dat besluit aan zijn uitspraak ten grondslag te leggen, betekent dat de burgerlijke rechter de rechtsgevolgen die de wet aan dat besluit verbindt, moet respecteren. Hij kan die rechtsgevolgen niet negeren en kan evenmin het betrokken bestuursorgaan dwingen zulks te doen. Dat laatste geldt temeer als (de uitvoering van) het aan het betrokken bestuursorgaan gegeven bevel impliceert dat het bestuursorgaan een nader besluit dient te nemen. Het is niet aan de burgerlijke rechter, maar slechts aan de bestuursrechter om te oordelen over de vraag of een bestuursorgaan al dan niet een besluit van bepaalde strekking dient te nemen, waarbij komt dat (niet slechts het burgerlijk procesrecht, maar) óók het bestuursprocesrecht in de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen in spoedeisende gevallen voorziet.

2.7

Het CBR heeft zich erop beroepen dat uit art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen voortvloeit dat, zonder nadere besluitvorming van het CBR, als gevolg van de genomen ASP-besluiten de rijbewijzen waarover [verweerders] ten tijde van die besluiten beschikten, gedurende een periode van vijf jaren ongeldig zijn en afgifte van nieuwe rijbewijzen zonder beperkingen gedurende die periode niet mogelijk is. Als de wet (en in het bijzonder het Reglement rijbewijzen) dergelijke rechtsgevolgen aan de litigieuze ASP-besluiten verbindt, lijdt het mijns inziens geen twijfel dat de formele rechtskracht van die besluiten met zich brengt dat de burgerlijke rechter (ook de burgerlijke rechter in kort geding) die rechtsgevolgen in vorenbedoelde zin moet respecteren en dat het hof van een onjuiste rechtsopvatting heeft blijk gegeven door zulks met de getroffen voorziening te miskennen.

2.8

In het bestreden arrest is het hof van de formele rechtskracht uitgegaan, maar heeft het kennelijk geoordeeld dat de gevorderde (en toegewezen) voorziening niet aan die formele rechtskracht raakt. Volgens het hof is een (vaste) termijn van vijf jaren niet bij of krachtens de wet geregeld. Volgens het hof is in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen weliswaar een periode van vijf jaren aan de orde, maar spreekt die bepaling van “een periode van ten hoogste vijf jaren” (onderstreping toegevoegd door het hof) gedurende welke na een ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd. Alhoewel het hof dit nergens met zoveel woorden heeft overwogen, was het kennelijk van oordeel dat het niet in strijd was met de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten en met de daaraan door de wet verbonden rechtsgevolgen, indien het CBR reeds voor ommekomst van de bedoelde termijn van vijf jaren de afgifte van nieuwe rijbewijzen zonder beperkingen aan [verweerders] mogelijk zou maken. Ik acht die kennelijk door het hof gevolgde gedachtegang niet juist.

2.9

Art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen bepaalt als volgt:

“5 In afwijking van het eerste lid wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de wet ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan het alcoholslotprogramma, gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid.

Hetzelfde geldt voor degene aan wie:

a. overeenkomstig artikel 118, derde lid, van de wet dan wel op grond van artikel 132b, eerste lid, of 134, zevende lid, van de wet, de verplichting is opgelegd tot deelname aan het alcoholslotprogramma, maar die binnen een periode van vijf jaren na de oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede lid of derde lid, of

b. na die periode van vijf jaar alsnog de verplichting opgelegd is tot deelname aan het alcoholslotprogramma.”

De bepaling beoogt tijdens de bedoelde periode de registratie van verklaringen van geschiktheid (benodigd voor een nieuw rijbewijs) te blokkeren, kort gezegd zolang betrokkene niet heeft voldaan aan de eisen die gelden voor de registratie van een verklaring van geschiktheid waarop de voor deelname aan het alcoholslotprogramma vastgestelde codering wordt vermeld (art. 103 leden 2 en 3 Reglement rijbewijzen).

2.10

De door het subonderdeel een enkele maal (en door het hof veelvuldig) gegeven voorstelling van zaken dat de door de ASP-besluiten getroffen rijbewijzen gedurende de in de bepaling genoemde periode ongeldig zijn, zou tot misverstanden aanleiding kunnen geven. Behoudens intrekking van de ASP-besluiten zijn en blijven die eenmaal ongeldig verklaarde rijbewijzen ongeldig, niet alleen tijdens maar óók na ommekomst van de in de bepaling genoemde periode van vijf jaren. Ommekomst van die periode leidt niet tot een “herleven” van het oude rijbewijs, maar leidt ertoe dat betrokkene (overigens niet als automatisme) weer een nieuw (en “schoon”, niet slechts voor deelname aan het alcoholslotprogramma geldig) rijbewijs kan verkrijgen.

2.11

Naar mijn mening is evenzeer onjuist dat, zoals het hof kennelijk heeft geoordeeld (en ook het CBR zelf blijkens voetnoot 1 van zijn cassatiedagvaarding meent), een periode van vijf jaren voor het CBR niet bindend zou zijn en dat het CBR, zonder dat het alcoholslotprogramma is gevolgd en met goed gevolg is afgerond, reeds binnen die periode verklaringen van geschiktheid (andere dan die voor deelname aan het alcoholslotprogramma) zou mogen registreren. Ik licht dat als volgt toe.

2.12

Het ligt allerminst voor de hand dat het Reglement rijbewijzen imperatief zou hebben voorgeschreven dat gedurende een bepaalde periode “(…) geen verklaring van geschiktheid (wordt) geregistreerd”, als werkelijk zou zijn beoogd het CBR hier een discretionaire bevoegdheid te verlenen om zelf het einde van de in acht te nemen periode te bepalen en om dus, eerder dan na ommekomst van een periode van vijf jaren en zonder dat het alcoholslotprogramma met goed gevolg is afgerond, andere verklaringen van geschiktheid dan die voor deelname aan het alcoholslotprogramma te registreren. Een dergelijke discretionaire bevoegdheid zou ongetwijfeld anders zijn geformuleerd, bijvoorbeeld met de bepaling dat het CBR reeds op grond van de omstandigheid dat nog geen vijf jaren na de ongeldigverklaring zijn verstreken, de registratie van andere verklaringen van geschiktheid dan die voor deelname aan het alcoholslotprogramma kan weigeren.

2.13

Belangrijker nog dan de onaannemelijkheid dat met de formulering “ten hoogste” toekenning van een discretionaire bevoegdheid aan het CBR zou zijn beoogd, is dat uit de toelichting op de relevante wijziging van het Reglement rijbewijzen blijkt dat een discretionaire bevoegdheid om reeds binnen de periode van vijf jaren andere verklaringen van geschiktheid dan voor deelname aan het alcoholslotprogramma te registreren, niet is beoogd; wél is in de toelichting sprake van een dergelijke bevoegdheid van het CBR na ommekomst van die periode10:

“Binnen vijf jaar na zo’n ongeldigverklaring zal betrokkene alleen een nieuw rijbewijs kunnen aanvragen op de voorwaarde dat alsnog wordt deelgenomen aan het alcoholslotprogramma. Na die vijf jaar is het aan het CBR om te beoordelen of het alcoholslotprogramma voor betrokkene een voorwaarde zou moeten zijn voor het opnieuw verkrijgen van een rijbewijs. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat betrokkene inmiddels vrijwillig een programma heeft gevolgd en kan aantonen geschikt te zijn. In zo’n geval is het aannemelijk dat het CBR geen deelname aan het alcoholslotprogramma zal opleggen.”

En11:

“Als hij binnen vijf jaar na die ongeldigverklaring een verklaring van geschiktheid aanvraagt, wordt hem op grond van het nieuwe vijfde lid van artikel 97 de verplichting opgelegd alsnog deel te nemen aan het alcoholslotprogramma en wordt voor hem alleen een verklaring van geschiktheid geregistreerd als hij heeft voldaan aan de vereisten, opgenomen in artikel 103, tweede of derde lid. Het CBR zal deze aanvraag dan verder afhandelen als een aanvraag als bedoeld in artikel 41a, eerste lid. Op de verklaring van geschiktheid zal dan de in artikel 19c bedoelde codering worden aangetekend.”

2.14

De geciteerde passages uit de toelichting op het Reglement rijbewijzen zijn bovendien geheel in lijn met hetgeen reeds werd opgemerkt in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de aanpassing van de vorderingsprocedure en de invoering van het alcoholslotprogramma, waarin werd opgemerkt12:

“Langdurig verblijf in het buitenland of emigratie laten de verplichtingen in het kader van het alcoholslotprogramma onverlet. Het alcoholslot zal bijvoorbeeld op de aangegeven tijdstippen moeten worden uitgelezen. Voldoet betrokkene niet aan deze verplichting, dan zal zijn rijbewijs ongeldig worden verklaard. In Nederland zal hij gedurende de eerste vijf jaar na deze ongeldigverklaring alleen een rijbewijs kunnen krijgen als hij weer een alcoholslot heeft laten inbouwen (en overigens aan de eisen voldoet). Na die vijf jaar is het aan het CBR om te bezien of en onder welke voorwaarden betrokkene weer de beschikking kan krijgen over een rijbewijs.”

En13:

“Binnen vijf jaar na zo’n ongeldigverklaring zal betrokkene alleen een nieuw rijbewijs kunnen verwerven op de voorwaarde dat alsnog wordt deelgenomen aan het alcoholslotprogramma. Na die vijf jaar is het aan het CBR om te beoordelen of het alcoholslotprogramma voor betrokkene een voorwaarde zou moeten zijn voor het opnieuw verkrijgen van een rijbewijs. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat betrokkene inmiddels vrijwillig een programma heeft gevolgd en kan aantonen geschikt te zijn. In zo’n geval is het aannemelijk dat het CBR geen deelname aan het alcoholslotprogramma zal opleggen.”

