Feedback

Gevonden zoektermen

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:PHR:2014:2094

Instantie
Parket bij de Hoge Raad
Datum conclusie
05-11-2014
Datum publicatie
21-11-2014
Zaaknummer
14/02766
Formele relaties
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2015:556, Gevolgd
Rechtsgebieden
Belastingrecht
Bijzondere kenmerken
-
Inhoudsindicatie

Bijstand; alleenstaande of gezamenlijke huishouding; criterium voor “hoofdverblijf in dezelfde woning” ex art. 3(3) WWB in geval van twee woningen

Feiten: De belanghebbende ontving een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande. Hij had een (volgens hem LAT-)relatie met [C]. [C] en hij hadden elk een eigen woning. De belanghebbende was op maandag, dinsdag en donderdag bij [C] en [C] was in de weekends (vrijdag t/m zondag) bij de belanghebbende. B&W Zwolle hebben zijn uitkering ingetrokken en die teruggevorderd over de periode 1 september 2009 t/m 31 augustus 2011.

In geschil is of de belanghebbende en [C] in die periode een gezamenlijke huishouding voerden, i.e. of zij (i) hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden en (ii) voor elkaar zorgden (art. 3(3) WWB). De belanghebbende meent van niet, B&W meent van wel.

De Rechtbank en de Centrale Raad van Beroep (CRvB) constateerden zowel een gemeen hoofdverblijf in dezelfde woning als wederzijdse zorg en daarmee een gezamenlijke huishouding. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB staat het aanhouden van twee woningen niet in de weg aan constatering van een gezamenlijke huishouding als desondanks feitelijk wordt samengewoond doordat ‘slechts één van de beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken’.

Cassatiemiddel belanghebbende: De CRvB heeft de term ‘gezamenlijke huishouding’ in art. 3(3) WWB verkeerd uitgelegd; [C] en hij houden geen ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ nu zij elk in hun eigen woning hoofdverblijf houden. Er is evenmin wederzijdse zorg, nu [C], die geen uitkering geniet, niet bijdraagt in de kosten van belanghebbendes huishouding.

A-G Wattel meent dat op basis van het enkelvoud in de wettekst (“indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben”) het niet voor de hand ligt aan te nemen dat de belanghebbende, die vier dagen per week in zijn eigen woning verbleef, hetzelfde hoofdverblijf had als [C], die eveneens vier dagen per week in haar eigen woning verbleef. Zij zouden dan immers twee ‘hoofdverblijven” in verschillende ‘dezelfde woningen’ hebben. De parlementaire geschiedenis wijst evenmin in die richting, nu ook daarin, op één geval na, steeds enkelvoud gebruikt wordt en het enkelvoud van de locatie van de woning juist benadrukt wordt (“één adres”); bovendien worden LAT-relaties meermalen expliciet uitgezonderd.

De CRvB heeft in het midden gelaten (i) welke ‘dezelfde woning’ het gemene hoofdverblijf van [C] en de belanghebbende huisvestte, c.q. (ii) of zij twee hoofdverblijven hadden, en (iii) of zij een LAT-relatie hadden in de zin van de parlementaire geschiedenis. Met zijn kennelijke oordeel dat ‘op zodanige wijze gebruik gemaakt werd van beide woningen dat van samenwonen gesproken moet worden’ is geen ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ vastgesteld. Het criterium van de CRvB ‘dat van samenwonen moet worden gesproken’ komt in de wetsgeschiedenis niet voor en de A.-G. acht het inadequaat, want overinclusive: ook in een LAT-relatie moet ‘van samenwonen gesproken worden’, getuige de T in het acronym. Nu beider hoofdverblijf zich ‘in dezelfde woning’ moet bevinden, zal de rechter die woning moeten aanwijzen, of expliciet moeten vaststellen dat beide personen twee hoofdverblijven in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ hebben.

Volgens de A.-G. kan slechts van twee ‘hoofdverblijven’ van een stel gesproken worden als zich samenwoning op twee adressen voordoet die feitelijk gelijk gesteld kan worden met het door de wetgever (wél) voorziene geval van weliswaar twee woningen maar feitelijk hoofdverblijf op één adres. Dat betekent in casu dat beide partners in beide woningen een privéleven moeten hebben dat - behalve temporeel - vergelijkbaar is met privéleven in één woning: beide partners moeten in beide woningen een nagenoeg even zware concentratie van levensbelangen onderhouden. Beide verblijven moeten immers voor beiden ‘hoofd’verblijf zijn.

De A.-G. concludeert daarom dat de CRvB een verkeerde maatstaf heeft gebruikt. Hij had moeten onderzoeken in welke mate in welke woning(en) [C] en de belanghebbende hun privélevens leidden en of [C] en de belanghebbende een LAT-relatie in de zin van de parlementaire geschiedenis onderhielden.

Conclusie: cassatieberoep gegrond; terugwijzen naar de feitenrechter.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
FutD 2014-2721
V-N 2014/63.20.19
V-N Vandaag 2014/2390
mr. J.D. Schouten annotatie in NTFR 2014/2811
Verrijkte uitspraak

Conclusie

Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

mr. P.J. Wattel

Advocaat-Generaal

Conclusie van 5 november 2014 inzake:

Nr. Hoge Raad: 14/02766

[X]

Nr. Centrale Raad van Beroep: 12/6777 WWB

Nr. Rechtbank: Awb 12/902

Derde Kamer B

tegen

Wet Werk en Bijstand

1 september 2009 - 31 augustus 2011

College van B&W

gemeente Zwolle

1 Overzicht

1.1

[X] (de belanghebbende) ontving vanaf 1986 een uitkering op grond van de Algemene bijstandswet die per april 2004 is omgezet in een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Zijn uitkering werd berekend naar de norm voor een alleenstaande. Hij had een relatie met [C]. Hij verbleef doorgaans op maandag, dinsdag en donderdag bij haar en zij verbleef doorgaans in de weekends bij hem.

1.2

Na een onderzoek naar belanghebbendes recht op uitkering besloot het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle (B&W) de uitkering in te trekken en over de periode 1 september 2009 tot en met 31 augustus 2011 terug te vorderen.

1.3

In geschil is of de belanghebbende en [C] in de litigieuze periode een gezamenlijke huishouding voerden, i.e. of zij (i) hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden en (ii) voor elkaar zorgden.

1.4

Rechtbank en Centrale Raad van Beroep (CRvB) constateerden zowel een gemeen hoofdverblijf in dezelfde woning als wederzijdse zorg en dus een gezamenlijke huishouding.

1.5

De belanghebbende meent dat de CRvB ‘gezamenlijke huishouding’ in art. 3(3) WWB verkeerd heeft uitgelegd: voor een gezamenlijk hoofdverblijf is vereist dat één hoofdverblijf door [C] en hem gedeeld wordt. [C] en hij houden echter elk hoofdverblijf in hun eigen woning zodat zich geen hoofdverblijf ‘in dezelfde woning’ voordoet. Evenmin is sprake van weder-zijdse zorg, nu [C], die geen uitkering geniet, niet bijdraagt in de kosten van zijn huishouding.

1.6

Volgens vaste rechtspraak van de CRvB staat het aanhouden van twee woningen niet in de weg aan constatering van een gezamenlijke huishouding als desondanks feitelijk wordt samengewoond doordat ‘slechts één van de beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken’.

1.7

Op basis van het enkelvoud in de wettekst (art. 3(3) WWB: “…. indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben …”) ligt het niet voor de hand aan te nemen dat de belanghebbende, die vier dagen per week in zijn eigen woning verbleef, hetzelfde hoofdverblijf had als [C], die eveneens vier dagen per week in haar eigen woning verbleef. Zij zouden dan immers twee ‘hoofdverblijven” in verschillende ‘dezelfde woningen’ hebben. De parlementaire geschiedenis wijst evenmin in die richting, nu ook daarin, op één geval na, steeds enkelvoud gebruikt wordt en het enkelvoud van de locatie van de woning juist benadrukt wordt (“één adres”), terwijl bovendien LAT-relaties expliciet uitgezonderd zijn.

1.8

De CRvB heeft in het midden gelaten (i) welke ‘dezelfde woning’ het gemene hoofdverblijf van [C] en de belanghebbende huisvestte, (ii) of zij twee hoofdverblijven hadden, en (iii) of de belanghebbende en [C] een LAT-relatie hadden in de zin van de parlementaire geschiedenis van art. 3(3) WWB. Hij heeft slechts - tamelijk impliciet - geoordeeld dat ‘op zodanige wijze gebruik gemaakt werd van beide woningen dat van samenwonen gesproken moet worden’. Daarmee is echter geen ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ vastgesteld. Dat criterium, dat niet in de wetsgeschiedenis voorkomt, is mijns inziens bovendien inadequaat, want overinclusive: ook in een LAT-relatie moet ‘van samenwonen gesproken worden’, getuige de T in het acronym, maar LAT-relaties leveren expliciet géén gezamenlijke huishouding op in de zin van art. 3(3) WWB. Nu beider hoofdverblijf zich ‘in dezelfde woning’ moet bevinden, zal de rechter die woning moeten aanwijzen, of expliciet moeten vaststellen dat beide personen twee hoofdverblijven in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ hebben.

1.9

Mijns inziens kan slechts van twee ‘hoofdverblijven’ van een stel gesproken worden als zich samenwoning op twee adressen voordoet die feitelijk gelijk gesteld kan worden met het door de wetgever (wél) voorziene geval van weliswaar twee woningen maar feitelijk hoofdverblijf op één adres. Dat betekent dat in een geval zoals in casu op beide adressen het samenzijn vergelijkbaar moet zijn - behalve in temporeel opzicht - met samenwonen in één woning. Beide partners moeten dus in beide woningen een privéleven hebben dat - behalve temporeel - vergelijkbaar is met privéleven in één woning: beide partners moeten in beide woningen een nagenoeg even zware concentratie van levensbelangen onderhouden. Alleen dan immers kan gesproken worden van twee hoofdverblijven op twee verschillende plekken: beide verblijven moeten immers voor beiden ‘hoofd’verblijf zijn.

1.10

Mijns inziens is de CRvB daarom van een verkeerde maatstaf uitgegaan. Hij had moeten onderzoeken in welke mate in welke woning(en) [C] en de belanghebbende hun privélevens leidden en of [C] en de belanghebbende een LAT-relatie in de zin van de parlementaire geschiedenis onderhielden.

1.11

Ik geef u daarom in overweging het cassatieberoep gegrond te verklaren en de zaak terug te wijzen naar de feitenrechter.

2 De feiten

2.1

[X] (de belanghebbende) ontving sinds 1 februari 1986 een uitkering op grond van de Algemene Bijstandswet die per 1 april 2004 is omgezet in een uitkering op grond van de WWB. De uitkering werd berekend naar de norm van een alleenstaande.

2.2

Op 17 februari 2011 heeft de gemeente in het kader van het project “Holtenbroek” onder meer belanghebbendes recht op uitkering onderzocht. Op 24 mei 2011 ontving de sociale recherche een anonieme tip inhoudende dat de belanghebbende samen zou wonen met [C]. De belanghebbende en [C] zien hun relatie en beperkte wederzijdse zorg als living apart together. Het onderzoek kreeg een strafrechtelijk vervolg. [C] genoot een vast inkomen dat in de te beoordelen periode boven de bijstandsnorm voor gehuwden uitkwam.1

2.3

De onderzoeksresultaten gaven B&W aanleiding tot een besluit van 18 oktober 2011 waarbij hij op grond van art. 58(1) WWB belanghebbendes bijstandsuitkering introk per 1 september 2009 en op grond van art. 54(3) WWB € 28.107,38 van hem terugvorderde over de periode 1 september 2009 tot en met 31 augustus 2011.

