Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:CBB:2021:333

Instantie
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Datum uitspraak
23-03-2021
Datum publicatie
23-03-2021
Zaaknummer
19/1743
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - enkelvoudig
Proceskostenveroordeling
Schadevergoedingsuitspraak
Inhoudsindicatie

Artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Fosfaatrecht. Het beroep op de knelgevallenregeling slaagt niet. Voor zover 24 februari 2014 als alternatieve peildatum moet worden gehanteerd, hebben appellanten onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze datum in direct verband staat met de bouwwerkzaamheden en de daarmee gestelde samenhangende lagere fosfaatrechten op 2 juli 2015. Ook is niet aangetoond dat op de alternatieve peildatum 18 oktober 2014 sprake is van een dergelijk causaal verband. Geen individuele en buitensporige last. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid. Dat appellanten op termijn hebben willen omschakelen van een gemengd bedrijf met zowel varkens als melkvee naar een volledig melkveebedrijf en dat dit door de komst van het fosfaatrechtenstelsel tot op heden niet is gerealiseerd, maakt deze ondernemerskeuze gelet op de hiervoor genoemde voorzienbaarheid niet anders. Anders dan in het geval van de uitspraak waar appellanten naar verwijzen, ECLI:NL:CBB:2019:5, doen zich hier geen bijzondere omstandigheden voor die zijn aan te merken als een bedrijfseconomische noodzaak tot omschakeling van een gemengd bedrijf naar een volledig melkveebedrijf.

Wetsverwijzingen
Meststoffenwet
Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1743

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen

V.O.F. [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , te [plaats] , appellanten

(gemachtigde: mr. C.M.H. Cohen),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Kuiper),

en

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld.

Appellanten hebben op 19 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend.

Bij besluit van 25 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.

Appellanten hebben op 3 september 2019 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellanten hebben een reactie ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Namens appellanten zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door – voor zover hier relevant – bouwwerkzaamheden (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

1.3

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1

Appellanten exploiteren een gemengd bedrijf met zowel een melkveehouderij als een varkenshouderij. In 2010 hebben de vennoten [naam 2] en [naam 3] het bedrijf overgenomen van de ouders van [naam 2] . Appellanten hebben op 18 december 2014 een aanneemovereenkomst afgesloten voor de bouw van een nieuwe stal voor een bedrag van € 586.000,-. Zij hebben op 28 april 2015 een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 1.455.000,-.

2.2

Het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel heeft op 28 april 2015 een verklaring van geen bedenkingen voor de activiteit handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden afgegeven voor de bouw van de stal. Appellanten hebben op 4 mei 2015 een omgevingsvergunning voor de bouw van een stal verleend gekregen.

2.3

Appellanten hielden op 1 april 2014 145 melk- en kalfkoeien, 88 stuks jongvee en 767 vleesvarkens op het bedrijf. Op 2 juli 2015 bestond de melkveestapel uit 123 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Op 1 april 2020 hielden appellanten naast haar melkvee nog 774 vleesvarkens.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellanten vastgesteld op 6.151 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellanten in het bestreden besluit ongegrond verklaard, omdat appellanten niet voldoen aan de knelgevallenregeling. Op door appellanten aangevoerde alternatieve peildata 24 februari 2014 en 18 oktober 2014 was nog geen sprake van bouwwerkzaamheden. Ook de alternatieve peildatum 1 januari 2015, welke door appellanten is opgegeven voor de knelgevallenregeling van de Regeling fosfaatreductieplan 2015, leidt niet tot toepassing van de knelgevallenregeling omdat niet wordt voldaan aan de 5%-drempel. Evenmin is sprake van een individuele en buitensporige last.