2.15

Mogelijk heeft de (besluit-)wetgever met de woorden “ten hoogste” in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen (ten overvloede) willen benadrukken dat de gestelde periode van vijf jaren een eerdere registratie van een verklaring van geschiktheid niet uitsluit. Daarbij zou kunnen zijn gedacht aan registratie van een verklaring van geschiktheid voor deelname aan het alcoholslotprogramma, of aan het geval dat betrokkene binnen een periode van vijf jaren het alcoholslotprogramma naar het oordeel van het CBR (alsnog) met goed gevolg heeft afgerond. Op dat laatste geval ziet blijkens de toelichting op de relevante wijziging van het Reglement rijbewijzen het gewijzigde art. 97 lid 114:

“De wijziging van het eerste lid (van art. 97 Reglement rijbewijzen; LK) is het gevolg van het feit dat in het kader van de invoering van het alcoholslotprogramma in een enkel, bijzonder, geval de registratie van de verklaring van geschiktheid op initiatief van het CBR plaatsvindt en niet op aanvraag van betrokkene. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het laten vervallen van de beperkende codering voor de categorie B nadat betrokkene naar het oordeel van het CBR het alcohol-slotprogramma met goed gevolg heeft afgerond.”

Ook is mogelijk dat de (besluit-)wetgever slechts aansluiting heeft willen zoeken bij de “ten hoogste”-formulering die ook in eerdere versies van het Reglement rijbewijzen reeds voorkwam. Zo kan worden gewezen op art. 97 lid 2 van de oorspronkelijke versie van het Reglement rijbewijzen (Stb. 1996, 277):

“2. In afwijking van het eerste lid wordt aan degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de wet ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan een educatieve maatregel ter bevordering van de geschiktheid, gedurende een periode van ten hoogste drie jaren na de ongeldigverklaring van het rijbewijs geen verklaring van geschiktheid afgegeven zo lang hij niet alsnog aan die verplichting heeft voldaan.”

Uit de toelichting op die bepaling blijkt niet de bedoeling het CBR een discretionaire bevoegdheid toe te kennen, maar (louter) de bedoeling de periode waarin geen verklaring van geschiktheid wordt afgegeven, te limiteren15:

“Ten einde te voorkomen dat de houder van een rijbewijs, wiens rijbewijs ongeldig is verklaard op grond van het niet verlenen van de vereiste medewerking aan een hem opgelegde educatieve maatregel ter bevordering van de geschiktheid, door het overleggen van een nieuwe verklaring van geschiktheid opnieuw in het bezit kan komen van een rijbewijs en zich aldus aan de educatieve maatregel kan onttrekken, is in het tweede lid van artikel 179 de voorziening troffen dat de verklaring van geschiktheid niet wordt afgegeven zo lang de aanvrager niet alsnog de hem opgelegde educatieve maatregel heeft ondergaan. De periode gedurende welke in dergelijke gevallen niet tot afgifte van een verklaring van geschiktheid zal worden overgegaan, is gelimiteerd tot drie jaren.”

Dat, in de woorden van de toelichting, “(d)e periode gedurende welke in dergelijke gevallen niet tot afgifte van een verklaring van geschiktheid zal worden overgegaan, is gelimiteerd tot drie jaren” (onderstreping toegevoegd; LK), sluit mijns inziens een discretionaire bevoegdheid van het CBR uit. “Zal” is niet hetzelfde als “kan”.

2.16

Met betrekking tot de toepasselijkheid van art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen in de onderhavige zaak en de daaruit af te leiden duur van de blokkade van de registratie van verklaringen van geschiktheid, teken ik ten slotte nog aan dat de bepaling in haar eerste volzin spreekt van een ongeldigverklaring op grond van art. 132 lid 2 WVW wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de verplichting zich aan het alcoholslotprogramma te onderwerpen en dat zij in haar eerste volzin de “periode van ten hoogste vijf jaren” aan die ongeldigverklaring koppelt (“een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring”). In dat verband is van belang dat de WVW onderscheidt tussen de ongeldigverklaring van het rijbewijs bij gebreke van medewerking aan het alcoholslotprogramma (art. 132 lid 2), waarvan bijvoorbeeld sprake is als betrokkene niet meewerkt aan de uitlezing van de gegevens uit het in zijn auto geïnstalleerde alcoholslot of de kosten van het alcoholslotprogramma niet binnen de gestelde termijn of niet op de voorgeschreven wijze voldoet16, en de ongeldigverklaring van het rijbewijs bij het besluit waarbij het CBR betrokkene de verplichting aan een alcoholslotprogramma deel te nemen oplegt (art. 132b lid 2). Naar uit de vaststellingen van het hof volgt (de rov. 1.2-1.3), zijn in het onderhavige geval slechts ongeldigverklaringen van de laatstbedoelde categorie aan de orde.

Dat betekent echter niet dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen toepassing in de onderhavige zaak mist. Volgens de tweede volzin van die bepaling, aanhef en onder a, geldt immers “(h)etzelfde (…) voor degene aan wie (…) op grond van artikel 132b, eerste lid17 (…) de verplichting is opgelegd tot deelname aan het alcoholslotprogramma, maar die binnen een periode van vijf jaren na de oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede lid of derde lid.” De aanhef van die tweede volzin “Hetzelfde geldt (…)” slaat naar mijn mening niet mede terug op de zinsnede “een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring”, omdat (i) in het geval waarop de tweede volzin betrekking heeft, “die” ongeldigverklaring (van art. 132 lid 2 WVW) niet aan de orde is, (ii) in dat geval weliswaar een ongeldigverklaring is uitgesproken, maar op grond van art. 132b lid 2 WVW, (iii) de tweede volzin niet bij de ongeldigverklaring van art. 132b lid 2 WVW aansluit, maar in plaats van naar die ongeldigverklaring naar de oplegging van het alcoholslotprogramma in art. 132b lid 1 WVW verwijst, (iv) de tweede volzin een “eigen” periode van vijf jaren (“een periode van vijf jaren na de oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma”) formuleert, zonder de woorden “ten hoogste”, en (v) kennelijk een blokkade van de mogelijkheid van registratie van een verklaring van geschiktheid beoogt, zolang betrokkene binnen die (vaste) periode van vijf jaren niet aan de eisen voor deelname aan het alcoholslotprogramma voldoet.

2.17

Blijkens de door het hof in de rov. 1.2, 1.3 en 1.6 bedoelde brieven van 17 juli 2012, 1 juli 2014, 20 maart 2014 en 17 februari 2015 is ook het CBR (mijns inziens terecht) van een in het geval van [verweerders] geldende periode van vijf jaren uitgegaan. Overigens rijst de vraag of, in de benadering van het hof volgens welke art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen in dit geval geen vaste periode van vijf jaren voorschrijft, die brieven, althans die van 20 maart 2014 en 17 februari 2015, niet als zelfstandige en appellabele besluiten van het CBR kwalificeren18. Voor het aanwenden van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen die brieven bestond alle aanleiding, als art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen het CBR een discretionaire bevoegdheid gaf om te bepalen hoelang de registratie van verklaringen van geschiktheid (andere dan die met de voor het alcoholslotprogramma vastgestelde codering) zou zijn geblokkeerd. Met de genoemde brieven zou het CBR, zo al van een discretionaire bevoegdheid sprake was, daarvan ondubbelzinnig gebruik hebben gemaakt.

2.18

In verband met het voorgaande slaagt de klacht van subonderdeel 1.1. Het hof heeft miskend dat de (formele rechtskracht van) de ASP-besluiten gedurende een periode van vijf jaren de registratie van verklaringen van geschiktheid (en daarmee de afgifte van nieuwe en “schone” rijbewijzen) blokkeerde, zolang [verweerders] niet zouden hebben voldaan aan de in art. 103 leden 2 en 3 Reglement rijbewijzen vervatte eisen voor deelname aan het alcoholslotprogramma. Zonder miskenning van de formele rechtskracht van de ASP-besluiten kon het hof niet een voorziening treffen die erop neerkwam dat het CBR ten behoeve van [verweerders], die niet aan de bedoelde eisen voor deelname aan het alcoholslotprogramma hebben voldaan, binnen een periode van vijf jaren na de oplegging van de verplichting tot deelname aan dat programma een verklaring van geschiktheid zonder de voor het alcoholslotprogramma vastgestelde codering zou moeten registreren.

2.19

Subonderdeel 1.2 strekt ten betoge dat gegrondbevinding van subonderdeel 1.1 ook rov. 3.4 raakt, nu het hof daarin heeft overwogen:

“Dat de rijbewijzen op 17 juli 2012 ([verweerder 2]) respectievelijk 1 juli 2014 ([verweerder 1]) ongeldig zijn verklaard en dat een ASP werd opgelegd, blijft met de vordering feitelijk ongemoeid voor de situatie tot op heden.”

2.20

De klacht is terecht voorgesteld. De vordering miskent immers de rechtsgevolgen van (de formele rechtskracht van) de ASP-besluiten, meer in het bijzonder de daaruit voortvloeiende blokkade van de registratie van (de voor het verkrijgen van nieuwe rijbewijzen vereiste) verklaringen van geschiktheid, welke blokkade tot op de dag van het bestreden arrest en ook daarna nog voortduurt.

2.21

Subonderdeel 1.3 klaagt over innerlijke tegenstrijdigheid van het bestreden arrest, nu het hof enerzijds ervan is uitgegaan dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten niet in het geding is, terwijl het anderzijds in de rov. 3.9 en 3.11 kennelijk een uitzondering op de formele rechtskracht heeft aangenomen.

2.22

In rov. 3.9, eerste volzin, overwoog het hof:

“Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is.”

In rov. 3.11, eerste volzin, overwoog het hof, nagenoeg letterlijk, hetzelfde:

“Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, gezien de bijzonderheden van het geval, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is.”

2.23

De door het hof gehanteerde formulering vertoont enige overeenstemming met die waarin de Hoge Raad de uitzondering op de formele rechtskracht heeft omschreven. Zo overwoog de Hoge Raad in het arrest Heesch/Van de Akker:

“3.3.2 (…) Voorop moet worden gesteld dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Wet Arob) de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. De daaraan verbonden bezwaren kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. Of voor zulk een uitzondering plaats is, hangt bijgevolg af van de bijzonderheden van het gegeven geval.”