2.4

Belanghebbendes bezwaar daartegen is bij besluit van 23 maart 2012 ongegrond verklaard. Hij heeft daartegen beroep ingesteld.

3 Het geding in feitelijke instanties

De Rechtbank Zwolle 2

3.1

In geschil was of de belanghebbende in de periode 1 september 2009 tot en met 31 augustus 2011 met [C] een gezamenlijke huishouding voerde. Hij stelde dat dit niet het geval is omdat (i) [C] en hij geen hoofdverblijf in dezelfde woning hadden en (ii) er tussen hen (hun huishoudens) geen financiële verstrengeling bestond en overigens van wederzijdse zorg slechts sprake was in de beperkte mate die bij een LAT-relatie past.

3.2

De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij oordeelde dat [C] en de belanghebbende ‘gezamenlijk hoofdverblijf in dezelfde woning hadden’, nu hij op maandag, dinsdag en donderdag bij haar verbleef en zij van vrijdag tot en met zondag bij hem. De Rechtbank heeft als onaannemelijk verworpen de stelling dat [C] en de belanghebbende in de litigieuze periode een half jaar uit elkaar zouden zijn geweest.

3.3

Volgens de Rechtbank was bovendien sprake van de vereiste wederzijdse zorg, nu [C] en de belanghebbende samen op vakantie gingen, samen boodschappen deden met belanghebbendes auto en [C] belanghebbendes scooter gebruikte. De Rechtbank baseerde zich op waarnemingen van de sociale recherche en verklaringen van buurtbewoners.

3.4

De belanghebbende heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.

De Centrale Raad van Beroep 3

3.5

Ook bij de CRvB was in geschil of de belanghebbende in de litigieuze periode een gezamenlijke huishouding voerde met [C]. De CRvB overwoog dat een gezamenlijke huishouding in de zin van de WWB inhoudt dat twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.

3.6

Ook de CRvB zag op basis daarvan een gezamenlijke huishouding. Over het vereiste van gemeen hoofdverblijf in dezelfde woning overwoog hij:

“4.2. Het aanhouden van afzonderlijke adressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan. In dat geval zal aannemelijk moeten zijn dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts een van beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.

4.3.

Uit de verklaringen van appellant, [C] en de dochter van [C] blijkt dat appellant in de te beoordelen periode op maandag, dinsdag en donderdag bij [C] op haar adres was en daar ook bleef slapen en dat [C] het weekend bij appellant verbleef op het uitkeringsadres. Hiermee is sprake van een gezamenlijk hoofdverblijf. Anders dan appellant heeft aangevoerd, is voor het bestaan van een gezamenlijke huishouding niet vereist dat het gezamenlijke hoofdverblijf plaatsvindt op het adres waar de bijstandsgerechtigde ingeschreven staat.”

Over het vereiste van wederzijdse zorg overwoog hij:

“4.4. Voor het aannemen van wederzijdse zorg is ook niet noodzakelijk dat deze op het adres van appellant werd verleend. Het college heeft voorts met de onderzoeksbevindingen aannemelijk gemaakt dat appellant en [C] gedurende (…) de te beoordelen periode zorg droegen voor elkaar. Zij hebben elkaar immers over en weer om niet onderdak geboden. Uit hun verklaringen en die van de dochter van [C] blijkt dat appellant de boodschappen betaalde als [C] bij hem was en andersom. Voorts gebruikte [C] de scooter van appellant en heeft appellant achter het huis van [C] bestrating aangebracht.”

3.7

Over de aanvangsdatum van de gezamenlijke huishouding overwoog de CRvB:

“4.5. Anders dan appellant heeft aangevoerd, bieden de verklaringen voldoende steun voor de door het college gehanteerde aanvangsdatum van de gezamenlijke huishouding, 1 september 2009. Appellant en [C] hebben weliswaar verklaard dat de door hen beschreven samenlevingssituatie gaandeweg zo is gegroeid, maar appellant heeft ook gezegd dat het al vrij snel zo was. Hij schatte bij zijn verklaring op 20 september 2011 dat zij een jaar of vier een relatie hadden. [C] heeft op 20 september 2011 verklaard dat zij appellant zo’n jaar of vijf à zes kende. Toen zij appellant leerde kennen, werkte hij in een café, volgens haar twee jaar lang. Een half jaar daarna is de situatie zo gegroeid, dacht zij. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de gezamenlijke huishouding op het moment van haar verklaring zo’n tweeënhalf jaar bestond. Ook de dochter van [C] heeft verklaard dat appellant bij hen was op maandag, dinsdag en donderdag en dat haar moeder vrijdag, zaterdag en zondag bij appellant op het uitkeringsadres was. Zij dacht dat dit al wel twee à drie jaar zo was. Twee buren van [C] hebben verklaard dat appellant zeker vanaf een incident in augustus 2009, een burenruzie waarbij appellant betrokken was, veel bij [C] was. Van dit incident bestaat een politiemutatie gedateerd 31 augustus 2009. Een andere buurvrouw, gehoord op 8 september 2011, noemt een periode van een jaar of drie. De verklaringen van de dochter en de buren bevestigen dus wat in de verklaring van appellant en [C] besloten ligt, namelijk dat de gezamenlijke huishouding in ieder geval op 1 september 2009 bestond.”

3.8

Ook de CRvB achtte niet aannemelijk dat de belanghebbende en [C] een deel van de periode uit elkaar zijn geweest.

4 Het geding in cassatie

4.1

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens regelmatig cassatieberoep ingesteld. B&W hebben zich verweerd. De partijen hebben elkaar van re- en dupliek gediend.

4.2

De belanghebbende stelt dat de CRvB de term ‘gezamenlijke huishouding’ in art. 3(3) WWB verkeerd heeft uitgelegd. Voor een gezamenlijke huishouding is vereist dat de betrokkenen een hoofdverblijf delen. De CRvB heeft het recht geschonden door te oordelen dat de belanghebbende zijn hoofdverblijf op twee adressen had, nu een persoon zijn hoofdverblijf slechts op één adres heeft. De term ‘hoofd’ duidt op het adres waar een persoon het meest verblijft. De belanghebbende had zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres aangezien hij daar meer dan de helft van de tijd verbleef en overnachtte. Ook aan het criterium “in dezelfde woning” wordt niet voldaan, nu [C] haar hoofdverblijf op haar eigen adres had, net zoals de belanghebbende zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.

4.3

Aan het tweede vereiste voor een gezamenlijke huishouding (wederzijdse zorg) is volgens de belanghebbende evenmin voldaan, nu daarvoor vereist zou zijn dat [C] (die geen bijstand ontving) een bijdrage leverde in de kosten van belanghebbendes huishouding. Dat was niet het geval. Niet iedere incidenteel verleende hulp rechtvaardigt de conclusie dat sprake zou zijn van wederzijdse zorg in de zin van art. 3 WWB.

4.4

B&W stellen bij verweer dat noch de tekst van art. 3 WWB, noch de parlementaire geschiedenis steun bieden aan belanghebbendes beperkte uitleg van ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’. Er is een gezamenlijke huishouding als de betrokkenen gezamenlijk voorzien in huisvesting en elkaar wederzijds verzorgen. Dat een van beide elders een eigen woning heeft kan niet in de weg staan aan een gezamenlijke huishouding. De feitelijke situatie is doorslaggevend. Uit de fiscale rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat een persoon twee hoofdverblijven kan hebben en dat een verblijf van doorgaans 3 dagen per week niet als bijkomstig kan worden aangemerkt. Door de betrokkenen is gezamenlijk voorzien in huisvesting door afwisselend gebruik te maken van beider woningen.

4.5

B&W menen dat de belanghebbende ook bij het vereiste van ‘wederzijdse zorg’ van de verkeerde veronderstelling uitgaat dat een persoon zijn hoofdverblijf slechts op één adres kan hebben. Nu in gezamenlijke huisvesting is voorzien, is er geen grond voor de stelling dat alleen sprake kan zijn van een gezamenlijke huishouding indien zou vaststaan dat [C] een bijdrage leverde in de kosten van belanghebbendes huishouding.

4.6

De belanghebbende repliceert dat B&W en de CRvB de termen ‘hoofdverblijf’ en ‘in dezelfde woning’ verkeerd toepassen en dat het onderscheid tussen formele en feitelijke woonsituatie dat B&W maken niet ter zake doet. Dat de feitelijke woonsituatie de doorslag geeft, is in confesso. Die feitelijke woonsituatie was aldus dat het uitkeringsadres belang-hebbendes hoofdverblijf was. Uw internationaal-belastingrechtelijke arresten waarnaar B&W verwijzen ten betoge dat twee personen twee hoofdverblijven in twee dezelfde woningen kunnen hebben, betreffen niet de term ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ van art. 3(3) WWB.

B&W’s verweer ter zake van de toepassing van het criterium ‘zorg dragen voor elkaar’ in art. 3(3) WWB bouwt volgens de belanghebbende ten onrechte voort op de onjuiste stelling dat een 'hoofdverblijf in dezelfde woning' zich in twee woningen kan bevinden.

4.7

B&W dupliceren dat de belanghebbende er ten onrechte vanuit gaat dat een gezamenlijke huishouding in de zin van de WWB zich slechts op één adres zou kunnen bevinden. Feitelijk kunnen twee ter beschikking staande woningen zó gebruikt worden dat in feite van samenwonen moet worden gesproken. De belanghebbende en [C] zijn steeds zes dagen per week samen en verblijven dan in dezelfde woning. Door in een dergelijk geval aan het hoofdverblijf de eis van ‘ondeelbaar’ te stellen, zoals de belanghebbende doet, wordt tekort gedaan aan de ratio van het criterium ‘gezamenlijke huishouding’. Door afwisselend gezamenlijk gebruik van de woningen is gezamenlijk voorzien in huisvesting.

Voor wederzijdse zorg is volgens B&W niet noodzakelijk dat deze op het adres van de belanghebbende wordt verleend. De CRvB heeft terecht geoordeeld dat de belanghebbende en [C] voor elkaar zorgden.

5 De Algemene Bijstandswet (oud)

5.1

Op 1 januari 1965 verving de Algemene bijstandswet (ABW)4 de Armenwet van 1854, waarmee voor het eerst erkend werd dat bijstand een overheidstaak is.5

5.2

Bijstand dient ertoe te voorzien in de kosten van het bestaan als de normale bestaansvoorzieningen niet of ontoereikend functioneren. Voorop staat niettemin dat voorzien in het bestaan in de eerste plaats de eigen verantwoordelijkheid van de burger is.6

5.3

Uitgangspunt van art. 5 ABW was gezinsbijstand: er was bij gezinsleden pas aanleiding voor bijstand als de gezamenlijke middelen van het gezin niet toereiken om in het bestaan van de gezamenlijke gezinsleden te voorzien. De memorie van toelichting (MvT) merkte daarover op:7

“Dit bijeenvoegen van de gezamenlijke middelen als bestemd tot bestrijding van de gezamenlijke uitgaven lijkt alleen gerechtvaardigd met betrekking tot personen, tussen welke een zo bijzondere onderhoudsplicht bestaat als tussen echtelieden of tussen ouders en minderjarige kinderen. Dit is de reden waarom het ontwerp de figuur van gezinsbijstand alleen met betrekking tot deze allernauwste gezinsrelaties kent.”