Beroepsgronden

4.1

Appellanten voeren primair aan dat zij in aanmerking voor de knelgevallenregeling dienen te worden gebracht. Zij hebben vanaf het moment dat zij de aanneem- en financieringsovereenkomst zijn aangegaan al geleidelijk dieren van het bedrijf moeten afvoeren vanwege de aankomende verbouwing. Dit is volgens appellanten al sinds 2014 gebeurd. Ter onderbouwing hiervan hebben zij een overzicht van de dieraantallen overgelegd. Volgens appellanten dient bij de knelgevallenregeling niet naar één specifieke datum te worden gekeken, maar naar een periode die representatief is voor het bedrijf en aansluit bij de gestelde bijzondere omstandigheden, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 16 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:285. Uit het overzicht van de dieraantallen volgt dat in de periode voordat de dieren het bedrijf moesten verlaten in verband met de op handen zijnde bouwwerkzaamheden, minimaal 5% meer dieren werden gehouden. Appellanten hebben ook een overzicht van de melkproductie van 2014 en 2015 overgelegd. Uit dit overzicht valt af te leiden dat de koeien in de maanden van de werkzaamheden een aanzienlijk lagere melkproductie hebben gehad. Op de zitting hebben appellanten zich op het standpunt gesteld dat, indien naar één alternatieve peildatum moet worden gekeken en er geen causaal verband bestaat met de datum 24 februari 2014, de datum 18 oktober 2014 moet worden gehanteerd als alternatieve peildatum. Appellanten hebben vanaf die datum voorbereidingswerkzaamheden verricht, zoals de sloop van het mestbassin en het aanpassen van de infrastructuur op het bedrijf zoals de bestrating. Door deze werkzaamheden konden appellanten enkele zijdes van de stal niet meer gebruiken. Zij hebben daarom vee voorgesorteerd om af te voeren. Dit was mogelijk omdat het vee van appellanten voldoende produceerde binnen het melkquotum dat zij hadden, waardoor een deel van het vee al weg kon. Ook had zij al gezorgd dat het jongvee en de drooggezette koeien in de zomer en herfst buiten konden staan.

4.2

Appellanten hebben subsidiair aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van hun eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in hun geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellanten hebben vanaf de overname van het bedrijf investeringsplannen gemaakt om het bedrijf toekomstbestendig te maken. In 2014 is de beslissing genomen om te gaan investeren in een duurzame stal om duurzaam melk te produceren en een financieel gezond bedrijf te behouden. De aanzet daartoe was het moeten vervangen van de bestaande stal die inmiddels versleten was. Zij wilden de uitbreiding ook realiseren vanwege het omschakelen van een gemengd bedrijf naar een volledig melkveebedrijf en verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5. Appellanten benadrukken ook dat met hun omschakelingsplannen in totaal minder fosfaat wordt geproduceerd. Door het fosfaatrechtenstelsel kunnen zij hun investeringen nu echter niet meer terugverdienen. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellanten een rapport van Accon avm overgelegd. In reactie op het verweerschrift hebben appellanten aangegeven dat zij de omschakeling naar een volledig melkveebedrijf niet hebben kunnen doorzetten vanwege het fosfaatrechtenstelsel. Hadden zij de plannen om de varkenstak af te stoten ondanks het fosfaatrechtenstelsel doorgezet, dan had het bedrijf geen bestaansrecht meer gehad.

4.3

Tot slot is sprake van een zorgvuldigheidsgebrek omdat de individuele omstandigheden van appellanten niet zijn betrokken in het bestreden besluit en verzoeken appellanten om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor het behandelen van de zaak.

Standpunt van verweerder

5.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellanten terecht niet in aanmerking zijn gebracht voor de knelgevallenregeling. Volgens verweerder hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat zij tijdelijk minder melkkoeien konden houden vanwege de nieuwbouw. Bovendien stellen appellanten al vanaf 24 februari 2014 melkkoeien te hebben afgevoerd, terwijl de bouw pas kon beginnen na de verlening van de omgevingsvergunning op 4 mei 2015. Ook de eerste concrete stappen tot de bouw van de stal zijn pas op 18 december 2014 genomen met het aangaan van de aanneemoverkomst. Dat appellanten op 24 februari 2014 al plannen hadden voor de nieuwbouw doet daar volgens verweerder niet aan af. De gestelde alternatieve peildatum en de geleidelijk verminderde dieraantallen sluiten niet aan op de bijzondere omstandigheid. Op de zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat hij pas voor het eerst op 1 januari 2015 met het aangaan van de aanneemovereenkomsten concrete stappen ziet voor de verbouwing. Verweerder ziet geen causaal verband met een eerdere datum. De voorbereidingswerkzaamheden die appellanten vanaf 18 oktober 2014 zou hebben uitgevoerd, zijn geen werkzaamheden die afvoer van koeien nodig maakten.

