Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:CBB:2020:215

Instantie
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Datum uitspraak
31-03-2020
Datum publicatie
31-03-2020
Zaaknummer
18/2731
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - enkelvoudig
Proceskostenveroordeling
Inhoudsindicatie

Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Meststoffenwet

Artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

Fosfaatrechten. Uit de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw dat grond voor de toepassing van de Msw uitsluitend mag worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht moeten hebben over de betreffend grond, in die zin dat zij in de praktijk in staat zijn het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang kunnen realiseren. Appellante heeft de grond van het akkerbouwbedrijf niet opgegeven in de Gecombineerde Opgave 2015 en er zijn voldoende aanwijzingen dat het hier om verschillende bedrijven gaat: de bedrijven hebben ieder eigen activiteiten, een eigen relatienummer en een zelfstandige mestboekhouding. Ook in de jaren na 2015 is de opgave op deze wijze gedaan. De omstandigheid dat appellante en de maatschap die het akkerbouw exploiteert, deels dezelfde maten hebben en dat, zoals gesteld, de gronden op naam van J.C.W van Vilsteren staan, maakt dat niet anders.

Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Als uitgangspunt geldt dat appellante in beginsel zelf de risico’s draagt, die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en dat zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd en gelet op het tijdsstip van de investeringen, ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 18/2731

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2020 in de zaak tussen

[naam 1] , te [plaats 1] , appellante

(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. K.R. van Welsum-Boschma en R. Kuiper).

Procesverloop

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 15 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2020. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2] .

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1.

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2.

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1.

Tot appellante behoren de maten [naam 3] , [naam 4] ,

[naam 5] (allen te [plaats 1] ), [naam 6] , [naam 7] en [naam 8] (allen te [plaats 2] ). Appellante exploiteert een melkveehouderij met meerdere locaties, te weten aan de [adres 1] te [plaats 1] , [adres 2] (ook wel aangeduid als [… 1] ) te [plaats 2] en [adres 3] te [plaats 2] . De melk- en kalfkoeien zijn gehuisvest op het bedrijf in [plaats 1] en het jongvee grotendeels in [plaats 2] . Op 1 april 2013 hield appellante 530 melk- en kalfkoeien en 410 stuks jongvee.

2.2.

Op 19 juni 2013 is aan de Maatschap [naam 9] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een jongveestal op de locatie [adres 4] te [plaats 2] en het onderbrengen van 2 locaties in één milieuvergunning. Deze maatschap exploiteert een akkerbouwbedrijf aan de [adres 1] te [plaats 1] . Op grond van de omgevingsvergunning mogen op de locatie [adres 4] 326 stuks jongvee worden gehouden en op [… 2] (ongewijzigd) 306 melk- en kalfkoeien en 171 stuks jongvee. Op 25 januari 2013 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw-vergunning) aangevraagd door de heren [naam 10] voor een wijziging van de activiteiten aan de [adres 4] . Daarbij wordt aangekondigd dat de activiteiten aan de [adres 5] in [plaats 2] worden beëindigd. Op 16 april 2013 is de Nbw-vergunning verleend voor het houden van de dieraantallen genoemd in de omgevingsvergunning op beide [locaties] -locaties. Hieraan vooraf gingen een Nbw-vergunning van 2011 op grond waarvan op [… 2] in totaal 306 melk- en kalfkoeien en 171 stuks jongvee mochten worden gehouden en op nummer 15c 60 stuks melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee. Op 13 januari 2014 is een omgevingsvergunning aan appellante verleend voor de nieuwbouw van een ligboxenstal en het inwerking hebben van inrichting op de locatie [adres 1] . Op deze locatie mochten 612 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee worden gehouden (vergunning van januari 2014). Daarvoor (vanaf 2006) mochten op de locatie 432 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee worden gehouden. Voor de locatie [adres 3] te [plaats 2] is de door appellante gedane melding Activiteitenbesluit milieubeheer geaccepteerd op 30 december 2014. De melding heeft betrekking op nieuwbouw van een woning met opslagschuur en het in gebruik nemen van de bestaande ligboxenstal als jongveestal voor 48 stuks jongvee.

2.3.