5.4

De memorie van antwoord (MvA) ging in op zorgen van de Tweede Kamer over ontwijking van de gezinsbijstandbepaling in art. 5 ABW:8

“Een geheel andere zaak is het „spelletje", waarop deze leden doelen, dat de man slechts pro forma weg is doch de facto wel voor zijn vrouw zorgt en de vrouw de schijn ophoudt, dat zij als verlaten vrouw zonder inkomen, bijstand nodig heeft. Deze gevallen doen zich ook thans voor, evenals het leven in concubinaat, waarbij de concubine door de andere partner vermoedelijk financieel wordt gesteund. Het gaat hier om gevallen van aanvragen van bijstand door personen, die deze, door inkomsten van andere zijden, in wezen niet nodig hebben, derhalve over gevallen van fraude, zowel bij de aanvrage als tijdens het genieten van de bijstand. Dit zijn gevallen, die onder elk systeem van bijstand zullen voorkomen. Elke gemeente, vooral de grotere, kent de moeilijkheden aan deze gevallen verbonden. Scherpe controle is hier soms — hoe onaangenaam ook — noodzakelijk. Een en ander zal kunnen leiden tot weigering c.q. vermindering of intrekking van de bijstand, waarvan de juistheid in beroep zal kunnen worden beoordeeld. Bovendien zal juist in de gevallen van „het spelletje" een verhaalsactie, door de gemeente uit te voeren, veel effectiever zijn dan het opleggen van alimentatie-actie als voorwaarde aan de zgn. verlaten vrouw. Het verhaalsbeleid zal erop gericht moeten zijn „premies" als waarop deze leden doelen te voorkomen c.q. weg te nemen. Daarom wordt thans ook gijzeling mogelijk gemaakt.”

5.5

In 1973 werd de ABW herzien,9 onder meer om een algemene landelijke normering mogelijk te maken. Daarmee werd bevoegdheid verschoven van de gemeenten naar het Rijk. Het gedecentraliseerde beleid leidde tot ongerechtvaardigde verschillen die in verband met rechtsgelijkheid en rechtszekerheid moesten worden weggenomen.10

5.6

Tot 1 januari 1987 kende de ABW geen bepaling over ongehuwd samenwonenden, maar tussen 1 januari 1987 en 1 januari 1996 luidde art. 5a ABW:11

1. De bijstand aan niet met elkaar gehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, wordt vastgesteld op een overeenkomstige wijze als bedoeld in artikel 5 tenzij het betreft bloedverwanten in de eerste of tweede graad. Daarbij wordt rekening gehouden met de middelen van deze personen tezamen.

2. Van een gezamenlijke huishouding (...) kan slechts sprake zijn indien twee ongehuwde personen gezamenlijk voorzien in huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de huishouding dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien.

5.7

De MvT hield onder meer in:12

“De gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenlevenden moet situaties betreffen die zowel economisch als sociaal gezien echt vergelijkbaar zijn en waarin dus de betrokken personen als partners zijn te beschouwen. Dit komt ook tot uiting in de jurisprudentie. Vandaar dat in de wettekst als criterium is opgenomen dat er sprake moet zijn van een duurzaam gezamenlijke huishouding en van een situatie die ook overigens niet feitelijk verschilt van die van gehuwden. Bijstand wordt slechts verleend in aanvulling op ontoereikende eigen middelen van een of beide partners. Dit afstemmen van de bijstand op de gezamenlijke behoeften en middelen is alleen verantwoord als er gezien de omstandigheden mag worden uitgegaan van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bestaanskosten.”

5.8

De MvT gaf criteria voor beoordeling of een stel vergelijkbaar is met gehuwden:13

“1. Het voeren van een gezamenlijke huishouding is een noodzakelijk voorwaarde, die echter niet de enige doorslaggevende is. Er zijn situaties te onderscheiden waarin twee mensen een gezamenlijke huishouding voeren, maar die niettemin niet zijn te vergelijken met een huwelijk (te denken valt aan twee verwanten). Ook kunnen twee personen formeel op verschillende adressen zijn ingeschreven, terwijl zij in feite toch een gezamenlijke huishouding voeren (bij voorbeeld schijnverlatingen).

2. Van belang is voorts de wijze waarop personen zich aan hun omgeving presenteren. Bedoeld zijn hier de uiterlijk waarneembare omstandigheden die zonder ongeoorloofde inbreuk te plegen op de privacy van de betrokkenen kunnen worden getoetst.

3. Een derde factor van belang betreft de vraag of er sprake is van een zekere duurzaamheid. (…).”

5.9

De artikelsgewijze toelichting bij art. 5a ABW vermeldde:14

“Voor een leefeenheid die in sociaal en economisch opzicht gelijk te stellen is met een huwelijk is het criterium «partner» essentieel. Eerst dan mag worden uitgegaan van de aanwending van de eigen middelen van de partner(s) voor de noodzakelijke kosten van de leefeenheid en een daarop afgestemde bijstandsverlening.

(…).

Het voeren van een gezamenlijke huishouding is als een noodzakelijke voorwaarde geformuleerd, die echter - zoals ook in het algemeen deel van de toelichting is aangegeven - niet de enige doorslaggevende is. Het wonen op één adres betekent niet altijd dat een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd. Immers ook bij onderhuurders, kostgangers en z.g. woningdelers is er sprake van één adres. Omstandigheden welke een indicatie vormen dat een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd zijn bij voorbeeld het gezamenlijk doen van de huishoudelijke uitgaven, de overdracht van het inkomen aan de partner, de inbreng van duurzame gebruiksgoederen in het huishouden.

(…).

Bij de beoordeling van de gedragingen van de betrokkenen naar buiten toe kan worden volstaan met een toetsing aan de uiterlijk waarneembare omstandigheden.

(…).

In het voorgaande is aangegeven dat het samenwonen op één adres weliswaar een essentieel element is om als partners te worden beschouwd maar dat het op zich zelf onvoldoende aanwijzing vormt dat artikel 5a van toepassing is. Bij het hebben van, c.q. ingeschreven staan op twee adressen kan er toch sprake zijn van partners, namelijk wanneer betrokkenen feitelijk op één adres verblijven. In dit verband kan bij voorbeeld worden gewezen op het zich in toenemende mate voordoende verschijnsel van de zgn. schijnverlatingen. Hierbij gaat het om het opgeven van een adres waar men in feite niet verblijft met het oogmerk de «verlaten» partner een zelfstandige aanspraak op bijstand te geven. Indien er geen sprake is dat de andere partner een eigen huishouding gaat voeren en ook de overige omstandigheden en gedragingen van de betrokkenen erop wijzen dat men niet «uit elkaar is gegaan», is het aannemelijk dat het samenlevingsverband in feite in stand is gebleven en is het uitvoeringsorgaan bevoegd de bijstandsverlening hierop (weer) af te stemmen. Daarentegen is er geen aanleiding om artikel 5 of 5a toe te passen als de cliënt een relatie heeft of houdt met de gewezen partner, die zelf een huishouding met de daaraan verbonden kosten voert.”

5.10

De MvA vermeldt over LAT-relaties:15

“De leden van de P.v.d.A.-fractie vragen of het niet gelijkstellen van LAT-relaties met het huwelijk zowel gaat gelden voor de Algemene Bijstandswet als voor de overige wetsvoorstellen. Dit is inderdaad het geval. Als criterium voor een LAT-relatie geldt dat de betrokkenen ieder een eigen huishouding voeren. Waar in het kader van de onderhavige wetsvoorstellen LAT-relaties niet met gehuwden worden gelijkgesteld mag worden verwacht dat de problemen die zich thans bij de toepassing van de Algemene Bijstandswet ten aanzien van LAT-relaties kunnen voordoen, in de toekomst niet meer zullen voorkomen. Dit ook in antwoord op een vraag van de leden van de C.P.N.-fractie en P.SP. fractie naar aanleiding van een uitspraak hierover van de eerste ondergetekende tijdens het mondeling overleg over de notitie Leefvormen op 19 december 1985. Wij zijn het niet eens met de opvatting van deze leden dat zich bij het vaststellen of er sprake is van een LAT-relatie dezelfde problemen zullen voordoen als bij het vaststellen of er sprake is van een economische eenheid. Het voeren van een eigen of een gezamenlijke huishouding is een meer objectief criterium.”

5.11

De Tweede-Kamerleden Linschoten en Kraaijeveld-Wouters hebben het volgende amendement ingediend:16

“In artikel I, onderdeel B, wordt artikel 5a, eerste lid, vervangen door:

1. De bijstand aan niet met elkaar gehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, wordt vastgesteld op een overeenkomstige wijze als bedoeld in artikel 5 tenzij het betreft bloedverwanten in de eerste of tweede graad. Daarbij wordt rekening gehouden met de middelen van deze personen tezamen.

(…).

In artikel I, onderdeel B, wordt in artikel 5a van het eerste lid een nieuw tweede lid ingevoegd:

2. Van een gezamenlijke huishouding, bedoeld in het eerste lid, kan slechts sprake zijn indien twee ongehuwde personen gezamenlijk voorzien in huisvesting en bovendien beiden een bijdrage leveren in de kosten van de huishouding dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien.

(…).”

Art 5a luidde in het oorspronkelijke wetsvoorstel:

“1. De bijstand aan niet met elkaar gehuwde personen van verschillend of gelijk geslacht die duurzaam een gezamenlijke huishouding voeren, en van wie de situatie ook overigens niet feitelijk verschilt van die van in gezinsverband levende gehuwden, wordt vastgesteld op een overeenkomstige wijze als bedoeld in artikel 5. Daarbij wordt rekening gehouden met de middelen van deze personen tezamen.

2. Het vierde lid van artikel 5 is van overeenkomstige toepassing.

3. Waar in deze wet overigens sprake is van gezin, gezinsbijstand of artikel 5, wordt daaronder mede verstaan de in het eerste lid van dit artikel bedoelde situatie.

4. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van het eerste lid.”

De regering nam het amendement over in een herzien voorstel van wet.17

5.12

Per 1 januari 1996 is de ABW opnieuw ‘heringericht’.18 Vanaf 1 januari 1996 omschreef art. 3(3) ABW het begrip gezamenlijke huishouding als volgt:

“Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.”

5.13

De MvT19 bij deze herinrichting wees ter zake van uitvoeringsproblemen door nieuwe (samen)leefvormen op een notitie van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van 7 februari 1991 (‘Fraudegevoeligheid van de regelgeving met betrekking tot de leefvormen in de bijstand’)20 die in de Tweede Kamer is besproken in het kader van de werkzaamheden van de bijzondere commissie ISMO (Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies). Die notitie benadrukte de ratio van de ABW: voorzien in een uitkering op minimumniveau indien de bestaansmiddelen binnen de leefvorm van de betrokkene niet toereiken. De leefvorm en het uitkeringsniveau werden bepaald op basis van de feitelijke situatie. De notitie wees erop dat de term ‘gezamenlijke huishouding’ voor niet-gehuwden in 1986 bij amendement werd ingevoerd bij de behandeling van de stelselherziening van de sociale zekerheid21 omdat ongehuwd samenwonenden in een situatie vergelijkbaar met die van gehuwden voor sociale zekerheidsregelingen die uitgaan van een minimumbehoefte moesten worden gelijkgesteld met gehuwden, dus ook voor de ABW.