Uit die overeenstemming mag echter niet worden afgeleid dat het hof in de rov. 3..9 en 3.11 een op de formele rechtskracht (van de ASP-besluiten) te maken uitzondering heeft aangenomen. Anders dan in de hierboven geciteerde passage, waren de door het hof bedoelde “klemmende bezwaren” niet verbonden aan de formele rechtskracht, maar aan het feit dat het CBR (zonder dat dit volgens het hof uit de ASP-besluiten voortvloeide en ook zonder dat de wet daartoe dwong) aan de “volle” periode van vijf jaren vasthield. Voorts heeft het hof aan de bedoelde “klemmende bezwaren” niet het gevolg verbonden dat op de formele rechtskracht een uitzondering moest worden gemaakt, maar dat het bedoelde gedrag van het CBR, geheel los van de formele rechtskracht van de ASP-besluiten, als onrechtmatig moest worden aangemerkt. De klacht mist daarom feitelijke grondslag.

Ten overvloede teken ik nog aan dat de “lat” voor niet door de formele rechtskracht van een besluit gedekte onrechtmatigheid naar mijn mening aanmerkelijk lager ligt dan voor een op de formele rechtskracht van een besluit te maken uitzondering. In elk geval is voor een dergelijke uitzondering niet voldoende, dat zonder formele rechtskracht van een onrechtmatige daad sprake zou zijn.

2.24

Onderdeel 2 is gericht tegen rov. 3.3, waarin het hof heeft overwogen dat de bestuursrechtelijke regelgeving niet voorziet in (nieuwe) besluitvorming aangaande het ASP-besluit in de stand waarin de ASP-oplegging bij [verweerders] zich bevindt, zijnde: het ASP is opgelegd, het rijbewijs is ongeldig verklaard en de betrokkene werkt niet mee aan het ASP. Alleen wanneer de betrokkene wel aan het ASP deelneemt kunnen volgens het hof (nadere) bestuursrechtelijke besluiten worden genomen.

2.25

Subonderdeel 2.1 klaagt dat het oordeel in rov. 3.3 rechtens onjuist is. Volgens het subonderdeel staan in de door het hof in rov. 3.3 bedoelde situatie twee mogelijkheden open om een oordeel van het CBR en van de bestuursrechter te verkrijgen.

Volgens het subonderdeel kunnen [verweerders], naar het hof in rov. 3.4 ook lijkt te hebben onderkend, een verklaring van geschiktheid aanvragen op grond van art. 97 lid 1 Reglement rijbewijzen. Daarop wordt bij besluit (mede gelet op ’s hofs vaststelling in rov. 3.4 en art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen, indien de periode van vijf jaren nog niet is verstreken) naar alle waarschijnlijkheid afwijzend beslist; daartegen staat een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open, waarin [verweerders] de bezwaren die zij in de onderhavige procedure naar voren hebben gebracht, aan de bestuursrechter kunnen voorleggen.

Daarnaast blijkt, nog steeds volgens het subonderdeel, uit de in rov. 1.9 aangehaalde uitspraak van de Afdeling dat [verweerders] het bestuursorgaan ook om heroverweging van de ASP-besluiten kunnen vragen. Ook een besluit op een dergelijk verzoek kan in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang worden getoetst. Uit het proces-verbaal van 26 mei 2015 (p. 2) blijkt overigens dat [verweerders] ook om herziening van het ASP-besluit hebben gevraagd en nog niet hadden beslist of zij tegen de afwijzing van dat verzoek door het CBR (bestuursrechtelijke) rechtsmiddelen zouden aanwenden. Het subonderdeel verwijst in dit verband mede naar de memorie van antwoord onder 1.5 en 1.11, alsmede naar de pleitnota zijdens het CBR in hoger beroep onder 8.

Het subonderdeel betoogt dat het hof [verweerders] niet-ontvankelijk had moeten verklaren in hun vordering, nu de bestuursrechtelijke rechtsgang ten tijde van het hoger beroep nog openstond. Het ligt volgens het subonderdeel ook voor de hand dat de bestuursrechter, in het licht van de door het hof in rov. 1.9 van zijn arrest bedoelde jurisprudentie, zelf beoordeelt welke de gevolgen zijn van zijn uitspraak voor andere gevallen, in plaats van een beoordeling door de burgerlijke rechter van de bedoelingen die de Afdeling met haar uitspraak heeft gehad en op welke (bijzondere) gevallen deze het oog heeft gehad.

Het subonderdeel besluit met de klacht dat, indien het hof tot uitdrukking heeft willen brengen dat de bestuursrechter, gelet op de door het hof in rov. 1.9 geciteerde uitspraak van de Afdeling, tot uitgangspunt neemt dat eenmaal onherroepelijke ASP-besluiten niet behoeven te worden herzien en de burgerlijke rechter daarom (aanvullende) rechtsbescherming moet bieden, zijn beslissing evenzeer rechtens onjuist is. De omstandigheid dat de bestuursrechter over bepaalde rechtsvragen een ander uitgangspunt hanteert dan de burgerlijke rechter voor juist houdt, brengt volgens het subonderdeel niet mee dat de burgerlijke rechter (aanvullende) rechtsbescherming kan bieden.

2.26

Ik acht de klacht gegrond. Er is geen enkele reden waarom [verweerders] niet de bestuursrechtelijke route hadden kunnen (en nog steeds kunnen) volgen door het CBR te vragen wat zij (verlangden en) verlangen, in het bijzonder door middel van een verzoek tot herziening van de ASP-besluiten of door middel van een verzoek, strekkende tot registratie van een verklaring van geschiktheid, en door in voorkomend geval tegen een voor hen negatief besluit op te komen door de bij de Awb voorziene rechtsmiddelen aan te wenden19. Waar bovendien geldt dat de bestuursrechtelijke route die voor [verweerders] (openstond en) openstaat (en, wat de mogelijkheid van een verzoek tot herziening betreft, ook daadwerkelijk door [verweerders] is ingeslagen; zie het proces-verbaal van 26 mei 2015, p. 2), met voldoende waarborgen (was en) is omkleed (en ook in de mogelijkheid van voorlopige voorzieningen in spoedeisende situaties voorzag en voorziet), had het hof [verweerders] in hun vorderingen niet-ontvankelijk moeten verklaren.

Aan niet-ontvankelijkheid staat niet in de weg dat [verweerders] reeds om heroverweging van de ASP-besluiten hebben gevraagd en het CBR die verzoeken heeft afgewezen. Anders dan [verweerders] in hun schriftelijke toelichting onder 22 betogen, zou een nieuwe aanvraag of een heroverwegings-/herzieningsverzoek niet tot een zinloze herhaling van zetten leiden, omdat het CBR daarop waarschijnlijk eveneens afwijzend zou beslissen. [verweerders] zien eraan voorbij dat een voor hen afwijzend besluit niet het eindpunt van het bestuursrechtelijke traject maar juist het beginpunt van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming vormt en dat het vragen van een primair besluit, ook als dit naar alle waarschijnlijkheid negatief zou uitvallen, daarom allerminst zinloos is.

Aan niet-ontvankelijkheid staat evenmin in de weg dat, zoals [verweerders] in de schriftelijke toelichting onder 23 betogen, het hof nu juist heeft vastgesteld dat zij met hun vordering niet de juistheid van de ASP-besluiten aan de orde stellen en dat zij daarom a fortiori met die vordering bij de burgerlijke rechter terecht kunnen. Nog daargelaten dat (zoals bij de bespreking van het eerste onderdeel aan de orde kwam) de bedoelde vaststelling van het hof geen stand houdt omdat de vordering van [verweerders] wel degelijk aan de rechtsgevolgen van de ASP-besluiten (de blokkade van de registratie van verklaringen van geschiktheid) raakt, staat voor [verweerders] mede de weg open van een aanvraag van een verklaring van geschiktheid. De route van een dergelijke aanvraag ligt temeer voor de hand, nu hetgeen [verweerders] willen bereiken (niettegenstaande de bewoordingen waarin het hof de getroffen voorziening heeft vervat, is dat de verstrekking van een nieuw en “schoon” rijbewijs), hoe dan ook niet zonder verklaring van geschiktheid zal kunnen worden gerealiseerd.

Aan niet-ontvankelijkheid kan, anders dan [verweerders] bij schriftelijke toelichting (onder 24) hebben doen betogen, ten slotte evenmin in weg staan dat de justitiabele de “sleutel” tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, te weten een aanvraag van een besluit, (nog) niet had gebruikt op het moment dat het hof besliste. Zeker in een geval als het onderhavige, waarin de vordering en de getroffen voorziening (ondanks de bewoordingen waarin deze zijn vervat) onmiskenbaar ertoe strekken dat het bestuursorgaan een besluit van bepaalde strekking (omtrent de geschiktheid van [verweerders]) neemt, kan het niet zo zijn dat de justitiabele zich aan de bestuursrechtelijke route onttrekt, door een voor de hand liggende aanvraag van een besluit achterwege te laten en zich rauwelijks tot de burgerlijke rechter te wenden. De rechtspraak van de Hoge Raad (en met name het door [verweerders] genoemde arrest van de Hoge Raad van 11 maart 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR6660, NJ 2005/170, dat overigens niet op de hier aan de orde zijnde ontvankelijkheidsvraag betrekking had, maar op de betekenis van formele rechtskracht voor het betrokken overheidsorgaan zelf en de verhouding tussen die formele rechtskracht en eigen schuld van de burger) verzet zich naar mijn mening niet tegen de hier verdedigde opvatting, waarin reeds het openstaan van de mogelijkheid om een besluit van bepaalde strekking te vragen, aan de ontvankelijkheid van belanghebbende in zijn civielrechtelijke vordering in de weg kan staan. Iets geheel anders is, dat van de justitiabele die een rechterlijke uitspraak over de onverbindendheid van bepaalde regelgeving wenst, volgens de Hoge Raad niet mag worden verlangd dat hij, in plaats van zich onmiddellijk tot de burgerlijke rechter te wenden, een uitspraak van de bestuursrechter over die onverbindendheid uitlokt door de omweg te volgen van een aanvraag van een door hem in werkelijkheid niet gewenste vergunning en van bezwaar en beroep tegen het daarop te nemen besluit, voor zover dat van een verbindende vergunningseis uitgaat; zie HR 11 oktober 1996 (Leenders/Ubbergen), ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 m.nt. MS. Anders dan in het genoemde arrest aan de orde was, is het vragen van een besluit in de onderhavige zaak geen zinloze omweg en wordt in de onderhavige zaak bovendien niet een uitspraak over (on)verbindendheid van bepaalde regelgeving, maar (in wezen) een opdracht tot het nemen van een besluit van bepaalde strekking gevraagd.