5.2

Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellanten een individuele en buitensporige last rust. Appellanten hebben de keuze gemaakt om hun melkveetak te laten groeien van 145 melkkoeien in 2014 naar 198 melkkoeien, terwijl zij hun vleesvarkens hebben behouden. Uit de gecombineerde opgave 2020 van appellanten blijkt namelijk dat zij op 1 april 2020 nog 774 vleesvarkens hielden. Dit is een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid waar appellanten individueel mee afwijkend zijn van andere melkveehouders. Daar komt bij dat appellanten geen bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding hadden. Het toekomstbestendig maken van het bedrijf is geen dergelijke omstandigheid. Verweerder benadrukt verder dat de komst van het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was en dat appellanten een groot risico hebben gelopen door pas eind 2014 te investeren in de gewenste uitbreiding, terwijl de bouw van de stal pas op zijn vroegst vanaf mei 2015 is gestart en op 2 juli 2015 nog niet gereed was.

5.3

Verweerder heeft tot slot opgemerkt dat hij ten onrechte één op de peildatum afgevoerd dier jonger dan 1 jaar (categorie 101) niet in de berekening van het fosfaatrecht heeft betrokken. Aanpassing hiervan leidt tot een nieuw fosfaatrecht van 6.159 kg (inclusief generieke korting) op basis van 123 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee.

Beoordeling

6.1

Verweerder heeft erkend dat hij het fosfaatrecht bij het bestreden besluit te laag heeft vastgesteld en dat het fosfaatrecht moet worden vastgesteld op 6.159 kg.

Knelgevallenregeling

6.2

Wat appellanten over de knelgevallenregeling aanvoeren, slaagt niet. Het College stelt voorop dat, anders dan waar appellanten van uitgaan, de representatieve periode die wordt genoemd in de uitspraak van het College van 16 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:285, enkel ziet op de melkproductie en niet op de dieraantallen. In de situatie van appellanten, waarin het gaat om de dieraantallen, dient dus te worden gekeken naar één alternatieve peildatum. Voor zover 24 februari 2014 als alternatieve peildatum moet worden gehanteerd, hebben appellanten onvoldoende aannemelijk gemaakt dat deze datum in direct verband staat met de bouwwerkzaamheden en de daarmee gestelde samenhangende lagere fosfaatrechten op 2 juli 2015. Uit het overzicht van de dieraantallen volgt dat appellanten tot aan april 2014 nog in dieraantallen zijn gegroeid, waarna pas een daling heeft ingezet. Uit dit overzicht kan dus ook niet worden afgeleid dat appellanten vanaf 24 februari 2014 door bouwwerkzaamheden minder vee hebben kunnen houden. Evenmin valt dit af te leiden uit het overzicht van de melkproductie in 2014 en 2015. Hieruit volgt namelijk ook niet welke werkzaamheden een causaal verband met de afname van de veestapel vormen. Ook is niet aangetoond dat op de alternatieve peildatum 18 oktober 2014 sprake is van een dergelijk causaal verband. Uit de voorbereidingswerkzaamheden die appellanten hebben uitgevoerd vanaf die datum, zoals de sloop van het mestbassin en de verandering aan de bestrating op het bedrijf, volgt namelijk niet dat het noodzakelijk was dat de koeien moesten worden afgevoerd. Dat een bepaalde zijde van de stal vanwege de werkzaamheden aan de bestrating aan die kant volgens appellanten niet meer bruikbaar was voor het afvoeren van koeien, is gesteld maar niet onderbouwd en kan dus de noodzaak van afvoer voor de aanvang van de voorbereidingswerkzaamheden niet aantonen. Het College benadrukt daarbij dat, zoals ook verweerder op de zitting aan appellanten heeft verzekerd, dat appellanten worden geloofd in hun verklaringen over (het voorsorteren van de koeien vanwege) de voorbereidingswerkzaamheden, maar dat het erom gaat dat er een onderbouwing wordt gegeven waaruit blijkt dat het vanwege die werkzaamheden daadwerkelijk noodzakelijk was om op dat moment koeien af te voeren. Zoals hiervoor overwogen is, is daarvoor in de stukken geen aanknopingspunt te vinden.