4

5.14

Over het ‘gezamenlijk voorzien in huisvesting’ in een ‘gezamenlijke huishouding’ zei deze notitie:22

“Van gezamenlijk voorzien in huisvesting is sprake indien samen een woning wordt bewoond, zonder dat hieraan een commerciële relatie tussen betrokkenen ten grondslag ligt. Onder commerciële relatie wordt de onderhuur en kostgangersrelatie verstaan. Het samenwonen op één adres duidt op de feitelijke situatie. Bij het hebben van of ingeschreven staan op twee adressen kan er toch sprake zijn van gezamenlijke huisvesting, namelijk wanneer betrokkenen feitelijk op een enkel adres verblijven. Het verschijnsel LAT-relatie valt niet onder begrip gezamenlijke huishouding. Het kabinet heeft tijdens de behandeling van het wetsontwerp inzake de invoering van artikel 5a ABW, uitdrukkelijk gesteld dat personen die een LAT-relatie onderhouden niet gelijk kunnen worden gesteld met gehuwden omdat feitelijk gezien geen sprake is van gezamenlijke huisvesting. Voor een LAT-relatie geldt immers het criterium dat betrokkenen ieder voor zich een huishouding voeren (Kamerstukken II 1985-1986, 19 259, nr. 5, blz. 18 [zie 5.10 hierboven; PJW]). De bewering dat men een LAT-relatie heeft is op zich niet voldoende voor de conclusie dat er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding. De beantwoording van de vraag of er sprake is van een gezamenlijke huishouding vereist een zorgvuldige afweging van alle relevante feiten en omstandigheden.”

5.15

Over de ‘wederzijdse verzorging’ in een ‘gezamenlijke huishouding’ zei de notitie:23

“De wederzijdse verzorging wordt niet alleen afgeleid uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling; ook andere factoren zijn van belang. Omstandigheden die aanwijzingen kunnen vormen zijn bijvoorbeeld het gezamenlijk doen van de huishoudelijke uitgaven, de (gedeeltelijke) overdracht van het inkomen aan de andere partij of de inbreng van duurzame gebruiksgoederen in het huishouden (Kamerstukken II 1985-1986, 19 259, nr. 3 , blz. 14). Ook kan de wederzijdse verzorging blijken uit het voor elkaar verrichten van huishoudelijk werk, een gezamenlijke bankrekening, een levensverzekering met de andere partij als begunstigde of een gezamenlijke hypotheek.”

5.16

De MvA bij de herinrichting van de ABW per 1 januari 1996 benadrukte:24

“De waarborgfunctie van de voorgestelde nieuwe ABW blijft zich richten op de feitelijke behoefte op het niveau van het huishouden, dus niet op het niveau van het individu, tenzij het een alleenstaande betreft en het huishouden dus uit één persoon bestaat.”

5.17

Deze MvA zei over LAT-relaties:25

“Hierna beperk ik mij tot hetgeen in het «10-puntenplan» is gesteld omtrent vermindering van het aantal leefvormen dat in de ABW wordt onderscheiden. Helaas moet ik constateren dat de vermindering van het aantal leefvormen die het plan zegt aan te brengen, op één uitzondering na, slechts optisch van aard is.(…) In het plan worden ten onrechte ook LAT-relaties en onderhuurders genoemd als leefvormen waarvoor aparte bijstandsnormen bestaan. Beide categorieën worden echter in de ABW als alleenstaanden aangemerkt.”

5.18

Art. 38 ABW (oud) maakte het mogelijk om voor bepaalde leefvormen de bijstandsnorm te verhogen of te verlagen:

“1. Het gemeentebestuur stelt bij verordening vast voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald.”

5.19

In dat kader zei de medewetgever over LAT-relaties het volgende:26

“De gemeenten worden ook geconfronteerd met zogenaamde LAT-relaties. Ten behoeve van de vaststelling van de toepasselijke landelijk geregelde bijstandsnorm heeft de gemeente reeds de woonsituatie beoordeeld. In zo'n geval kan de betrokkene slechts als een alleenstaande worden beschouwd als de gemeente tot de conclusie gekomen is dat deze zijn hoofdverblijf in de eigen woning heeft. Alsdan voldoet de betrokkene aan de voorwaarde om voor de toeslag van 20 procent in aanmerking te komen. Over het algemeen is een dergelijk uitkeringsbedrag ook benodigd. In een LAT-relatie worden weliswaar in zekere mate kosten gedeeld, maar dat heeft over het algemeen niet als gevolg dat de noodzakelijke bestaanskosten op een lager niveau kunnen worden gesteld. Als de ander in belangrijke mate uitgaven van de bijstandsontvanger voor zijn rekening neemt, waardoor diens bestaanskosten wel lager zijn, biedt artikel 46 de mogelijkheid om de bijstand daarop af te stemmen. In andere situaties biedt de algemene individualiseringsbevoegdheid de mogelijkheid om zonodig de bijstandsverlening in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie van de betrokkene.”

5.20

Art. 13 ABW voorzag in individualisering. De MvT bij die bepaling vermeldde:27

“Een van de wezenskenmerken van de ABW is de afstemming van de bijstand op de feitelijke behoefte in het individuele geval. In de bestaande regelgeving komt dit beginsel met name naar voren in artikel 1, tweede lid, van de wet en in artikel 2, tweede lid, van het Bln (Bijstandsbesluit landelijke normering; PJW). Het thans voorgestelde artikel 13 beoogt in het eerste en tweede lid aan genoemd beginsel opnieuw inhoud te geven, door de afstemming op de individuele omstandigheden en mogelijkheden van persoon en gezin uitdrukkelijk als opdracht aan burgemeester en wethouders te formuleren en door de afstemming mede te betrekken op de aan de bijstand verbonden verplichtingen.”

5.21

Het criterium ‘gezamenlijk voorzien in huisvesting’ werd tijdens de parlementaire behandeling van de ‘heringerichte’ ABW op initiatief van de regering28 vervangen door ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ omdat het criterium ‘gezamenlijk voorzien in huisvesting’ onvoldoende duidelijk was en tot uitvoeringsproblemen leidde:

“Het momenteel gehanteerde begrip geeft te weinig helder weer dat niet de formele, maar de feitelijke woonsituatie doorslaggevend is. Beter is te spreken van «het hebben van het hoofdverblijf in dezelfde woning».”

5.22

De MvA aan de Eerste Kamer vermeldde omtrent ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ het volgende:29

“Hiermee wordt geen inhoudelijke wijziging van het huisvestingsbegrip beoogd, maar wordt duidelijker gemaakt dat niet de formele inschrijving bepalend is, maar dat de feitelijke woonsituatie doorslaggevend is. Deze nieuwe omschrijving stelt gemeenten bijvoorbeeld beter in staat om van iemand die elders nog een woning aanhoudt, te vergen om aan te tonen dat hij op dat andere adres ook feitelijk zijn hoofdverblijf heeft.”

5.23

De Eerste Kamer legde een aantal gevallen aan de regering voor, waaronder:30

“casuspositie 8

Een man en een vrouw wonen in een flatgebouw, ieder in een eigen flat. Zij zijn elkaars dis- en bedgenoten en zijn om beurten bij elkaar te gast. De vrouw is een bemiddelde weduwe. De man doet een beroep op de bijstandswet. Komt hij wel/niet in aanmerking voor een uitkering met of zonder toeslag?”

De regering antwoordde:31

“In casuspositie 8 hebben de man en de vrouw steeds het hoofdverblijf in dezelfde woning, zij het dat de woning waarin dit hoofdverblijf is gevestigd steeds wisselt. Aan de eis van het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning is voldaan. Voorzover dat op basis van de casuspositie kan worden beoordeeld, lijkt er verder sprake te zijn van wederzijdse verzorging.”

5.24

In de per 1996 heringerichte ABW werd het criterium ‘duurzaam’ verlaten:32

“Een van de huidige misstanden wordt gewekt door het in de bestaande begripsomschrijving opgenomen criterium «duurzaam». Met dit criterium is beoogd tot uitdrukking te brengen dat niet reeds bij een kortstondig verblijf bij een ander de betrokkenen worden geacht een gezamenlijke huishouding te voeren. Dit criterium blijkt blijkens het onderzoek van de Onderzoekscommissie toepassing ABW echter vaak zo te worden begrepen dat pas na verloop van een zekere periode - na drie of zelfs zes maanden - voor de bijstand consequenties mogen worden verbonden aan het voeren van een gezamenlijke huishouding. Vanuit het oogpunt van legitimiteit en fraudebestrijding moet de bijstand echter aansluiten bij de feitelijke situatie van betrokkenen. Op het moment dat er daadwerkelijk een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd dient de bijstand daarop direct te worden afgestemd. Het kabinet stelt dan ook voor om in de begripsomschrijving niet langer dit criterium op te nemen.”

6 De Wet werk en bijstand (WWB)33

6.1

In 2004 is de ABW vervangen door de WWB. Art. 3(2) WWB luidt:

“In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt:

a. als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad of een bloedverwant in de tweede graad indien er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van zorgbehoefte;”

De MvT vermeldt dat het partnerbegrip in de WWB, gebaseerd op het begrip ‘gezamenlijke huishouding’, overeenkomt met het partnerbegrip in de ABW en dat bestaande jurisprudentie op dat punt haar betekenis behoudt.34

6.2

Art. 3(3) WWB luidt:

“Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.”

De MvT bij deze bepaling vermeldt over ‘gezamenlijke huishouding’ en ‘hoofdverblijf’:35

“Gezamenlijke huishouding

In het derde lid wordt verduidelijkt in welke situaties sprake is van gezamenlijke huisvesting. Daarvoor is doorslaggevend of de betrokkenen feitelijk dezelfde woning bewonen. In de redactie van dit lid wordt dit aangegeven door te spreken van «het hoofdverblijf hebben in dezelfde woning». Hiermee wordt voorkomen dat bijvoorbeeld aan het loutere feit dat een van hen elders een eigen woning heeft, ongeacht of deze daar feitelijk gehuisvest is, de conclusie wordt verbonden dat er geen sprake kan zijn van een gezamenlijk gevoerde huishouding.”

6.3

Over LAT-relaties zegt de MvT:36

“De gemeenten worden ook geconfronteerd met zogenaamde LAT-relaties. (…). In zo’n geval kan de betrokkene slechts als een alleenstaande worden beschouwd als de gemeente tot de conclusie gekomen is dat deze zijn hoofdverblijf in de eigen woning heeft. (…). In een LAT-relatie worden weliswaar in zekere mate kosten gedeeld, maar dat heeft over het algemeen niet als gevolg dat de noodzakelijke bestaanskosten op een lager niveau kunnen worden gesteld. Als de ander in belangrijke mate uitgaven van de bijstandsontvanger voor zijn rekening neemt waardoor diens bestaanskosten wel lager zijn, biedt de individualiseringsbevoegdheid (artikel 18, eerste lid) de mogelijkheid om zo nodig de bijstandsverlening in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie van de betrokkene.”