2.27

In verband met de vraag of voor [verweerders] een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstond die een gang naar de burgerlijke rechter uitsloot, acht ik ten slotte mede van belang dat het hof Den Haag in latere (en van ná de schriftelijke toelichtingen en de schriftelijke re- en dupliek daterende) uitspraken onder uitdrukkelijke verwijzing naar het thans bestreden arrest in andere zin dan in dat arrest heeft beslist20. Die latere uitspraken zagen op betrokkenen die in gelijke positie verkeerden als [verweerders] (onherroepelijk ASP-besluit, géén deelname aan het alcoholslotprogramma). Het hof achtte in die latere uitspraken die betrokkenen niet-ontvankelijk in hun op afgifte of teruggave van het rijbewijs gerichte vorderingen, zulks in verband met de mogelijkheid een verklaring van geschiktheid te verzoeken, waarna zij in geval van een voor hen negatief besluit, hangende bezwaar en beroep, een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter zouden kunnen vragen. Het hof is in die latere uitspraken ook ingegaan op de vraag waarom in het thans bestreden arrest anders was beslist:

“4.3 Net als in de ASP-besluiten die leidden tot het arrest van 3 november 2015 van dit hof waarnaar appellant verwijst (ECLI:NL:GHDHA:2015:2975), is ook met het onderhavige ASP-besluit geen beslissing genomen dat het rijbewijs voor de duur van de volle vijf jaar ongeldig blijft. Slechts in een afzonderlijke, informerende brief is een termijn van vijf jaar genoemd. Evenmin is wettelijk bepaald dat het rijbewijs niet wordt teruggegeven voordat de volle termijn van vijf jaar verstreken is. In artikel 97 lid 5 RR is opgenomen dat (bij niet deelneming aan het ASP) gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd.

4.4

Vraag is dan ook of appellant, voor wie wel (onherroepelijk) een ASP-besluit geldt maar die niet deelneemt aan het ASP, vóór het verstrijken van deze termijn van vijf jaar jegens het CBR aanspraak kan maken op afgifte of teruggave van het rijbewijs, en welke rechtsmiddelen voor hem openstaan indien het CBR weigert aan een daartoe strekkend verzoek gevolg te geven.

4.5

In de twee zaken in het kort geding dat leidde tot voornoemd arrest van 3 november 2015 had het CBR onbetwist naar voren gebracht dat het CBR bij niet deelnemen aan het ASP de Eigen verklaring tot vijf jaar na het ASP-besluit niet in behandeling kan nemen en geen verklaring van geschiktheid kan afgeven (rechtsoverweging 1.6). Het CBR had zich in die zaken niet op het standpunt gesteld dat artikel 97 RR wel een mogelijkheid van eerdere teruggave bood en het partijdebat is daar ook niet over gegaan. Tegen deze achtergrond heeft het hof op 3 november 2015 geoordeeld dat wanneer het ASP was opgelegd, het rijbewijs ongeldig was verklaard en de betrokkene niet deelneemt aan het ASP (om welke reden dan ook) niet was voorzien in (verdere) besluitvorming over het voortduren van de ongeldigheid van het rijbewijs binnen de periode van vijf jaar (overweging 3.3), zodat de civiele rechter als restrechter was aangewezen.

4.6

Anders dan toen, is thans door het CBR naar voren gebracht dat er bij een verzoek om een verklaring van geschiktheid ex artikel 97 RR van een niet-deelnemer aan het ASP wel eerder dan na vijf jaar een rechtsingang voor het krijgen van het rijbewijs is, dus ook in de gevallen waarin de betrokkene geen 103‑codering heeft (gehad). Het CBR neemt dan een besluit of weigert te besluiten, waartegen bezwaar en beroep mogelijk is; hangende bezwaar en beroep kan een voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter worden gevraagd. Dit betoog is gegrond.

4.7

Dit zo zijnde, maakt dat er voor appellant een mogelijkheid is om zijn zaak aan de bestuursrechter voor te leggen op grond van de bijzondere regelgeving van artikel 97 RR. De bestuursrechtelijke rechtsgang betreft een met voldoende waarborgen omklede, effectieve rechtsgang waarin met voldoende spoed en in overeenstemming met van toepassing zijnde verdragen, wetten en rechtsbeginselen kan worden beslist, waarbij alle relevante omstandigheden van appellant (inclusief voor hem al dan niet klemmende, onevenredige gevolgen) kunnen worden betrokken. Dat betekent dat de burgerlijke rechter als ‘rest rechter’ zich moet terugtrekken.

5.1

Het voorgaande leidt tot het oordeel dat appellant voor de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk is in zijn vordering tegen het CBR. Het bestreden vonnis wordt dan ook bekrachtigd.”

De geciteerde rov. 4.6 en 4.7, waarin het hof in wezen is teruggekomen van de benadering die het in het thans bestreden arrest had gevolgd, kunnen volledig worden onderschreven. Hetgeen het hof in de geciteerde overwegingen ter verklaring van die inmiddels verlaten benadering heeft overwogen, schiet als rechtvaardiging van het thans bestreden arrest echter tekort.

Als een betrokkene een nieuw (“schoon”) rijbewijs wenst te verkrijgen, kan hij op grond van art. 97 lid 1 Reglement rijbewijzen het CBR een verklaring van geschiktheid vragen, ongeacht hoe het CBR over de mogelijkheden van art. 97 Reglement rijbewijzen denkt. Het CBR kan op een dergelijk verzoek afwijzend beslissen of zelfs weigeren daarop te besluiten (waarmee het hof blijkens de geciteerde overwegingen in de latere uitspraken ook rekening houdt), maar betrokkene kan zich tegen een voor hem negatief besluit hoe dan ook bij de bestuursrechter voorzien. Of betrokkene een besluit kan uitlokken waartegen hij langs bestuursrechtelijke weg kan opkomen, hangt niet af van de al dan niet betwiste stellingen die partijen daarover hebben betrokken of van het debat dat partijen daarover al dan niet hebben gevoerd. De rechter zelf behoort zich ervan rekenschap te geven of die mogelijkheid al dan niet bestaat, temeer waar de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter een zaak van openbare orde is (zie HR 25 juni 1982, ECLI:NL:HR:1982:AG4416, NJ 1983/194 m.nt. WHH, rov. 6).

De door het hof in zijn latere uitspraken gegeven verklaring overtuigt ten slotte ook daarom niet, omdat het hof reeds in het bestreden arrest afstand had genomen van de gedachte dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen zich tegen het “teruggeven” van het rijbewijs (c.q. afgifte van een nieuw en “schoon” rijbewijs) vóór ommekomst van de periode van vijf jaren zou verzetten, en het zich had moeten realiseren dat - in zijn eigen visie - het “teruggeven” van het rijbewijs (c.q. de afgifte van een nieuw en “schoon” rijbewijs) vóór ommekomst van de periode van vijf jaren in elk geval nadere bestuursrechtelijke besluiten zou vergen, al was het maar het besluit om de in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen genoemde periode nader op een kortere periode dan vijf jaren te bepalen.

2.28

Subonderdeel 2.2 betoogt dat het hof althans heeft miskend dat, nu de bestuursrechtelijke rechtsgang ten tijde van het hoger beroep nog openstond, het zijn beslissing had moeten aanhouden, of in ieder geval voor partijen en de Hoge Raad kenbaar had moeten afstemmen op de te verwachten beslissing in de bestuursrechtelijke rechtsgang.

2.29

Naar mijn mening zou, in verband met het openstaan van de bestuursrechtelijke route, slechts een niet-ontvankelijkverklaring de aangewezen weg zijn. Voor een verplichting tot aanhouding zoals door het subonderdeel bedoeld, zie ik in elk geval weinig grond, omdat met de uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure(s), hoe die uitkomst ook uitvalt, het geschil tussen partijen definitief zou zijn beslecht en voor de burgerlijke rechter niets te beslissen zou zijn overgebleven.

Het subonderdeel is daarom tevergeefs voorgesteld.

2.30

Volgens onderdeel 3 vitiëren de onderdelen 1 en 2 bij gegrondbevinding ook ’s hofs beslissing in rov. 3.6, waarin ligt besloten dat het hof van oordeel is dat het (zonder meer) kon beoordelen of het aanhouden van de volle termijn van vijf jaren vanwege de door het hof genoemde omstandigheden jegens [verweerder 2] en [verweerder 1] onrechtmatig is.

2.31

Ook als (anders dan ik meen) het CBR een discretionaire bevoegdheid had om de in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen genoemde periode van vijf jaren te bekorten, zou het niet zonder meer aan de burgerlijke rechter zijn te beoordelen of het al dan niet onrechtmatig was dat het CBR jegens [verweerders] aan de volle periode van vijf jaren vasthield, nu dit laatste in dat geval reeds als zodanig als een appellabel besluit had te gelden. Het is mijns inziens van tweeën één: óf de burgerlijke rechter kan (bij het nog openstaan van de bestuursrechtelijke route van een aan het CBR te vragen verklaring van geschiktheid vóór ommekomst van de periode van vijf jaren) [verweerders] niet in hun vordering ontvangen, óf (in het geval dat gelding van de volle periode van vijf jaren voortvloeit uit de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en/of de - mogelijk als besluiten te kwalificeren - brieven waarin het CBR aan [verweerders] heeft bevestigd de volle periode van vijf jaren jegens hen in acht te nemen) de burgerlijke rechter moet het voor rechtmatig houden dat het CBR jegens [verweerders] aan die volle periode vasthoudt. Naar mijn mening heeft het hof zulks ook in rov. 3.6 miskend, zodat het onderdeel in zoverre terecht is voorgesteld.