Er is op 28 februari 2014 een financieringsovereenkomst gesloten tussen de heer

[naam 5] , mevrouw [naam 11] , de heer [naam 3] , allen te [plaats 1] , mevrouw [naam 12] , de heer [naam 6] , beiden te [plaats 3] en de [naam 13] ter grootte van € 500.000,- te gebruiken voor de financiering van het nieuwe deel van de ligboxenstal te [plaats 1] . Er is een aanneemovereenkomst voor de bouw van een jongveestal aan de [adres 2] te [plaats 2] voor een bedrag van € 599.000,-, een factuur aan [naam 6] van 16 januari 2014 in verband met een termijnbetaling voor de bouw van de betreffende jongveestal aan de [adres 2] van € 24.151,60 en een factuur aan appellante van 20 januari 2015 voor € 20.507,93 zijnde een deel van de totale aanneemsom van € 533.948,70 voor de bouw van het nieuwe deel van de ligboxenstal.

2.4.

Er is een ontwerp-akte van levering van 12 december 2013 waaruit het voornemen blijkt van levering door [naam 17] van het recht van erfpacht van grond en toebehoren van [adres 3] [plaats 2] aan Maatschap [naam 9] en er is een pachtovereenkomst van 25 juni 2015 tussen Maatschap [naam 9] en de gemeente [plaats 2] in verband met pacht door de Maatschap van het perceel weiland/bouwland gelegen aan de [adres 5] .

Besluiten van verweerder

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 32.430 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren (650 melk- en kalfkoeien en 472 stuks jongvee). Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Beroepsgronden

4.1.

Appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte als niet-grondgebonden is aangemerkt en derhalve de generieke korting van 8,3% ten onrechte is toegepast. Appellante voert in dit verband aan dat per abuis de Gecombineerde Opgave onjuist is ingevuld en niet is aangegeven dat het mestoverschot regionaal werd afgezet. Er is nu ten onrechte geen rekening gehouden met de plaatsingsruimte van het akkerbouwbedrijf dat een aantal maten naast het melkveebedrijf exploiteren in de maatschap [naam 9] . Het gehele mestoverschot van het melkveebedrijf wordt afgezet op het akkerbouwbedrijf. In 2015 was de plaatsingsruimte 35.400 kg fosfaat (26.660 kg van het melkveebedrijf en 8.740 kg van het akkerbouwbedrijf). De totale mestproductie van het melkveebedrijf bedroeg in 35.302,23 kg fosfaat in 2015 dus de mestplaatsingsruimte is voldoende. Aangezien [naam 1] de mest volledig op eigen grond kan afzetten, is appellante een grondgebonden bedrijf. De grond van het landbouwbedrijf is in de normale bedrijfsvoering van het melkveebedrijf in gebruik. De gronden staan immers op naam van [naam 3] zo blijkt uit de overgelegde nota van het waterschap.

4.2.

Appellante heeft verder aangevoerd dat de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel, met name de peildatum van 2 juli 2015, het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is sinds 2013 met zicht op het einde van het melkquotum bezig met de uitbreiding van haar bedrijf. Daarvoor had zij drie locaties waar zij investeringen in heeft gedaan: er is een nieuwe ligboxenstal op locatie [adres 4] te [plaats 2] gebouwd voor een bedrag van € 599.000,- , die gereed was in 2013, er is in december 2013 een erfpachtovereenkomst van de locatie [adres 3] voor ruim € 300.000,- aangegaan en er is geïnvesteerd in een nieuwe ligboxenstal op de locatie [adres 1] voor ruim € 500.000,-. Voor deze investering is op 28 februari 2014 een onomkeerbare financieringsverplichting aangegaan. De stal was net klaar was voor de peildatum 2 juli 2015. Nu voor de fosfaatrechten wordt uitgegaan van het aantal dieren op 2 juli 2015 kunnen de gepleegde investeringen niet meer worden terugverdiend. Die zijn immers uitgegaan van het daadwerkelijk realiseren van de vergunde uitbreiding. Het toepassen van de generieke korting maakt dat de latente productieruimte nog groter wordt. Ter onderbouwing van de omvang van de financiële last heeft appellante een rapport van [naam 14] van 25 mei 2018 overgelegd. Daaruit volgt dat het bijkopen van fosfaatrechten geen optie is omdat de aflossingsverplichtingen dan de last vergroten en dat het scenario waarin op basis van de huidige fosfaatrechten wordt geëxploiteerd een jaarlijks liquiditeitstekort doet ontstaan dat oploopt tot € 270.000,- in 2018. De financiële gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel zijn buitensporig. De bank heeft niet verklaard dat de continuïteit van de onderneming in gevaar is, omdat die situatie deels aan de bank te wijten is aangezien moet worden aangenomen dat het stelsel voorzienbaar was. Ten onrechte heeft verweerder de omstandigheden dat appellante vergunningen heeft verkregen, financiële verplichtingen is aangegaan voor de peildatum en het effect van de generieke korting niet meegewogen in het bestreden besluit.