6.4

Art. 18 WWB luidt (tot half 201537) als volgt:

“1. Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.

2. Indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand of de langdurigheidstoeslag. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

3. Het college heroverweegt een besluit als bedoeld in het tweede lid binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.

4. Bij de toepassing van het eerste lid wordt onder belanghebbende mede verstaan het gezin.”

6.5

Deze bepaling geeft B&W de bevoegdheid om de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. De MvT noemt dit het individualiseringsbeginsel en merkt op:38

“Wanneer burgemeester en wethouders constateren dat de belanghebbende zich niet aan de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen (inclusief die aan hem door burgemeester en wethouders in de beschikking zijn opgelegd) houdt of anderszins onvoldoende besef van verantwoordelijkheid toont, zijn zij gehouden de bijstand te verlagen. Dit houdt ook in dat als betrokkene aan burgemeester en wethouders geen juiste informatie heeft verstrekt die van belang is voor het recht op uitkering, burgemeester en wethouders de uitkering lager kunnen vaststellen (lid 2). Burgemeester en wethouders kunnen bij het vaststellen van de verlaging rekening houden met de persoonlijke omstandigheden en de individueel vastgestelde verplichtingen.”

7 De Wet inkomstenbelasting 2001

7.1

Ook art. 1.2 Wet inkomstenbelasting 2001 bevatte van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2010 de term ‘gezamenlijke huishouding’:

“1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder partner:

a. de niet duurzaam gescheiden levende echtgenoot;

b. de ongehuwde meerderjarige die:

1° met de ongehuwde meerderjarige belastingplichtige in het kalenderjaar gedurende meer dan zes maanden onafgebroken een gezamenlijke huishouding voert en gedurende die tijd op hetzelfde woonadres als de belastingplichtige staat ingeschreven in de basisadministratie persoonsgegevens en

2° samen en uitsluitend met de belastingplichtige voor het kalenderjaar kiest voor kwalificatie als partner.

2. Voor het kalenderjaar kan tevens voor kwalificatie als partner worden gekozen indien:

a. de ongehuwde meerderjarige belastingplichtige in het voorafgaande kalenderjaar samen met een ongehuwde meerderjarige heeft gekozen voor kwalificatie als partner en

b. zij uitsluitend door het overlijden van de ongehuwde meerderjarige in het kalenderjaar niet gedurende meer dan zes maanden een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.

(…)”

7.2

Deze voorwaarden sloten aan bij die van art. 56 Wet op de inkomstenbelasting 1964 (Wet IB 1964) voor ongehuwd samenlevenden.39 De MvA bij die laatste bepaling vermeldde over de term ‘gezamenlijke huishouding’ onder meer:40

“Met betrekking tot de vrees van deze leden omtrent een striktere toepassing van de Algemene Bijstandswet analoog aan het nu voorgestelde in de belastingwetgeving merken wij op, dat het begrip «economische eenheid» een uitwerking is van het huidige stelsel van gezinsbijstand. Dit stelsel kent dus een ander uitgangspunt dan de voorgestelde fiscale wetgeving zodat het fiscale begrip «gezamenlijke huishouding» niet van invloed is op de uitleg van het begrip «economische eenheid».”

7.3

In HR BNB 2012/22341 besliste u dan ook dat voor het begrip ‘gezamenlijke huishouding’ in de regeling van de alleenstaande-oudertoeslag in de Wet IB 1964 niet werd aangesloten bij de term ‘gezamenlijke huishouding’ in de WWB:

“3.4.1. Bij de beoordeling van de middelen staat voorop dat de betekenis van het begrip "een huishouding heeft gevoerd met geen ander dan kinderen" in de regeling over de alleenstaande-ouder-toeslag in de Wet op de inkomstenbelasting 1964 nauw moest worden afgestemd op het in het kader van die wet gebezigde begrip "een gezamenlijke huishouding voeren" (….).

3.4.2.

In de wetsgeschiedenis van de alleenstaande-ouder-toeslag is de opvatting tot uitdrukking gebracht dat, ingeval meer personen gebruik maken van een wooneenheid, slechts dan geen sprake is van een gezamenlijke huishouding indien tussen de samenwoners een op zuiver commerciële gronden stoelende betrekking bestaat (Kamerstukken II 1983/84, 18 121, nr. 5, blz. 8). Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn in geval van kostgangers of indien de kosten van de huishouding op zakelijke basis worden gedeeld (zie HR 4 oktober 1989, nr. 26277, BNB 1989/322). De genoemde parlementaire geschiedenis brengt mee dat andere factoren die verband houden met de draagkracht of de gezinssituatie van de betrokkenen geen rol spelen bij het oordeel of sprake is van een gezamenlijke huishouding.

3.4.3.

Hetgeen hiervoor in 3.4.1 en 3.4.2 is overwogen geldt evenzeer voor de toepassing van de regeling over de (aanvullende) alleenstaande-ouderkorting in de Wet IB 2001.

3.4.4.

Dit brengt mee dat, anders dan in de middelen wordt betoogd, geen aanleiding bestaat om voor de toepassing van die regeling (tevens) aan te sluiten bij het begrip "gezamenlijke huishouding" in de zin van de Wet werk en bijstand.”

8 Jurisprudentie CRvB

8.1

Volgens vaste jurisprudentie42 van de CRvB wordt de plaats van iemands hoofdverblijf voor de toepassing van de bijstand bepaald aan de hand van objectief vast te stellen feiten en omstandigheden; het aanhouden van verschillende adressen door twee personen hoeft daarbij niet in de weg te staan aan de constatering van een gezamenlijk hoofdverblijf indien aannemelijk is dat feitelijk wordt samengewoond doordat slechts één van beide woningen wordt gebruikt of doordat op andere wijze zodanig gebruik wordt gemaakt van beider woningen dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.

8.2

De CRvB oordeelde in 1994 voor de ABW over een stel met een LAT-relatie:43

“Gelet op de feiten en omstandigheden van het onderhavige geval, (…) kan naar het oordeel van de raad niet redelijkerwijs worden aangenomen dat aan de beide vereisten die in (…) art. 5a, tweede lid, ABW zijn gesteld, is voldaan. Voor wat betreft het vereiste van gezamenlijk voorzien in huisvesting overweegt de raad het volgende. De raad stelt vast dat belanghebbende en B over afzonderlijke woonruimte beschikken, nu beiden gebruik kunnen maken van een afzonderlijk woonhuis dat zelfstandig bewoonbaar en volledig ingericht is. Dat neemt niet weg dat (…) het aanhouden van afzonderlijke woonruimte op zich het gezamenlijk voorzien in de huisvesting niet in de weg behoeft te staan. In dat geval zal echter redelijkerwijs voldoende aannemelijk moeten zijn dat desondanks toch een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts één van de ter beschikking staande woningen wordt gebruikt, dan wel doordat op andere wijze toch een zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat de facto van samenwonen gesproken moet worden. Dat laatste is naar het oordeel van de raad onvoldoende aannemelijk geworden. Het College van GS die ter zake geen gericht onderzoek heeft ingesteld, heeft geen omstandigheden aangevoerd die in afwijking van de formele situatie een feitelijke samenwoning aannemelijk doen zijn.”

8.3

De CRvB zag ook in een ander geval van een LAT-relatie geen gezamenlijk hoofdverblijf omdat uit de verklaringen van de beide betrokkenen niet afgeleid kon worden dat zij het merendeel van de week op het adres van één hunner, de appellante, verbleven:44

“Anders dan de rechtbank acht de Raad voor het standpunt van gedaagde dat in de periode van 2 mei 2000 tot en met 30 juni 2002 en ook op 1 juli 2002 sprake was van een gezamenlijk hoofdverblijf in de woning van appellante, in de gedingstukken geen toereikende grondslag aanwezig. Weliswaar heeft appellante op 11 juli 2002 tegenover de sociale recherche verklaard dat appellant de meeste tijd van de week bij haar is, doch deze verklaring is in zoverre niet geheel consistent, dat appellante heeft verklaard dat appellant, indien hij werkt (appellant is als taxichauffeur in tweeploegendienst werkzaam), in principe in Groningen verblijft. Voorts heeft appellant op diezelfde datum verklaard dat hij een zogeheten LAT-relatie heeft met appellante, dat hij meestal vanuit zijn woning in [woonplaats 2] naar zijn werk gaat, en dat hij als hij vrij is af en toe vanuit zijn werk naar appellante gaat. Uit die verklaringen, in onderling verband bezien, kan niet worden afgeleid dat appellanten voor het merendeel van de week op het adres van appellante verbleven.”

8.4

Evenmin nam de CRvB hoofdverblijf in dezelfde woning aan in een geval waarin niet bewezen was dat het stel het merendeel van de nachten doorbracht in appellantes woning:45

“(…) uit de verklaringen van de door de sociaal rechercheurs gehoorde getuigen weliswaar een vermoeden kan worden geput dat [de ex-echtgenoot] daar zijn hoofdverblijf had, maar diezelfde verklaringen onvoldoende feitelijke gegevens bevatten die de conclusie rechtvaardigen dat [de ex-echtgenoot] (het merendeel van) de nachten doorbracht in de woning van appellante.”

8.5

Dat de betrokkenen zelf hun relatie als LAT zien en niet beogen een gemene huishouding te voeren, maakt niet dat objectief geen gezamenlijke huishouding bestaat, aldus de CRvB in een zaak over een ANW-uitkering en een AOW-pensioen:46

“4.9 De rechtbank heeft de Svb (...) terecht gevolgd in zijn standpunt dat appellanten (…) van 1 juli 2003 tot en met 31 oktober 2008 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Dat appelante haar relatie met appellant zelf zag als een (…) LAT-relatie maakt dat niet anders. De Raad benadrukt (…) dat bij de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding de omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid dan wel de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang zijn.”

8.6

De CRvB zag wél een hoofdverblijf in dezelfde woning in een geval de partner van de appellante drie tot vijf keer per week bij haar sliep en zijn privéleven bij haar leidde:47

“De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verklaring van appellante, waarbij zij te kennen geeft dat zij en haar vriend dag en nacht bij elkaar zijn en dat haar vriend zijn leven bij haar en met haar samen leidt, een toereikende grondslag biedt voor het standpunt van het college dat appellante en haar vriend in de te beoordelen periode gezamenlijk hoofdverblijf hebben gehad in de woning van appellante. Dat appellante haar leefsituatie met haar vriend als een LAT-relatie kwalificeert, omdat een eerdere poging tot samenwoning is misgelopen en haar vriend om die reden zijn eigen woning heeft aangehouden, leidt niet tot een ander oordeel.”

8.7

Géén hoofdverblijf in dezelfde woning nam de CRvB echter aan in een geval waarin de partner van de appellante niet meer dan twee à drie keer per week bij haar overnachtte en slechts enkele van diens kledingstukken bij de appellante thuis waren aangetroffen:48

“Appellante heeft vanaf aanvang de frequentie van het verblijf van [betrokkene] bij haar, zoals gerapporteerd, bestreden en aangevoerd dat sprake is van een LAT-relatie en dat [betrokkene] niet meer dan twee à drie keer per week bij haar overnacht. De dochter van [betrokkene] heeft ter zitting van de rechtbank verklaard dat haar vader in april 2007 bij haar is ingetrokken en dat hij toen gedurende vier á vijf maanden vijf nachten per week bij haar overnachtte. Gelet op de wijze van verslaglegging en de betwisting van de inhoud daarvan kan naar het oordeel van de Raad niet als vaststaand worden aangenomen dat de bewoordingen van de verslagen - op basis waarvan het dagelijks bestuur heeft aangenomen dat [betrokkene] hoofdverblijf had bij appellante - een volledige en juiste weergave vormen van hetgeen appellante tijdens het huisbezoek en het bewuste onderhoud heeft verklaard. De Raad merkt nog op dat bij het huisbezoek slechts enkele kledingstukken van [betrokkene] zijn aangetroffen, wat er niet op wijst dat hij zijn hoofdverblijf in de woning van appellante had.”