2.32

Onderdeel 4 betoogt dat de onderdelen 1 en 2 bij gegrondbevinding ook ’s hofs beslissing in rov. 3.7 vitiëren, indien daarin een verdere onderbouwing is gelegen voor het oordeel dat het hof de onrechtmatigheid van het aanhouden van de volle periode van vijf jaren (zonder meer) kon beoordelen.

2.33

In rov. 3.7 lees ik geen verdere onderbouwing van het oordeel dat het hof de onrechtmatigheid van het aanhouden van de volle periode van vijf jaren (zonder meer) kan beoordelen. De door het onderdeel bedoelde doorwerking van gegrondbevinding van de onderdelen 1 en 2 in rov. 3.7 doet zich dan ook niet voor.

2.34

Onderdeel 5 klaagt dat, indien het hof in de rov. 3.8.2 en 3.10.3 op grond van de omstandigheid dat aan [verweerders] eveneens strafrechtelijke sancties zijn opgelegd een uitzondering heeft aanvaard op de formele rechtskracht van de ASP-besluiten, zijn beslissing rechtens onjuist is. De omstandigheid dat het Openbaar Ministerie strafrechtelijke sancties heeft opgelegd en wellicht niet-ontvankelijk zou zijn verklaard indien [verweerders] daartegen bij de strafrechter zouden zijn opgekomen, rechtvaardigt immers geen uitzondering op de formele rechtskracht van de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten. In dat verband is volgens het onderdeel van belang dat de Hoge Raad in het arrest van 3 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:434) expliciet heeft aangegeven dat het daarin gegeven oordeel over dubbele bestraffing geen reden vormt voor herziening van eerdere onherroepelijke strafrechtelijke beslissingen. Het onderdeel besluit met de stelling dat alleen de bestuursrechter dient te beoordelen of, en, zo ja, welke gevolgen de eventuele niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie heeft voor (de rechtmatigheid van) de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten.

2.35

Zoals hiervóór (onder 2.23) reeds aan de orde kwam, meen ik dat het hof géén uitzondering op de formele rechtskracht van de ASP-besluiten heeft aangenomen en aan een dergelijke uitzondering dus evenmin ten grondslag heeft gelegd dat aan [verweerders] eveneens strafrechtelijke sancties zijn opgelegd. Het onderdeel moet daarom bij gebrek aan feitelijke grondslag falen.

2.36

Onderdeel 6 klaagt dat het hof in de rov. 3.8.5 en 3.10.6 heeft miskend dat de omstandigheid dat het alcoholslotprogramma in de door het hof bedoelde gevallen waarin de minister aan degenen die al zes maanden met het alcoholslotprogramma te maken hebben gehad geen nieuwe maatregel heeft opgelegd, voor de beslissing van de onderhavige zaak niet relevant is. Anders dan in die gevallen aan de orde was, zijn de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten onherroepelijk (en hebben deze derhalve formele rechtskracht). Het onderdeel betoogt dat juist die formele rechtskracht, naar de Afdeling ook in de door het hof in rov. 1.9 geciteerde uitspraak heeft overwogen, met zich brengt dat op dergelijke onherroepelijke ASP-besluiten niet meer behoeft te worden teruggekomen.

Indien het hof in de rov. 3.8.5 en 3.10.6 tot uitgangspunt heeft genomen dat de minister de onrechtmatigheid van de jegens [verweerders] genomen ASP-besluiten heeft erkend, is zijn beslissing volgens het onderdeel eveneens rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk. In de door het hof bedoelde verklaring van de minister valt immers niet, in ieder geval niet zonder meer, te lezen dat de minister ook de onrechtmatigheid van reeds onherroepelijke ASP-besluiten erkent. In de bedoelde verklaring vormt immers juist de omstandigheid dat de door de minister bedoelde ASP-besluiten nog niet onherroepelijk zijn, de reden (en ook de noodzaak) om daarvan terug te komen.

2.37

In de bestreden overwegingen lees ik niet dat het hof de toelichting van de minister op de wijziging van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, houdende onder meer de vervallenverklaring van de art. 17 en 18 van die regeling, aldus heeft opgevat dat de minister de onrechtmatigheid van de reeds onherroepelijke ASP-besluiten jegens [verweerders] heeft erkend, nog daargelaten welke de betekenis een dergelijke (en na ommekomst van de termijnen voor bezwaar en beroep gedane) erkenning in casu zou hebben21. In zoverre mist het onderdeel feitelijke grondslag.

Het feit dat ook [verweerders], evenals de door de minister in diens toelichting bedoelde groep, gedurende ten minste zes maanden met de gevolgen van het ASP te maken hebben gehad, is één van de omstandigheden waaronder het hof (overigens met miskenning van de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en de niet-ontvankelijkheid van [verweerders] wegens het openstaan van een andere, met voldoende waarborgen omklede rechtsgang) het jegens [verweerders] onrechtmatig heeft geoordeeld dat het CBR aan de volle periode van vijf jaren vasthoudt. In de door het hof gevolgde benadering kon en mocht het hof (afgezien van de miskenning van de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en de niet-ontvankelijkheid van [verweerders]) mijns inziens oordelen dat de bedoelde omstandigheid relevant was, zodat het onderdeel ook in zoverre tevergeefs is voorgesteld.

2.38

Onderdeel 7 klaagt dat het hof in de rov. 3.2-3.7 heeft miskend dat de in rov. 3.2 bedoelde “teruggave” van een rijbewijs (het verlenen van een nieuw rijbewijs zonder beperkingen), zowel na het doorlopen van het ASP als, indien dat niet wordt gevolgd, gedurende de door het hof bedoelde periode van vijf jaren enkel mogelijk is, indien het CBR heeft beslist dat een bestuurder weer (onvoorwaardelijk) geschikt is om aan het verkeer deel te nemen. Zelfs indien de termijn van vijf jaren dient te worden bekort, zoals het hof klaarblijkelijk heeft beslist, kan derhalve geen sprake zijn van de teruggave van het rijbewijs in de door het hof bedoelde zin en kan het niet teruggeven ook niet zonder meer onrechtmatig zijn jegens [verweerder 2] of [verweerder 1]. Van teruggave in de door het hof bedoelde zin kan volgens het onderdeel immers eerst sprake zijn indien het CBR heeft beslist dat [verweerder 2] en [verweerder 1] weer (onvoorwaardelijk) geschikt zijn om aan het verkeer deel te nemen.

2.39

De klacht is gegrond. Er is geen sprake van dat een ongeldig verklaard rijbewijs zonder meer en zonder beperkingen zou kunnen worden teruggegeven, noch na ommekomst van de periode van vijf jaren als bedoeld in art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen, noch gedurende een kortere periode dan die vijf jaren, voor zover de regelgeving al een registratie van een verklaring van geschiktheid gedurende die periode toestaat.

Voor wat betreft de rechtstoestand na ommekomst van de bedoelde periode, verwijs ik naar de hiervóór (onder 2.14) reeds opgenomen citaten uit de memorie van toelichting, waaruit blijkt na ommekomst van de periode van vijf jaren verwerving van een nieuw rijbewijs geen automatisme is, maar dat het CBR zal moeten beoordelen of en onder welke voorwaarden betrokkene weer de beschikking kan krijgen over een rijbewijs (“Na die vijf jaar is het aan het CBR om te bezien of en onder welke voorwaarden betrokkene weer de beschikking kan krijgen over een rijbewijs.” en “Na die vijf jaar is het aan het CBR om te beoordelen of het alcoholslotprogramma voor betrokkene een voorwaarde zou moeten zijn voor het opnieuw verkrijgen van een rijbewijs.”).

Voor wat betreft de rechtstoestand gedurende de bedoelde periode, kwam hiervóór (onder 2.11-2.16) al aan de orde dat gedurende die periode slechts een verklaring van geschiktheid met de voor het alcoholslotprogramma vastgestelde codering kan worden geregistreerd (en dat van een in die periode afgegeven - nieuw - rijbewijs “zonder (verdere) oplegging van het ASP” dus geen sprake kan zijn). Voor zover hierover al anders zou moeten worden geoordeeld, meen ik dat minst genomen hetgeen hierboven over de rechtstoestand na ommekomst van de periode van vijf jaren werd opgemerkt, mede voor de rechtstoestand gedurende die periode heeft te gelden.

Bij de formulering van de door het hof getroffen voorziening teken ik nog aan dat de formulering dat “het rijbewijs (…) wordt teruggegeven” mogelijk mede is geïnspireerd door de tekst van de in rov. 1.10 geciteerde toelichting op de wijziging van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011. Daarin schrijft de minister dat aan de door hem bedoelde personen (voor wie de oplegging van het alcoholslotprogramma nog niet onherroepelijk was) “het rijbewijs (zal) worden teruggegeven”. Daarbij ware echter te bedenken dat aan die door de minister bedoelde teruggave een intrekking van de ongeldigverklaring van het rijbewijs voorafgaat: “Ten aanzien van alle personen aan wie al eerder het besluit tot oplegging van het asp was opgelegd zal het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs worden ingetrokken en zal het rijbewijs worden teruggegeven.” Een intrekking van de ongeldigverklaring is in de perceptie van het hof echter uitdrukkelijk niet aan de orde: “noch is herziening of heroverweging van die besluiten voor toewijzing van de onderhavige vordering aan de orde” (rov. 3.2). Zonder intrekking van de ongeldigverklaring is en blijft een ongeldig rijbewijs echter ongeldig, ook als het (in de woorden van het dictum) “wordt teruggegeven zonder (verdere) oplegging van het ASP”.

2.40

Onderdeel 8 richt zich tegen de rov 3.7-3.9. Daarin overwoog het hof:

“3.7 Het was kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een ASP wordt opgelegd (anders dan diegenen bij wie het rijbewijs zonder meer ongeldig wordt verklaard) in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. De Afdeling verwijst ook naar deze bedoeling. De mogelijkheid een voertuig te blijven besturen en de in de ogen van de wetgever aanvaardbare kosten - die overigens later aanzienlijk hoger dan geprognostiseerd bleken - van het ASP zijn van wezenlijk belang geweest voor de wijze waarop het ASP werd geregeld, aldus de Afdeling.