Artikel 1 van het EP

6.3

Het betoog van appellanten dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

6.4

Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

6.5.1

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).

6.5.2

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

6.5.3

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).

6.5.5

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario ‘MC’ van het rapport van Accon avm) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder [6.5.2] weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.

6.5.4

Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.5.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens het rapport van Accon avm gewenste 9.778 kg – de onder 5.3 genoemde 6.159 kg =) 3.619 kg fosfaatrechten. Het College wil wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hen genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.

6.5.5

In dat verband is van belang dat appellanten in 2014 de keuze hebben gemaakt om hun bedrijf op termijn om te schakelen van een gemengd naar een volledig (duurzaam) melkveebedrijf. Daartoe hebben zij eind 2014 een begin gemaakt door het aangaan van een aanneemovereenkomst ten behoeve van een nieuwe stal. In mei 2015 konden appellanten starten met de bouw. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende reden voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie de uitspraak van het College van 12 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:20, onder 6.5.7). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellanten hadden daarom ten tijde van hun uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellanten op termijn hebben willen omschakelen van een gemengd bedrijf met zowel varkens als melkvee naar een volledig melkveebedrijf en dat dit door de komst van het fosfaatrechtenstelsel tot op heden niet is gerealiseerd, maakt deze ondernemerskeuze gelet op de hiervoor genoemde voorzienbaarheid niet anders. Anders dan in het geval van de uitspraak waar appellanten naar verwijzen, ECLI:NL:CBB:2019:5, doen zich hier geen bijzondere omstandigheden voor die zijn aan te merken als een bedrijfseconomische noodzaak tot omschakeling van een gemengd bedrijf naar een volledig melkveebedrijf. Dat appellanten na de gewenste omschakeling minder fosfaat zullen produceren dan voorheen, leidt ook niet tot een ander oordeel. Fosfaatproductie op grond van varkensrechten is namelijk niet uitwisselbaar met fosfaatproductie op grond van melkveefosfaatrechten omdat varkensrechten en melkveefosfaatrechten verschillende stelsels zijn met een eigen sectoraal fosfaatproductieplafond. Niets verzet zich evenwel tegen het te gelde maken van varkensrechten en het aankopen van extra fosfaatrechten wanneer appellanten toch de volledige omschakeling naar een volledig melkveebedrijf maken (zie de uitspraak van het College van 19 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:48, onder 6.3.8).

6.5.6

De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.

Zorgvuldigheidsgebrek

6.6

Van een zorgvuldigheidsgebrek is geen sprake. Verweerder is in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de individuele omstandigheden van appellanten en heeft deze in zijn beoordeling meegenomen.

Redelijke termijn

6.7

Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 1 jaar, 1 maand en 3 dagen overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellanten hebben daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding.

6.8

Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 1 jaar, 5 maanden en 5 dagen – in beslag heeft genomen en ook de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar, 6 maanden, 2 weken en 6 dagen – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 1 jaar toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 1 jaar – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – 2 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.285,71 (12/14 x € 1.500,-) aan appellanten en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 214,29 (2/14 x € 1.500,-) aan appellanten.

Slotsom

7.1

Het beroep zal, gelet op wat hiervoor onder 6.1 is overwogen, gegrond worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellanten vast te stellen op 6.159 kg.

7.2

Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.869,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 0,5 punt voor het bijwonen van een nadere hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Ook ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellanten in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van een het verzoekschrift met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellanten vast op 6.159 kg;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellanten van een schadevergoeding van € 214,29;

- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellanten van een schadevergoeding van € 1.285,71;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellanten te vergoeden;

- veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 133,50;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.002,50,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.