8.8

Wél een hoofdverblijf in (één en) dezelfde woning nam de CRvB aan in een ANW-zaak waarin weliswaar afwisselend gebruik werd gemaakt van twee woningen, maar vastgesteld kon worden dat de man meestentijds bij de vrouw in dier woning verbleef en in haar woonplaats ook zijn huisarts en apotheek had:49

“De Raad is van oordeel dat het proces-verbaal 24 maart 2005, waarin onder meer de door appellante ondertekende verklaring is opgenomen, een toereikende grondslag biedt voor het standpunt dat zij en [W.] ten tijde in geding hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning. Appellante heeft verklaard dat zij vanaf 2000 afwisselend in haar woning te [woonplaats 1] en in die van [W.] te [woonplaats 2] verbleef waarbij in de winter het accent lag op verblijf in [woonplaats 1] en in de zomer in [woonplaats 2]. Deze verklaring wordt in ruime mate ondersteund door de als getuigen gehoorde buurtbewoners en tevens door die van de dochter van [W.]. Uit het betalingsgedrag van [W.] kan overigens geconcludeerd worden dat hij meesttijds in [woonplaats 1] verbleef. Uit de gegevens verstrekt door AGIS zorgverzekeringen blijkt dat [W.] al een paar jaar zijn huisarts en apotheek heeft in [woonplaats 1] en daar als correspondentieadres heeft [adres], het adres van appellante. Ten tijde in geding had [W.] geen arts en apotheek meer in [woonplaats 2].”

8.9

In de zaak CRvB AB 2011/10650 oordeelde de CRvB dat ‘in feite van samenwoning moet worden gesproken’ in een geval waarin de partners steeds bij elkaar waren en onregelmatig wisselden tussen hun twee woningen:

“4.4 Naar het oordeel van de Raad bieden de gedingstukken een toereikende grondslag voor het standpunt dat betrokkenen op een zodanige wijze van hun woningen hebben gebruik gemaakt dat in feite van samenwoning moet worden gesproken. De Raad hecht daarbij met name betekenis aan de verklaringen die betrokkene 1 (…) en betrokkene 2 op 2 april 2007 tegenover de sociale recherche hebben afgelegd en die door hen zijn ondertekend. Betrokkene 2 heeft verklaard dat hij sinds 2 april 2005 een relatie heeft met betrokkene 1, dat zij tijdens hun relatie beiden hun eigen woning hebben aangehouden, dat ze afwisselend in de woning van de een en dan weer in die van de ander woonden, dat het wisselen heel onregelmatig gebeurde en dat ze in principe altijd samen waren. Betrokkene 1 heeft verklaard dat zij ergens in mei 2005 een relatie met betrokkene 2 heeft gekregen en dat zij samen met haar kinderen vanaf het begin van deze relatie samen afwisselend in diens of haar woning verbleven, dat zij in het begin van hun relatie nog niet echt elke dag, maar wel vaak bij elkaar waren en dat zij in ieder geval vanaf september 2005 bijna altijd samen waren. De Raad acht verder van belang de verklaring die betrokkene op 25 maart 2007 in het kader van een aangifte van mishandeling jegens de politie heeft afgelegd. Zij verklaart onder meer dat zij en betrokkene 2 in 2005 een relatie zijn aangegaan, dat zij een regeling hadden getroffen waarbij zij een deel van de week in de woning van betrokkene 2 waren en het andere deel van de week in haar woning.”

Dit oordeel houdt kennelijk in dat de CRvB het mogelijk acht voor twee personen om ‘hun hoofdverblijf’ in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ te hebben en dat zulks het geval is als ‘in feite van samenwoning moet worden gesproken.’

8.10

Een eerdere zaak uit 2007 betrof eveneens een stel dat steeds bij elkaar was, maar waarin wel een - in elk geval temporeel - zwaartepunt van de samenwoning kon worden aangewezen: meer dan de helft van de tijd werd samen op één adres doorgebracht:51

“Aan het criterium van het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning kan ook zijn voldaan indien ondanks het aanhouden van afzonderlijke woonruimte toch een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat door beiden slechts een van de beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op andere wijze een zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat de facto van samenwonen moet worden gesproken. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat deze situatie zich in dit geval voordoet. Uit de ten overstaan van de sociaal rechercheur afgelegde en door appellante ondertekende verklaring van 6 oktober 2004 blijkt naar het oordeel van de Raad genoegzaam dat appellante en [betrokkene] ten tijde in geding feitelijk samenwoonden, afwisselend 4 dagen in de woning van appellante te Elburg en 3 dagen in de caravan van [betrokkene] [adres 2]. Zij verbleven doorgaans gelijktijdig in een van beide woningen en brachten aldaar doorgaans ook de nachten door.”

Nu in dit geval wél één temporeel zwaartepunt viel aan te wijzen, wordt uit deze uitspraak niet duidelijk of de CRvB twee hoofdverblijven in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ mogelijk achtte.

8.11

Hoewel de geciteerde jurisprudentie weinig expliciet is, lijkt zij de lijn te volgen dat in geval van twee woningen een hoofdverblijf in dezelfde woning wordt aangenomen als ofwel (i) weliswaar beide woningen substantieel worden gebruikt, maar de partners steeds – met name ’s nachts – bij elkaar zijn; alsdan wordt als hoofdverblijf aangewezen de woning waar zij de meeste tijd verblijven (het vaakst overnachten), ofwel (ii) de partners weliswaar niet (vrijwel) steeds samen zijn (niet (vrijwel) steeds gezamenlijk overnachten), maar het samenzijn zich vooral afspeelt in de woning van één van beide, zodanig dat het privé-leven van de één zich vooral bij de ander afspeelt. Alleen uit de in 8.9 geciteerde uitspraak kan mogelijk opgemaakt worden dat de CRvB meent dat de term ‘twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben’ aldus uitgelegd kan worden dat twee personen meer dan één ‘hoofdverblijf’ kunnen hebben en dat ‘dezelfde woning’ twee woningen omvat.

9 Literatuur

9.1

De redactie van de Module Bijstand52 meent dat een LAT-relatie geen gezamenlijke huishouding oplevert omdat een LAT-relatie in beginsel twee volledig gescheiden woningen met twee zelfstandige huishoudingen betreft.53 Die module betoogt voorts:54

“De LAT-relatie (…) valt onder het begrip van de gezamenlijke huishouding van art. 3 WWB, indien volgens de feitelijke situatie is voldaan aan de criteria van een gezamenlijk hoofdverblijf en wederzijdse verzorging. Of met andere woorden: indien wegens twee zelfstandig bewoonde woningen geen sprake is van een gezamenlijk hoofdverblijf, ook al is wél sprake van zorg voor elkaar, dan is niet voldaan aan het begrip gezamenlijke huishouding.”

9.2

Van der Most meent dat de vraag naar een ‘gezamenlijke huishouding’ moeilijk is te beantwoorden als twee personen niet voortdurend bij elkaar zijn, zoals in een LAT-relatie:55

“In geval van een LAT-relatie voeren de betrokkenen personen immers ieder voor zich een huishouding waarbij beiden hun hoofdverblijf hebben in verschillende woningen. Wanneer beide personen echter zó veel bij elkaar verblijven dat zij hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning, is het enkele feit dat één van beiden nog kan beschikken over een andere woonruimte niet langer van belang. Immers, die andere woonruimte dient dan niet langer voor het voeren van een aparte huishouding.”

Deze auteur gaat er dus kennelijk van uit dat slechts één adres ‘dezelfde woning’ is waar beiden hun (enkelvoudige) ‘hoofdverblijf’ hebben.

10 Beoordeling

10.1

Het al dan niet bestaan van de beslissende ‘gezamenlijke huishouding’ hangt in de eerste plaats af van het al dan niet ‘hoofdverblijf’ houden ‘in dezelfde woning’, hetgeen beoordeeld moet worden op basis van de feiten. Uit de geciteerde parlementaire geschiedenis volgt dat het aanhouden van verschillende adressen het bestaan van een hoofdverblijf in dezelfde woning niet uitsluit.

10.2

In casu wordt in beide woningen in kennelijk min of meer gelijke intensiteit samen verbleven: in elk van beide woningen verblijven [C] en de belanghebbende doorgaans drie nachten per week samen, zij het in de ene woning drie werkdagen en in de andere woning het weekend (vrijdag t/m zondag). Zowel [C] als de belanghebbende verblijven aldus doorgaans vier dagen per week in hun respectievelijke eigen woningen en drie dagen per week in de woning van de ander, en elk steeds één dag en één nacht per week zonder de ander in de eigen woning. Er wordt dus niet ‘slechts’ gebruik gemaakt van één van de twee ter beschikking staande woningen. Dan blijft volgens de boven geciteerde rechtspraak van de CRvB de mogelijkheid over dat “op een andere wijze zodanig gebruik wordt gemaakt van de woningen dat in feite van samenwonen moet worden gesproken”. Dit criterium komt in de wetsgeschiedenis niet voor. Ik meen dat het niet beantwoordt aan de wettekst en de wets-geschiedenis. Het gaat er volgens de wettekst immers niet om of ‘in feite van samenwonen moet worden gesproken’, maar of de betrokkenen ‘hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben.’ Dat ‘in feite gesproken moet worden van samenwonen’ is een overinclusive en daarmee inadequaat criterium: ook bij een LAT-relatie kan immers ‘in feite sprake zijn van samenwonen’, getuige de T in het acronym, maar LAT-relaties worden in de parlementaire geschiedenis expliciet niet als ‘gezamenlijke huishouding’ in de zin van art. 3(3) WWB en diens ABW-voorgangers gezien. Gezien de wettekst en diens geschiedenis is slechts beslissend of beiden het zwaartepunt van hun levensbelangen ‘in dezelfde woning’ hebben.

10.3

In casu zijn [C] en de belanghebbende doorgaans zes dagen, althans nachten, per week samen; dat is 86% van de tijd. 14% van de tijd wonen zij elk zelfstandig in hun eigen woning, zonder de ander. Slechts de helft van de gemeen doorgebrachte tijd (circa 43% van de totale tijd) verstrijkt op [C]’s adres. De vraag is of de belanghebbende, die het merendeel van de tijd (circa 57%) in zijn eigen woning verblijft, desondanks zijn ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ heeft als [C], die eveneens het merendeel van de tijd (circa 57%) in haar eigen woning verblijft. Gezien de tekst van art. 3(3) WWB ligt bevestigende beantwoording van die vraag niet voor de hand: zowel ‘hoofdverblijf’ als ‘dezelfde woning’ zijn enkelvoud, en de feitenrechters hebben niet vastgesteld dat in één van beide woningen het zwaartepunt van de samenwoning/de relatie lag (vgl. de zaak geciteerd in 8.8 hierboven, waarin zulks wél werd vastgesteld). De feitenrechters hebben de plaats van het zwaartepunt van de relatie in het midden gelaten, evenals de vraag in welke woning het zwaartepunt van de levensbelangen van elk van beide partners lag. Zij hebben alleen maar vastgesteld dat niet slechts in één van beide woningen werd samengewoond.