Ten aanzien van alleen [verweerder 2] overweegt het hof voorts:

3.8.1

[verweerder 2] heeft sinds 2013 geen werk meer. Hij bezit geen auto. Hij heeft een bijstandsuitkering. Het is aannemelijk dat hij vanuit de bijstand ook de komende twee jaren geen eigen auto en ASP kan betalen. De verplichting aan het ASP deel te nemen komt dus in het geval van [verweerder 2] neer op ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot voor hem feitelijk niet (meer) bereikbaar is. Daarom zal het educatieve doel van het ASP bij [verweerder 2] niet met het ASP-besluit worden bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich uitstrekt over een langere periode dan de twee jaar waarvoor het ASP hem in beginsel werd opgelegd. Hij behoort dus tot de gevallen waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de gevolgen van het ASP onevenredig zijn (zie overweging 5.2, hiervoor geciteerd onder 1.9).

3.8.2

Op grond van het strafrecht is aan [verweerder 2] een strafrechtelijke sanctie opgelegd en geëxecuteerd voor hetzelfde feit. Het rijbewijs van [verweerder 2] is sinds zeven dagen na 17 juli 2012 ongeldig (zonder dat hij een ander rijbewijs heeft gekregen), dus thans reeds langer dan drie jaren. Gelet op deze duur waarvoor hem iedere rijbevoegdheid voor personenauto’s is afgenomen, is dit een ‘criminal sanction’ (EHRM 13 december 2005, nr. 73661/01, Nilsson vs Zweden). [verweerder 2] ondergaat dus momenteel voor de tweede maal een straf voor het begaan van hetzelfde feit.

3.8.3

[verweerder 2] heeft zich inmiddels (na het delict en met hulp van de gemeente) laten omscholen tot E-Commerce medewerker. De heer Knehans (met wie de omscholingsovereenkomst was gesloten) heeft laten weten dat er voldoende kansen liggen voor een baan mits [verweerder 2] een rijbewijs heeft. Dit laatste heeft [verweerder 2] onderbouwd met een sollicitatie-afwijzing per e-mail d.d. 22 januari 2015 waarin is geschreven dat de voorkeur naar een ander uitgaat omdat het voor de functie van belang is dat de medewerker in het bezit is van een geldig rijbewijs. Het is daarom voor hem van groot belang dat hij nu zijn rijbewijs terug krijgt. Met rijbewijs heeft hij momenteel een reële kans uit de bijstand te komen en weer zelf in zijn eigen levensonderhoud te voorzien, zonder rijbewijs heeft hij die kans nauwelijks.

3.8.4

Het CBR heeft niet aangevoerd waarom het rijbewijs nu niet, maar over twee jaren (aan het einde van de vijf jaarstermijn) wél aan [verweerder 2] kan worden teruggegeven (anders dan dit zou volgen uit het ASP-besluit van 17 juli 2012). Om het rijbewijs gedurende de ten hoogste toegestane termijn van vijfjaren niet terug te geven, lijkt ingegeven door een vermoeden van ongeschiktheid dat alleen is gebaseerd op het, voor [verweerder 2] onomkeerbare, gegeven dat hij in juni 2012 als beschonken autobestuurder niet meewerkte aan een ademanalyse onderzoek.

3.8.5

De minister heeft bij de vervallen verklaring van artikel 17 van de Regeling overwogen dat geen nieuwe maatregel wordt opgelegd aan diegenen bij wie de ASP-beslissing nog niet onherroepelijk was geworden omdat die mensen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP. Ook [verweerder 2] heeft ten minste zes maanden te maken gehad met de gevolgen van het ASP.

3.9

Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is. Het hof zal daarom bij wijze van voorlopige voorziening gebieden dat thans aan [verweerder 2] zijn rijbewijs zonder oplegging van het ASP wordt teruggegeven.”

2.41

Subonderdeel 8.1 klaagt dat het in deze rechtsoverwegingen vervatte oordeel rechtens onjuist, althans zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk is. Volgens het subonderdeel kunnen de door het hof (in samenhang) beschouwde omstandigheden zijn beslissing in rov. 3.9 dat het ongeldig verklaren van het rijbewijs van [verweerder 2] gedurende een periode van vijf jaren onrechtmatig is, niet, althans niet zonder meer, dragen.

Het subonderdeel betoogt dat het hof in rov. 3.8.2 heeft miskend dat de omstandigheid dat de duur van de ontzegging van de rijbevoegdheid een criminal charge oplevert en [verweerder 2] momenteel voor de tweede maal eenzelfde straf ondergaat voor hetzelfde feit, naar in onderdeel 5 is uiteengezet, volgens de Hoge Raad geen rechtvaardiging vormt om op onherroepelijke strafrechtelijke beslissingen terug te komen. De Afdeling heeft volgens het subonderdeel, naar uit de door het hof in rov. 1.9 geciteerde uitspraak volgt, hetzelfde beslist in verband met onherroepelijk geworden ASP-besluiten. Niet valt dan ook zonder meer in te zien waarom de omstandigheid dat sprake is van het voor de tweede maal ondergaan van een straf voor het begaan van hetzelfde feit dat het gevolg is van een onherroepelijke strafrechtelijke beslissing en van een onherroepelijk bestuursrechtelijk besluit, waarop volgens de hoogste strafrechter en hoogste bestuursrechter niet meer behoeft te worden teruggekomen, jegens [verweerder 2] onrechtmatig is.

Naar het subonderdeel voorts betoogt, heeft het hof in rov. 3.8.3 miskend dat de omstandigheid dat [verweerder 2] heeft onderbouwd dat zijn kans op een betaalde baan na zijn omscholing (aanzienlijk) toeneemt indien hij zijn rijbewijs terugkrijgt, als omstandigheid ontoereikend is om te kunnen aannemen dat ongeldig blijven van het rijbewijs van [verweerder 2] gedurende de volle termijn van vijf jaren onrechtmatig is. De Afdeling heeft een categorische onmogelijkheid om bijzondere omstandigheden mee te wegen, blijkens rov. 1.9 van ’s hofs arrest, met name van belang geacht voor die situaties dat een belanghebbende zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Daarvan is in de situatie van [verweerder 2] evident geen sprake. Niet valt dan ook in te zien waarom de door het hof van belang geachte omstandigheid meebrengt dat het handhaven van de termijn van vijf jaren ten opzichte van [verweerder 2] onrechtmatig is. Gelet op zijn zware alcoholgerelateerde overtreding valt, nog steeds volgens het subonderdeel, niet zonder meer in te zien waarom [verweerder 2] de ommekomst van de bedoelde periode van vijf jaren niet zou kunnen afwachten, voor zover de door het hof bedoelde functie het niet al mogelijk zou maken om het ASP te financieren. Het vorenstaande geldt temeer nu het hof in rov. 3.8.3 niet heeft vastgesteld dat de werkgever die [verweerder 2] heeft afgewezen bereid zou zijn geweest om hem een (bedrijfs)wagen ter beschikking te stellen, terwijl [verweerder 2] ook zelf heeft erkend dat mobiliteit van groot belang is. Nu onzeker is of [verweerder 2], naar het hof heeft vastgesteld, zich een motorvoertuig zou kunnen permitteren, staat niet vast dat hij ook met een rijbewijs (zonder beperkingen) wel voor de bedoelde betrekking in aanmerking zou zijn gekomen.

De door het hof in rov. 3.8.4 genoemde omstandigheid dat het niet teruggeven van het rijbewijs aan [verweerder 2] gedurende de periode van vijf jaren lijkt te zijn ingegeven door een vermoeden van ongeschiktheid dat is gebaseerd op het onomkeerbare gegeven dat [verweerder 2] als beschonken bestuurder niet wilde meewerken aan een ademanalyse onderzoek, is voor zijn beslissing niet relevant. Voor iedere bestuurder die wordt aangehouden wegens een (zware) alcoholgerelateerde overtreding die niet wil meewerken aan een ademanalyse, zal dit immers een omstandigheid zijn die het CBR meeweegt en ook kan meewegen. Deze omstandigheid is dan ook onvoldoende om, althans zonder meer, een uitzondering op de hoofdregel van ongeldigheid van het rijbewijs gedurende vijf jaren te rechtvaardigen.

Het subonderdeel vervolgt met het betoog dat de door het hof in rov. 3.8.5 genoemde overweging van de minister bij de vervallenverklaring van art. 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 dat geen nieuwe maatregel wordt opgelegd aan degenen bij wie de ASP-beslissing nog niet onherroepelijk was geworden omdat die mensen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP en dat dit ook geldt voor [verweerder 2], zijn beslissing in rov. 3.9 evenmin kan dragen. Het geval van [verweerder 2] is immers niet gelijk aan de door de minister bedoelde gevallen, nu het ASP-besluit in die gevallen nog niet onherroepelijk is, terwijl dat ten aanzien van [verweerder 2] wel het geval is. Dat verschil rechtvaardigt, naar de Afdeling in de door het hof in rov. 1.9 geciteerde overweging ook heeft beslist, dat [verweerder 2] anders wordt behandeld dan de door de minister bedoelde gevallen. In ieder geval valt niet, althans niet zonder meer, in te zien waarom het gaat om gelijke gevallen en waarom [verweerder 2] gelijk behandeld zou moeten worden met de door de minister bedoelde gevallen.

Het subonderdeel sluit af met de stelling dat, nu alle door het hof in 3.8.2-3.8.5 genoemde omstandigheden, althans in ieder geval meerdere, althans in ieder geval één, zijn beslissing in rov. 3.9 niet kunnen dragen en deze feiten en omstandigheden volgens het hof tezamen de beslissing dragen dat het vasthouden aan de volle termijn van vijf jaren jegens [verweerder 2] onrechtmatig is, dit meebrengt dat zijn beslissing in rov. 3.9 niet, althans in ieder geval niet zonder nadere motivering, in stand kan blijven.