Standpunt van verweerder

5.1.

De generieke korting is terecht toegepast. De bepaling van het fosfaatrecht vindt plaats per “bedrijf” in de zin van de Meststoffenwet. Er is hier sprake van twee afzonderlijke bedrijven die afzonderlijk van elkaar opereren. Dat blijkt uit het feit dat appellante en de maatschap die het akkerbouwbedrijf exploiteert (Maatschap [naam 9] ) verschillende relatienummers hebben en een eigen mestadministratie voeren. Uit de artikelen 24, eerste en tweede lid, artikel 25a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), artikel 103b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) en artikel 1, onder II, van de Msw en artikel 26 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de in enig kalenderjaar tot het bedrijf behorende landbouwgrond overeenkomt met de gras- en bouwlanden die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoorden. Aangezien de bedrijven ieder afzonderlijk een Gecombineerde Opgave hebben gedaan, daarbij de gronden apart hebben opgegeven (appellante 309,84 hectare en het akkerbouwbedrijf 133,96 hectare) en niet is aangegeven dat appellante en het akkerbouwbedrijf grond van elkaar pachten of in gebruik hebben, kunnen de extra gronden van het akkerbouwbedrijf niet worden meegenomen bij de beoordeling van het relevante fosfaatrecht (zie de uitspraken van het College van 30 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:318, en van 8 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:472, onder 6.3). Verder geldt dat het melkveebedrijf voor 2015 is aangemeld voor derogatie en met de oppervlakte akkerbouwgrond niet voldoet aan de derogatievoorwaarde van 80% grasland. Dat bij de Gecombineerde Opgave zou zijn verzuimd om aan te geven dat het mestoverschot regionaal werd afgezet, zoals appellante stelt, is niet steekhoudend omdat een dergelijke melding niet mogelijk is in de Gecombineerde Opgave en regionale mestafzet, onder de geldende voorwaarden, altijd al mogelijk was.

5.2.

Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor. Appellante is een uitbreider die, zoals zij zelf stelt, in het zicht van het afschaffen van het melkquotum is gaan investeren. In het licht van de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen had appellante een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde forse uitbreiding van circa 530 melk- en kalfkoeien en 410 stuks jongvee naar 918 melk- en kalfkoeien en 610 stuks jongvee en de daarmee samenhangende investeringen, voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s zouden meebrengen. Appellante heeft vastgehouden aan de geplande groei en is daartoe onder meer in februari 2014 een financieringsverplichting aangegaan. Van een bedrijfseconomische noodzaak daartoe is niet gebleken. Voor een deel van de uitbreiding vanaf 2013 zijn wel fosfaatrechten toegekend (650-530 is 120 melk- en kalfkoeien en 472-410 is 62 stuks jongvee), deze hebben economische waarde. De vergeefse investeringen als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel dienen voor rekening en risico van appellante te blijven. Verweerder verwijst naar de uitgebreide vaste rechtspraak van het College hierover. Verder geldt dat de bewijslast voor de onderbouwing van de omvang van de buitensporige last op appellante rust. Zij heeft hiertoe het rapport van [naam 14] overgelegd. Uit het deskundigenverslag van verweerder blijkt dat uitgegaan wordt van minder grond (220 ha) dan al bij de Gecombineerde Opgave 2015 is opgegeven (310 ha), dat in alle scenario’s met eenzelfde bedrag voor externe arbeidskosten wordt gerekend terwijl het aantal dieren in scenario 0 fiks minder is, dat de betalingsrechten te hoog zijn berekend, dat de vervangingsinvesteringen in alle scenario’s gelijk zijn, dat er een verschil is tussen de hoeveelheid grond in het financiële rapport en de Gecombineerde Opgave 2019, dat er in 2017 een zodanig grote hoeveelheid (10.437 kg fosfaatrecht) is bijgekocht dat appellante kan uitbreiden tot meer dan de stalcapaciteit, terwijl onduidelijk blijft hoe dat gefinancierd is en dat appellante in 2020 14.313 kg fosfaatrecht heeft overgedragen aan de Maatschap [naam 15] en 28.554 kg fosfaatrecht aan de Maatschap [naam 16] . De bedrijfssplitsing lijkt hiermee een feit. Op grond van het rapport kan geconcludeerd worden dat het fosfaatrechtenstelsel de bedrijfsontwikkeling dan wel de continuïteit niet blokkeert. Het gestelde vermogensverlies is bovendien onvoldoende onderbouwd. Appellante heeft geen jaarrekeningen of financiële gegevens overgelegd die inzicht geven in de vermogenspositie van appellante. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de financiële situatie het gevolg is van de invoering van het stelsel. Het College heeft bovendien al geoordeeld dat een causaal verband tussen het verwachte negatieve resultaat doorbroken kan worden als dat resultaat het gevolg is van het gevolg is van een bedrijfsmatige keuze van om te groeien met eigen aanwas. Het feit dat appellante heeft gekozen voor gefaseerde groei en daarom niet beschikte over de benodigde rechten voor de uitbreiding is een dergelijke keuze (zie de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6, en van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:354).