10.4

Dat LAT-relaties uitdrukkelijk buiten het begrip ‘gezamenlijke huishouding’ vallen, blijkt onder meer uit de citaten opgenomen in 5.13 (“… feitelijk (…) geen sprake (…) van gezamenlijke huisvesting …”) en 6.3 (‘als een alleenstaande worden beschouwd’). Ook de parlementaire stukken gebruiken steeds termen in enkelvoud (zie onder meer 5.13 (‘samen een woning’) en 5.21 (iemand die elders nog een woning aanhoudt, moet aantonen “dat hij op dat andere adres ook feitelijk zijn hoofdverblijf heeft”), soms met expliciete nadruk op de enkelvoudigheid van de locatie van de gezamenlijke huishouding (zie 5.13: “… samenwonen op één adres …”; en “… feitelijk op een enkel adres ….”). Gezien deze parlementaire geschiedenis en de standpunten van de partijen, hadden de feitenrechters zich mijns inziens moeten verdiepen in de vraag of in casu sprake is van een LAT-relatie zoals bedoeld in die parlementaire geschiedenis. Ook die vraag hebben de feitenrechters in het midden gelaten.

10.5

Gaat het om een LAT-relatie, dan moet volgens de MvT bij de WWB (zie 6.3) door de gemeente beoordeeld worden of ondanks het bestaan van twee zelfstandige huishoudens de lasten van de uitkeringsgerechtigde door de LAT-relatie worden verminderd zodanig dat de gemeente haar individualiseringsbevoegdheid ex art. 18(1) WWB zou moeten gebruiken. In casu sluiten de vastgestelde feiten mijns inziens niet uit dat het om een LAT-relatie gaat zoals bedoeld in de parlementaire geschiedenis van art. 3(3) WBB en diens voorgangers. Was daarvan sprake, dan had onderzocht moeten worden of de LAT-relatie met [C] belanghebbendes kosten van levensonderhoud voldoende deed verminderen om zijn uitkering neerwaarts te individualiseren.

10.6

Behalve de reactie van de regering op ‘casuspositie 8’ van de Eerste Kamer bij de behandeling van de 1996-herinrichting van de ABW (zie 5.22), wijst niets in de wetsgeschiedenis er op dat twee personen twee hoofdverblijven in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ zouden kunnen hebben; integendeel, zo bleek in 10.4. ‘Casuspositie 8’ betrof een bemiddelde weduwe en een uitkeringsgerechtigde die in hetzelfde flatgebouw wonen en daar elk een flat hebben, maar elkaars dis- en bedgenoten zijn en om beurten ‘bij elkaar te gast’ zijn. Volgens de regering hebben deze personen “steeds het hoofdverblijf in dezelfde woning, zij het dat de woning waarin dit hoofdverblijf is gevestigd steeds wisselt. Aan de eis van het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning is voldaan.” Ik merk op dat zowel de Eerste Kamer als de regering hier kennelijk uitgaan van een stel dat steeds bij elkaar is en dat bovendien steeds beurtelings mede voor de ander boodschappen doet en kookt (‘bij elkaar te gast’). Dat is niet de situatie van [C] en de belanghebbende. Maar fundamenteler is dat het antwoord van de regering impliceert dat zij meent dat deze twee personen twee hoofdverblijven in verschillende woningen hebben. Dat lijkt mij moeilijk verenigbaar met haar eigen opvatting (zie 5.13) dat ‘bij het hebben van of ingeschreven staan op twee adressen (…) toch sprake (kan) zijn van gezamenlijke huisvesting, namelijk wanneer betrokkenen feitelijk op een enkel adres verblijven’. Indien een samenlevend stel sequentieel van woning naar woning trekt, kan men inderdaad stellen dat ‘de woning’ die hun ‘hoofdverblijf’ is steeds wisselt. Maar als beiden permanent tegelijkertijd een eigen woning en een eigen volledig ingericht huishouden los van elkaar hebben en beurtelings bij elkaar ‘te gast’ zijn, kan mijns inziens niet gesproken worden van een gemeen hoofdverblijf in dezelfde woning. Bezien vanuit de ratio van de regeling springt ook niet meteen de noodzaak daartoe in het oog als beiden steeds de kosten van het ‘te gast’ zijn van de ander voor eigen rekening nemen, naast de kosten van hun eigen volledig uitgeruste huishouding. U vergelijke het citaat in 6.3 hierboven: “In een LAT-relatie worden weliswaar in zekere mate kosten gedeeld, maar dat heeft over het algemeen niet als gevolg dat de noodzakelijke bestaans-kosten op een lager niveau kunnen worden gesteld.” En als dat wél zo is, dan is er de individualiseringsbevoegdheid ex art. 18(1) WWB. Men kan menen dat het niet nodig of onwenselijk is dat in een geval zoals ‘casuspositie 8’ de man of vrouw een eigen woning en huishouden aanhoudt op kosten van de gemeenschap, maar dat is een andere kwestie.

10.7

B&W beroepen zich, ten betoge dat een stel twee verschillende ‘hoofdverblijven’ in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ kan hebben op “HR 6 juni 2012, nr 10/02689, LJN BQ2085”. Bedoeld zullen zijn uw twee arresten (met tussenliggend prejudicieel arrest van het HvJ EU) HR BNB 2012/18056 en HR BNB 2014/168.57 Deze zaak betrof naheffing van BPM van een orthodontiste die vier dagen per week in Nederland woonde en drie dagen per week in België en die in Nederland met een Belgische gekentekende auto werd aangetroffen waarvoor zij in België al registratiebelasting had betaald. Deze arresten zijn mijns inziens in casu irrelevant, nu zij geen licht werpen op de vraag of een stel binnen één lidstaat twee ‘hoofdverblijven’ in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ kan hebben. Uit die arresten volgt slechts dat het - uiteraard - mogelijk is dat een persoon in meer dan één EU-lidstaat woont.

10.8

Het andere door B&W ingeroepen arrest HR BNB 1999/858 ziet evenmin op de vraag of twee personen die elk een eigen woning hebben een dubbel ‘hoofdverblijf’ in twee verschillende ‘dezelfde woningen’ kunnen hebben. Dat arrest betrof de vraag of een kind van gescheiden ouders voldoende in het huishouden van de vader verbleef om hem in aanmerking te doen komen voor de alleenstaande-oudertoeslag.

10.9

Zoals boven (10.2) bleek, meen ik dat het door de CRvB ingevoerde criterium (slechts één van beide woningen wordt gebruikt of beide woningen worden ‘zodanig gebruikt dat in feite van samenwonen gesproken moet worden’) inadequaat is, want onvoldoende onderscheidend (overinclusive). Het laat in het midden in welke ‘dezelfde woning’ de relatie haar hoofdverblijf heeft, en het is onverenigbaar met de uitsluiting van LAT-relaties uit het begrip ‘gezamenlijke huishouding’. Daardoor rijzen twee vragen: (i) nu de wettekst er geen steun voor biedt en de parlementaire geschiedenis op zijn best zichzelf tegenspreekt, eist dan de ratio van de regeling te aanvaarden dat een stel zoals [C] en de belanghebbende twee hoofdverblijven tegelijk kan hebben in twee verschillende ‘dezelfde woningen’? En (ii) welke feitelijke situaties stonden de wetgever voor ogen toen hij LAT-relaties uitdrukkelijk uitsloot?

10.10

Ik meen dat het antwoord op vraag (i) in beginsel ontkennend luidt, maar in uitzonderlijke gevallen bevestigend kan luiden, nl. indien de samenwoning op twee adressen feitelijk gelijk gesteld kan worden met het door de wetgever (wél) voorziene geval van weliswaar twee woningen maar feitelijk hoofdverblijf op één adres. Dat betekent dat in een geval zoals in casu op beide adressen het samenzijn vergelijkbaar moet zijn - behalve in temporeel opzicht - met samenwonen in één woning. Beide partners moeten dus in beide woningen een privé-leven hebben dat – behalve temporeel – vergelijkbaar is met privé-leven in één woning (vgl. de uitspraak geciteerd in 8.8): beide partners moeten in beide woningen een nagenoeg gelijk gewicht aan levensbelangen concentreren. Alleen dan immers kan - met enige semantische oprekking - gesproken worden van twee ‘hoofd’verblijven in twee ‘dezelfde woningen’: beide verblijven moeten immers voor beiden ‘hoofd’verblijf zijn.

10.11

Ad vraag (ii) bestaat weinig houvast nu de wetgever in het midden heeft gelaten wat hij een LAT-relatie vindt. Het enige dat wij weten, is dat een LAT-relatie volgens hem geen ‘economische eenheid zoals in een gezin’ (ABW oud) is, noch een ‘gezamenlijk voorzien in huisvesting’ oplevert (herziene ABW), noch een ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ (WWB).

10.12

In HR NJ 1993, 56959 beschouwde u niet als economische eenheid vergelijkbaar met een gezin, dus niet als gezamenlijke huishouding, een LAT-relatie met de volgende trekken:

“De rechtbank heeft kortweg van een ‘economische eenheid in de zin van art. 5 ABW’ gesproken. Zij heeft haar oordeel dat in de periode vóór 1 januari 1987 van een zodanige eenheid sprake was, uitsluitend gegrond op de in r.ov. 5.6 van haar beschikking vermelde feiten en omstandigheden, te weten:

— mevrouw B en C brachten van 1984 tot en met 1988 bijna alle weekeinden en de vakanties samen door;

— de hieraan verbonden kosten kwamen voor rekening van C indien mevrouw B naar hem toekwam en voor rekening van mevrouw B indien C naar haar toekwam;

— sinds 1984 beschikt mevrouw B door-de-weeks over een door C aangeschafte auto en C heeft alle daaraan verbonden vaste kosten betaald;

— C bracht ieder weekend zijn wasgoed mee en mevrouw B deed dan de was voor hem;

— persoonlijke bezittingen van C zoals kleding, gereedschap en muziekapparatuur bevinden zich sinds 1983/1984 in de woning van mevrouw B.

Deze feiten en omstandigheden zijn evenwel niet voldoende om daaruit te kunnen afleiden dat mevrouw B en C in de bedoelde periode samenwoonden en dat hun relatie bovendien in economisch opzicht niet van die in een gezin verschilde. De rechtbank heeft dan ook hetzij een onjuiste maatstaf aangelegd, hetzij haar beslissing niet voldoende gemotiveerd.”