2.42

De bestreden overwegingen monden in rov. 3.9 uit in de conclusie dat “(d)oor vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen (…) de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend (worden) dat dit, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is.” Aan dit onrechtmatigheidsoordeel van het hof ligt de naar mijn mening onjuiste veronderstelling ten grondslag dat het CBR het in zijn vermogen had de periode van vijf jaren te bekorten, kennelijk zonder dat daarvoor een nader besluit van het CBR zou zijn vereist. In de visie van het hof is kennelijk slechts sprake van (feitelijke) uitvoering van de ASP-besluiten (rov. 3.2: “Slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten is in het geding” en “de uitvoeringstermijn van de ASP-besluiten”), terwijl in de zaken van [verweerders] nadere besluiten niet aan de orde zouden zijn (rov. 3.3: “De bestuursrechtelijke regelgeving voorziet niet in (nieuwe) besluitvorming aangaande het ASP-besluit in de stand waarin de ASP-oplegging bij [verweerders] zich bevindt, zijnde: het ASP is opgelegd, het rijbewijs is ongeldig verklaard en de betrokkene werkt niet mee aan het ASP.”).

Nu aan het onrechtmatigheidsoordeel van het hof een misvatting van de rol van het CBR ten grondslag ligt (dat in de onderhavige zaak aan de volle periode van vijf jaren moest worden vastgehouden, vloeide immers niet voort uit een aan het CBR gelaten keuze, maar uit het rechtsgevolg dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen aan de ASP-besluiten verbond), kan uit de door het hof vermelde feiten en omstandigheden reeds om die reden niet een onrechtmatig handelen van het CBR worden afgeleid. Volledigheidshalve teken ik nog aan dat [verweerders] niet aan hun vordering ten grondslag hebben gelegd dat art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen onverbindend zou zijn en dat het CBR onrechtmatig zou hebben gehandeld door aan een onverbindende bepaling uitvoering te geven, en het hof zijn onrechtmatigheidsoordeel daarop ook niet heeft gebaseerd; daarbij herinner ik overigens eraan dat de door de Afdeling vastgestelde onverbindendheid tot art. 17 lid 1 Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 is beperkt.

Als (anders dan ik meen) art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen aldus moet worden opgevat dat het CBR de in die bepaling genoemde periode van “ten hoogste” vijf jaren nader dient te bepalen, zou zodanige bepaling een appellabel besluit vormen. In dat geval zou het niet aan de burgerlijke rechter, maar aan de bestuursrechter zijn te oordelen over de bezwaren die aan een in dat geval te maken keuze voor de volle periode van vijf jaren zouden zijn verbonden.

Uit de bespreking van de voorgaande klachten vloeit reeds voort dat het hof de betekenis van art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen heeft miskend en dat het bestreden arrest al om die reden geen stand kan houden. Daarom mist het CBR belang bij zijn klachten tegen de overwegingen die het hof aan de onrechtmatigheid van de (ten onrechte veronderstelde) keuze van het CBR voor de volledige periode van vijf jaren ten grondslag heeft gelegd. Bij die stand van zaken meen ik dat die klachten geen nadere bespreking behoeven. Ten overvloede teken ik daarbij nog wel aan dat de klachten van het CBR de betekenis van de door het hof aan de aangenomen onrechtmatigheid ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden (niet zonder grond) relativeren, maar dat die relativeringen niet impliceren dat het hof die feiten en omstandigheden, tezamen genomen, niet aan de onrechtmatigheid van het handelen van het CBR ten grondslag had kunnen leggen, in het geval dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten en de niet-ontvankelijkheid van [verweerders] niet aan dat onrechtmatigheidsoordeel in de weg zouden hebben gestaan.

2.43

Subonderdeel 8.2 klaagt dat het hof in rov. 3.8.1 heeft miskend dat [verweerder 2] niet, althans niet zonder meer, behoort tot de gevallen waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de gevolgen van het ASP onevenredig zijn. Bovendien kunnen de in de rov. 3.8.1-3.8.5 genoemde omstandigheden (waarvan een aantal ook door de Afdeling in de door het hof in rov. 1.9 aangehaalde uitspraak is genoemd) niet, althans niet zonder meer, meebrengen dat het opleggen van een ASP en het handhaven van de termijn van vijf jaren waarbinnen geen rijbewijs zonder beperkingen wordt afgegeven jegens [verweerder 2] onrechtmatig is. De Afdeling heeft in de bedoelde uitspraak immers slechts overwogen dat een regeling waarin de door het hof bedoelde omstandigheden categorisch niet tot een andere beslissing kunnen leiden dan het opleggen van een ASP onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en daarom onverbindend is. Dat in de gevallen waarin iemand voor zijn werk afhankelijk is van een rijbewijs (zonder beperkingen) of het alcoholslot niet kan laten inbouwen in een auto die voor het werk nodig is omdat hij die niet in eigendom heeft of daarvoor de financiële armslag mist, behoeft dan ook niet zonder meer mee te brengen dat geen ASP kan worden opgelegd dan wel het aanhouden van de termijn van vijf jaren, indien wordt geweigerd aan het ASP mee te werken, onrechtmatig is.

Het vorenstaande geldt volgens het subonderdeel althans in de situatie, zoals die van [verweerder 2], waarin degene aan wie het ASP is opgelegd in de huidige situatie (vanuit de bijstand) de financiële armslag mist om een alcoholslot te laten inbouwen. Het verkrijgen van betaald werk maakt het immers in beginsel mogelijk om een ASP te bekostigen, terwijl [verweerder 2] klaarblijkelijk in het verleden (voorafgaand aan de ongeldigverklaring van zijn rijbewijs) wel over een motorvoertuig kon beschikken.

2.44

Om dezelfde redenen als hiervóór (onder 2.42) reeds aan de orde kwamen, meen ik dat de klachten van het subonderdeel niet nader behoeven te worden besproken.

2.45

Subonderdeel 8.3 klaagt dat de overweging in rov. 3.8.4 dat het CBR niet heeft aangegeven waarom het rijbewijs nu niet aan [verweerder 2] kan worden teruggegeven, maar na afloop van de periode van vijf jaren wel, rechtens onjuist is. Het hof heeft volgens het subonderdeel miskend dat uitgangspunt van de wettelijke regeling is dat de bestuurder gedurende vijf jaren zijn rijbewijs (zonder beperkingen) verliest indien hij geen alcoholslot laat inbouwen en het CBR geen argumenten behoeft aan te dragen waarom het rijbewijs (zonder beperkingen) in beginsel vijf jaren ongeldig blijft. Het is aan de belanghebbende om aan te tonen dat hij geschikt is, indien hij binnen de termijn van vijf jaren een nieuw rijbewijs zonder beperkingen wenst te verkrijgen.

Volgens het subonderdeel is ’s hofs beslissing althans onbegrijpelijk. Het CBR heeft immers uiteengezet dat het ASP een pedagogische maatregel is om (zware) alcoholgerelateerde overtredingen (die de kans op ongevallen aanzienlijk verhogen) te voorkomen, alsmede dat bij personen zoals [verweerder 2] die met hogere promillages worden aangetroffen de kans op recidive groot is, hetgeen het ASP beoogt tegen te gaan en daarom een duidelijke gedragsverandering noodzakelijk is waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen het besturen van een motorvoertuig en het gebruik van alcohol. Uit de toelichting op het ASP blijkt ook dat de benodigde gedragsverandering geruime tijd kost, zeker als geen alcoholslot wordt ingebouwd. Daarmee heeft het CBR aangegeven waarom het is uitgegaan van een periode van vijf jaren.

2.46

Ook subonderdeel 8.3 zal ik, om de hiervóór (onder 2.42) reeds vermelde reden, niet nader bespreken. Overigens teken ik bij de klacht wel aan, dat het kennelijke uitgangspunt van het hof in rov. 3.8.4 dat het rijbewijs aan het einde van de periode van vijf jaren zonder meer aan [verweerder 2] kan worden teruggegeven, onjuist is (zie de hiervóór onder 2.14 geciteerde passages uit de memorie van toelichting) en dat ik de opvatting dat volgens art. 97 lid 5 Reglement rijbewijzen de belanghebbende binnen de periode van vijf jaren, zonder met goed gevolg een alcoholslotprogramma te hebben afgerond, een nieuw rijbewijs zonder beperkingen zou kunnen verkrijgen, niet deel.

2.47

Subonderdeel 8.4 klaagt dat de subonderdelen 8.2 en 8.3 bij gegrondbevinding ook de beslissing in rov. 3.9 vitiëren.

2.48

Naar mijn mening kan de beslissing in rov. 3.9 hoe dan ook niet in stand blijven, ook zonder dat de subonderdelen 8.2 en 8.3 gegrond worden bevonden.

2.49

Onderdeel 9 klaagt over de rov. 3.10-3.11:

Ten aanzien van alleen [verweerder 1] overweegt het hof voorts:

3.10.1

Voor zijn werk als kassenbouwer moet [verweerder 1] veel spullen kunnen vervoeren zoals lange beglaasplanken, isolatiemateriaal en verschillende soorten gereedschap. Dit is niet mogelijk met het openbaar vervoer. Zijn situatie viel daarom mogelijk onder “gevallen waarin het ASP onevenredige gevolgen heeft” genoemd door de Afdeling in de tweede alinea van haar overweging 5.2 (hiervoor geciteerd onder 1.9). In de kennisgeving bij het ASP-besluit had het CBR aan [verweerder 1] geschreven, achteraf gezien onjuist, dat het indienen van een bezwaarschrift omdat het rijbewijs nodig is voor werk, geen zin had.

3.10.2

[verweerder 1] heeft thans geen auto meer. Hij heeft niet de financiële middelen voor deelname aan het ASP. Momenteel heeft hij voor zijn gezin (bijna) geen inkomsten. Het ziet er niet naar uit dat hij, zonder rijbewijs, voldoende inkomen kan verwerven om de kosten van een auto met een ASP te dragen. De verplichting aan het ASP deel te nemen komt dus in het geval van [verweerder 1] neer op ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaren omdat het alternatief van het alcoholslot voor hem feitelijk niet (meer) bereikbaar is. Daarom zal het educatieve doel van het ASP bij [verweerder 1] niet met het ASP-besluit worden bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich gaat uitstrekken over een langere periode dan de twee jaren waarvoor het ASP hem in beginsel werd opgelegd. In zijn huidige situatie behoort hij dus tot de “gevallen” waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de gevolgen van het ASP onevenredig zijn (zie overweging 5.2).