10.13

Daarmee is een criterium voor de determinering van LAT-relaties, die volgens de wetgever geen gezamenlijke huishouding opleveren, nog vrij veraf. Enig houvast ligt wellicht in het volgende: in elk geval moet (ook) voldaan zijn aan de A van ‘apart’ in het acronym ‘LAT’. In ‘casuspositie 8’ (zie 5.22) werd daar niet aan voldaan. In casu leven [C] en de belanghebbende doorgaans één dag per week (circa 14% van de tijd) zonder elkaar in hun respectievelijke eigen woningen. Is dat voldoende ‘living apart’? Is daarbij van belang dat het ‘living together’-deel van hun tijd (circa 86%) zich temporeel gelijkelijk in twee verschillende woningen afspeelt, in elk circa 43% van de tijd? De laatste vraag zou ik ontkennend beantwoorden, maar het antwoord op de eerste is moeilijker. Het rechtspolitieke risico van het geven van een duidelijke kwantitatieve temporele maatstaf is dat belanghebbenden hun leven daarnaar gaan inrichten. Vanuit dat perspectief en vanuit de ratio van de regel bezien zou een kwalitatief criterium voor een LAT-relatie meer aangewezen zijn, bijvoorbeeld: ‘geen significante besparing in noodzakelijke kosten van bestaan ten opzichte van zelfstandig wonen’, of, wat vager: ‘geen significante synergie’. Desgewenst kan ‘significant’ gekwanti-ficeerd worden op een percentage van de kosten van alleen wonen. Controletechnisch lijkt een dergelijk criterium mij niet onpraktischer dan het moeten vaststellen wie de was hoe vaak waar voor wie doet en wie er hoe vaak waar met wie in bed ligt.

10.14

De praktijk zal u dankbaar zijn voor concretisering van - geen gezamenlijke huishouding opleverende - LAT-relaties, maar in casu kunt u deze epineuze kwestie daar laten, nu mijns inziens reeds vernietigd en teruggewezen moet worden om de feitenrechter de in 10.10 geformuleerde maatstaf voor de beoordeling van ‘hoofdverblijf in dezelfde woning’ te doen toepassen. Komt de feitenrechter na onderzoek tot de bevinding dat [C] en de belanghebbende beiden nagenoeg even zware concentraties van levensbelangen op beide woonplaatsen onderhouden, dan komt alsnog de vraag aan de orde of hun relatie een LAT-relatie is. Ik zou alsdan (zes dagen per week gezamenlijk zwaartepunt van levensbelangen ‘together’) geneigd zijn te oordelen dat hun relatie geen LAT-relatie is: hun living lijkt mij alsdan te weinig apart en te veel together. Maar dat is aan de feitenrechter.

10.15

Ik meen op grond van het bovenstaande dat de bestreden uitspraak vernietigd moet worden en de zaak teruggewezen moet worden voor feitelijk onderzoek, met name naar de vraag of [C] en de belanghebbende beiden nagenoeg gelijke zwaartepunten van levensbelangen in beide woningen concentreerden.

10.16

Wat betreft belanghebbendes betoog dat evenmin aan het criterium ‘wederzijdse zorg’ is voldaan, meen ik dat het tegengesteld luidende oordeel van de CRvB geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting omtrent dat criterium en voor het overige feitelijk is. Men kan menen dat dit feitelijke oordeel onvoldoende gemotiveerd is, maar art. 80(1) WWB stelt alleen cassatieberoep open ‘ter zake van schending of verkeerde toepassing van art. 3(2) t/m (5) WWB en de daarop berustende bepalingen’, niet ter zake van schending van vormen, zodat motiveringsgebreken niet tot cassatie leiden als zij geen verkeerde juridische maatstaf verraden en het niet onmogelijk maken om ontvankelijke rechtsklachten te beoordelen.60

11 Conclusie

Ik geef u in overweging het cassatieberoep gegrond te verklaren en de zaak terug te wijzen.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

1 Zie het Rapport van sociaal rechercheur [D], buitengewoon opsporingsambtenaar bij de Unit Regionale Sociale Recherche Zwolle e.o. van diens onderzoek ‘samenwoning en zwart werk’ contra B.J.T. en Y.M., p. 5 (Bijlage 5 bij de schriftelijke reactie van de eenheid sociale zaken en werkgelegenheid op belanghebbendes bezwaarschrift van 24 januari 2012 en bijlage 5 bij het verweerschrift in hoger beroep van 18 februari 2013).

2 Rechtbank Zwolle – Lelystad 15 november 2012, nr. Awb 12/902, niet gepubliceerd.

3 CRvB15 april 2014, nr. 12/6777 WWB, ECLI:NL:CRVB:2014:1230.

4 Wet van 13 juni 1963, inzake nieuwe regelen betreffende de verlening van bijstand door de overheid (Algemene Bijstandswet), Stb. 1963, 284.

5 Kamerstukken II 1961/62, 6796, nr. 3, p. 1.

6 Kamerstukken II 1961/62, 6796, nr. 3, p. 11.

7 Kamerstukken II 1961/62, 6796, nr. 3, p. 12.

8 Kamerstukken II 1961/62, 6796, nr. 5, p. 11.

9 Wet van 22 november 1972, inzake structurele wijziging van de Algemene Bijstandswet, Stb.1972, 675.

10 Kamerstukken II 1971/72, 11 287, nr. 3, p. 1.

11 Wet van 6 november 1986, inzake wijziging van de Algemene Bijstandswet met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen en gelijkstelling van niet gehuwde personen met gehuwden Stb. 1986, 564.

12 Kamerstukken II 1985/86, 19 259, nr. 3, p. 10.

13 Kamerstukken II 1985/86, 19 259, nr. 3, p. 11.

14 Kamerstukken II 1985/86, 19 259, nr. 3, p. 14-15.

15 Kamerstukken II 1985/86, 19 259, nr. 5, p. 18.

16 Kamerstukken II 1985/86, 19 259, nr. 13(Gewijzigde amendementen van de leden Linschoten en Kraaijeveld-Wouters ter vervanging van die gedrukt onder nr. 10).

17 Kamerstukken II 1985/86, 19 259, nr. 14 (Voorstel van wet zoals het luidt na de daarin t/m 7 mei 1986 aangebrachte wijzigingen).

18 Wet van 12 april 1995, houdende herinrichting van de Algemene Bijstandswet, Stb. 1995, 199.

19 Kamerstukken II 1991/92, 22 545, nr. 3, p. 14.

20 Kamerstukken II 1991/92,17 050 (Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies), nr. 142.

21 Kamerstukken II 1991/92,17 050 , nr. 142, p. 6.

22 Kamerstukken II 1991/92,17 050, nr. 142, p. 9.

23 Kamerstukken II 1991/92,17 050, nr. 142, p. 9.

24 Kamerstukken II 1991/92, 22 545, nr. 8, p. 19.

25 Kamerstukken II 1991/92, 22 545, nr. 8, p. 9.

26 Kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 18 (Nota van wijziging), p. 96.

27 Kamerstukken II 1991/92, 22 545, nr. 3, p. 119.

28 Kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 14 (brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Voorzitter van Tweede Kamer der Staten-Generaal), p 13.

29 Kamerstukken I 1994/95, 22 545 en 22 614, nr. 75c, p. 12.

30 Kamerstukken I 1994/95, 22 545 en 22 614, nr. 75b, p. 4.

31 Kamerstukken I 1994/95, 22 545 en 22 614, nr. 75c (MvA EK), p. 18.

32 Kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 18, p. 36.

33 Wet van 9 oktober 2003, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten (Wet werk en bijstand) Stb. 2003, 375.

34 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 32.

35 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 32-33.

36 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 32.

37 Art. 18 WWB is gewijzigd bij Wet van 2 juli 2014 inzake wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten), Stb. 2014, 269. Het nieuwe art. 18 WWB treedt in werking per 1 juli 2015. Zie art. 1(3) van het Besluit van 4 juli 2014 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten, de Wet hervorming kindregelingen en de Invoeringswet Participatiewet, Stb. 2014, 271.

38 Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 48.

39 Kamerstukken II 1998/99, 26 727, nr. 3, p. 73.

40 Kamerstukken II 1983/84, 18 121, nr. 5, p. 8.

41 HR 15 juni 2012, nr. 11/01406, ECLI:NL:HR:2012:BV2586, na conclusie Niessen, BNB 2012/223, met noot Spek, NTFR 2012/1621 met noot Van Arnhem, NJB 2012/1484, FutD 2012-0310.

42 Zie onder meer CRvB 11 oktober 1994, nr. ABW 1994/124, ECLI:NL:CRVB:1994:ZB0871, JABW 1995, 43 en CRvB 7 oktober 2014, nr. 13-4032 WWB, ECLI:NL:CRVB:2014:3350 en CRvB 3 januari 2006, nr. 04/4452 NABW + 04/4453 NABW, ECLI:NL:CRVB:2006:AV1071.

43 CRvB 11 oktober 1994, nr. ABW 1994/124, ECLI:NL:CRVB:1994:ZB0871, JABW 1995/ 43.

44 CRvB 30 januari 2006, nr. 04/4452 NABW en 04/4453 NABW, ECLI:NL:CRVB:2006:AV1071.

45 CRvB 20 februari 2007, nr. 06 571 NABW en 06 1045 NABW, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ9198.

46 CRvB 22 mei 2012, nr. 10 6329 ANW en 10 6330 AOW, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6531.

47 CRvB 30 juli 2013, nr. 12 1920 WWB, ECLI:NL:CRVB:2013:1195.

48 CRvB 24 november 2009, nr. 09 1379 WWB, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4984, JWWB (Tijdschrift jurisprudentie wet werk en bijstand) 2010/20.

49 CRvB 19 februari 2008, nr. 07/501 ANW, ECLI:NL:CRVB:2008:BC4836, PJ (Tijdschrift pensioen-jurisprudentie) 2010/ 8.

50 CRvB 22 februari 2011, nr. 09/383 WWB + 09/384 WWB, ECLI:NL:CRVB:2011:BP6231, USZ 2011/107, AB 2011/106 met noot Sewandono, JWWB 2011/95 met noot Van Rooij en Bruggeman, JB 2011/107 met noot Albers.

51 CRvB 23 januari 2007, nr. 06-28 NABW, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ7924.

52 Module Serie, Deel Bijstand, comm. Algemene bijstandswet, onder redactie van P. Benard, K.W. Bruggeman, H. Nacinovic en G. Wich; art. 3 Abw, aant. 1.6, Kluwer Deventer, online geraadpleegd op 15 oktober 2014.

53 Module Serie, Deel Bijstand, commentaar Algemene bijstandswet, art. 3 Abw, aant. 1.6, online geraadpleegd op 15 oktober 2014.

54 Module Serie, Deel Bijstand, commentaren Wet werk en bijstand, art. 3 WWB, online geraadpleegd op 15 oktober 2014.

55 H. van der Most, ‘Gedwongen huwelijken in de sociale zekerheid: de slechte inburgering van de LAT-relatie’, PS Documenta (2004), nr. 17. Zie ook H. van der Most, ‘Bewegingen in de AOW: enkele politieke dossiers’, Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken (2009), nr. 9 (online bijgewerkt tot 01-04-2009).

56 HR 6 april 2012, nr. 10/02689, ECLI:NL:HR:2012:BQ2085, BNB 2012/180, V-N 2011/24.17.

57 HR 25 april 2014, nr 10/02689bis, ECLI:NL:HR:2014:984, V-N 2014/20.9, BNB 2014/168.

58 HR 25 november 1998, nr. 33 642, ECLI:NL:HR:1998:AA2571, BNB 1999/8, FED 1999/25.

59 HR 27 november 1992, zaak 8093, LJN ZC0778, NJ 1993, 569, JABW 1993/ 48.

60 M.W.C. Feteris, Beroep in cassatie in belastingzaken, Deventer: Kluwer 2014, p. 151.