3.10.3

Op grond van het strafrecht is aan [verweerder 1] een strafrechtelijke sanctie opgelegd en geëxecuteerd voor het onderhavige feit. Daarbij was hem de rijbevoegdheid ontzegd voor (niet meer dan) drie maanden. Het ASP-besluit ziet op hetzelfde feit. Het rijbewijs van [verweerder 1] is sinds zeven dagen na 1 juli 2014 ongeldig (zonder dat hij een ander rijbewijs heeft gekregen), dus thans reeds langer dan een jaar en drie maanden. Gelet op de duur waarop hem iedere rijbevoegdheid voor personenauto’s is afgenomen, is dit naar het oordeel van het hof een ‘criminal sanction’ (vgl. EHRM 13 december 2005, nr. 73661/01, Nilsson vs Zweden). [verweerder 1] ondergaat dus momenteel voor de tweede maal een straf voor het begaan van hetzelfde feit.

3.10.4

Aanvankelijk hebben zijn vriendin en schoonmoeder Hooglander naar werkopdrachten gereden, maar dit bleek ondoenlijk. Opdrachtgevers van Hoogelanden hebben hem inmiddels laten weten dat zij enkel bereid zijn hem nieuwe opdrachten te geven indien hij wederom in het bezit komt van een rijbewijs zodat hij materialen kan vervoeren met hun bedrijfswagens. [verweerder 1] heeft dus op dit moment een zeer groot belang bij teruggave van zijn rijbewijs. Wanneer hij dit nu terug krijgt kan hij zijn werk, waarvan hij afhankelijk is om te kunnen voorzien in het levensonderhoud van hem en zijn gezin, behouden en anders niet.

3.10.5

Het CBR heeft niet aangevoerd waarom het rijbewijs nu niet, maar aan het einde van de periode van vijfjaren wél aan [verweerder 1] kan worden teruggegeven (anders dan dat dit zou volgen uit het ASP-besluit van 1 juli 2014). Het niet teruggeven van het rijbewijs gedurende de ten hoogste toegestane termijn van vijf jaren, lijkt ingegeven door het vermoeden van ongeschiktheid dat alleen is gebaseerd op het, voor [verweerder 1] onomkeerbare, gegeven dat hij op 5 juni 2014 met 610 pg/l reed onder invloed van alcohol.

3.10.6.

De minister heeft bij de vervallen verklaring van artikel 17 van de Regeling overwogen dat geen nieuwe maatregel wordt opgelegd aan diegenen bij wie de ASP- beslissing nog niet onherroepelijk was geworden omdat die al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP. Ook [verweerder 1] heeft ten minste zes maanden te maken gehad met de gevolgen van het ASP.

3.11

Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, gezien de bijzonderheden van het geval, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is. Het hof zal daarom bij wijze van voorlopige voorziening gebieden dat thans aan [verweerder 1] zijn rijbewijs zonder oplegging van het ASP wordt teruggegeven.”

2.50

De subonderdelen 9.1-9.3 en 9.5 bevatten met betrekking tot de rechtsoverwegingen ten aanzien van (alleen) [verweerder 1] klachten die vergelijkbaar zijn met die van de subonderdelen 8.1-8.4. Evenals de klachten van de subonderdelen 8.1-8.4 zal ik die van de subonderdelen 9.1-9.3 en 9.5 om de hiervóór (onder 2.42) reeds genoemde redenen niet nader bespreken.

2.51

Subonderdeel 9.4 klaagt dat ’s hofs overweging in rov. 3.10.1 dat het CBR achteraf gezien onjuist in de kennisgeving bij het ASP-besluit aan [verweerder 1] heeft geschreven dat het indienen van een bezwaarschrift omdat het rijbewijs nodig is voor werk, geen zin had, rechtens onjuist is, indien het hof daaruit heeft afgeleid dat, mede gelet op deze mededeling, handhaving van de termijn van vijf jaren jegens [verweerder 1] onrechtmatig is. Het CBR kon de bewuste mededeling, gelet op het in de onderdelen 9.1-9.3 betoogde, immers doen zonder dat deze jegens [verweerder 1] onrechtmatig was of noopte tot het maken van een uitzondering op de termijn van vijf jaren.

2.52

In rov. 3.10.1 heeft het hof aan de bestreden overweging geen gevolgtrekkingen verbonden. Kennelijk heeft het hof de bedoelde en achteraf onjuist gebleken mededeling over het al dan niet zinvol zijn van het indienen van een bezwaarschrift tegen het ASP-besluit op de grond dat belanghebbende het rijbewijs nodig heeft voor zijn werk, slechts meegewogen als één van de feiten en omstandigheden waardoor de bezwaren tegen het vasthouden aan de volle periode van vijf jaren zo klemmend worden dat dit, gezien de bijzondere omstandigheden van het geval, naar voorlopig oordeel van het hof, jegens [verweerder 1] onrechtmatig is. Waar het bedoelde onrechtmatigheidsoordeel en de daarop gebaseerde voorziening al om andere redenen geen stand kunnen houden, mist het CBR ook bij de klacht van subonderdeel 9.4 voldoende belang.

2.53

Onderdeel 10 gaat uit van gegrondbevinding van de onderdelen 8 en 9 en behoeft, evenmin als die onderdelen, nadere bespreking.

2.54

Onderdeel 11 betoogt dat de onderdelen 1-10 bij gegrondbevinding ook het oordeel in rov. 3.13 vitiëren.

2.55

Bij gegrondbevinding van een of meer van de klachten van de onderdelen 1-10 kan ook het oordeel in rov. 3.13 inderdaad niet zonder meer in stand blijven.

3 Conclusie

De conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal

1 HR 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, NJ 2015/256 m.nt. B.F. Keulen, AB 2015/159 m.nt. R. Stijnen, JB 2015/50 m.nt. B. de Kam, JIN 2015/66 m.nt. C.J.A. de Bruijn, JWR 2015/46 m.nt. W.H. Regterschot.

2 AbRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, AB 2015/160 m.nt. R. Stijnen, JB 2015/57 m.nt. A.M.M.M. Bots.

3 Zie Stcrt. 2015, 10188. Uit de brief van de minister van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 5 oktober 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 29 398, nr. 537, blijkt dat inpassing van het alcoholslotprogramma in het strafrecht althans niet op korte termijn valt te verwachten.

4 Ontleend aan de rov. 1.1-1.11 van het bestreden arrest.

5 In eerste aanleg was naast het CBR ook de Staat der Nederlanden gedaagd.

6 ECLI:NL:RBDHA:2015:3588.

7 ECLI:NL:GHDHA:2015:2975.

8 De cassatiedagvaarding in deze kort geding-zaak is uitgebracht op 22 december 2015, derhalve binnen acht weken gerekend vanaf het arrest van 3 november 2015 (art. 402 lid 2 jo 339 lid 2 Rv.).

9 HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347, NJ 1986/723 m.nt. MS.

10 Stb. 2010, 777, p. 17.

11 Stb. 2010, 777, p. 23.

12 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 896, nr. 3, p. 24.

13 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 896, nr. 3, p. 25.

14 Stb. 2010, 777, p. 23.

15 Stb. 1996, 277, p. 71.

16 Zie art. 20 Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011.

17 De verwijzing naar art. 132b lid 2 is eerst bij besluit van 9 oktober 2014 tot wijziging van het Reglement rijbewijzen, Stb. 2014, 457, in art. 97 lid 5, onderdeel a opgenomen. Dat besluit is op 2 december 2014 in werking getreden. Dat betekent echter niet dat art. 97 lid 5 voordien in een situatie als de onderhavige toepassing zou hebben gemist. Blijkens de toelichting op de bedoelde wijziging had die wijziging geen ander doel dan de formulering van de bepaling te verduidelijken (“De in dit onderdeel opgenomen aanpassing betreft een verduidelijking van de formulering.”); zie Stb. 2014, 457, p. 10.

18 Dat ook een niet als zodanig aangeduide brief een besluit kan inhouden, lijkt het hof te hebben miskend in rov. 3.4, waarin het heeft benadrukt dat het CBR zich niet in de ASP-besluiten zelf, maar in afzonderlijke brieven over de duur van de ongeldigheid van de rijbewijzen heeft uitgelaten en dat “(a)lleen die termijn van vijf jaar uit die brieven (…) bij de beoordeling van de onderhavige vorderingen aan de orde (is)”.

19 Ik laat hier nog in het midden dat [verweerders] mogelijk ook hadden kunnen opkomen tegen de in rov. 1.6 bedoelde brieven van 17 juli 2012, 20 maart 2014, 1 juli 2014 en 17 februari 2015. Als het mogelijk was langs bestuursrechtelijke weg tegen die brieven op te komen maar [verweerders] zulks hebben verzuimd, leidt dat niet ertoe dat zij alsnog met succes bij de burgerlijke rechter tegen die brieven kunnen opkomen. Zij zijn dan weliswaar in hun vorderingen ontvankelijk, maar die vorderingen zullen hun dan moeten worden ontzegd, reeds op grond van formele rechtskracht van de in die brieven vervatte besluiten.

20 Hof Den Haag 26 april 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:1154, 1155 en 1156.

21 Uit het arrest Maple Tree (HR 24 januari 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF0193, NJ 2003/629 m.nt. MRM) wordt wel afgeleid dat een erkenning van onrechtmatigheid van een besluit de formele rechtskracht daarvan slechts dan doorbreekt, indien die erkenning vóór ommekomst van de termijnen voor bezwaar en beroep is gedaan. Voor die benadering pleit dat de belangrijkste grond voor een uitzondering op de formele rechtskracht vormt dat het overheidsorgaan de burger “op het verkeerde been heeft gezet” en dat van die situatie mede sprake is als de burger, afgaande op een dergelijke erkenning, van het maken van bezwaar en/of het instellen van beroep heeft afgezien. De Afdeling heeft onder verwijzing naar het arrest Maple Tree voor die lijn gekozen; zie AbRvS 25 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH8644, AB 2004/81 m.nt. A.R. Neerhof.