5.3.

Verweerder meent dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen. Er is voldoende ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden en voor zover nodig is met het verweerschrift de motivering aangevuld. Er is geen strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.

Beoordeling

6.1.1.

Voor de vaststelling van de fosfaatruimte wordt uitgegaan van de op 15 mei 2015 tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 20 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:362), volgt uit de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw dat grond voor de toepassing van de Msw uitsluitend mag worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht moeten hebben over de betreffend grond, in die zin dat zij in de praktijk in staat zijn het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang kunnen realiseren.

6.1.2.

Uit de Gecombineerde Opgave 2015 blijkt dat appellante op de peildatum 15 mei 2015 de beschikking had over 309,84 hectare landbouwgrond. Naast het bedrijf van appellante heeft het akkerbouwbedrijf Maatschap [naam 9] een zelfstandige Gecombineerde Opgave 2015 gedaan en daarbij 133,96 hectare grond opgegeven. Dat sprake zou zijn van een (abusievelijk) onjuiste opgave is niet aannemelijk geworden. Allereerst is het, zoals verweerder terecht stelt, niet mogelijk maar ook niet nodig om regionale mestafzet te melden in de Gecombineerde Opgave, zodat in zoverre geen sprake is van een onjuiste opgave. Ten tweede zijn er voldoende aanwijzingen dat het hier om verschillende bedrijven gaat: de bedrijven hebben ieder eigen activiteiten, een eigen relatienummer en een zelfstandige mestboekhouding. Ook in de jaren na 2015 is de Gecombineerde Opgave op deze wijze gedaan. De omstandigheid dat appellante en de maatschap die het akkerbouw exploiteert, deels dezelfde maten hebben en dat, zoals gesteld, de gronden op naam van [naam 3] staan, maakt niet dat sprake is van gronden van het akkerbouwbedrijf die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik zijn. Uit de Gecombineerde Opgave 2015 van beide bedrijven blijkt niet dat daarover afspraken zijn gemaakt of dat onderling grond in gebruik is. Het College verwijst naar zijn uitspraken van 30 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:318, onder 3.1), van 8 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:472, onder 6.3) en van 20 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:50).

6.1.3.

Het College is van oordeel dat verweerder terecht de grond van het akkerbouwbedrijf Maatschap [naam 9] buiten beschouwing heeft gelaten bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante en terecht heeft vastgesteld dat appellante niet grondgebonden is.

6.2.

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

6.3.

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

6.4.1.

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.

6.4.2.

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

6.4.3.

In bovengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.

6.4.4.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).

6.4.5.

Ten aanzien van de betekenis van financiële rapportages in verband met procedures zoals hier aan de orde, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 onder 6.13 overwogen dat het College daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval: plan 0 van het rapport van [naam 14] van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.

6.4.6.

In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 918 melk- en kalfkoeien en 610 stuks jongvee, zijnde de beoogde bedrijfsvoering door appellante aan de hand van de vergunde situatie en de vastgestelde 32.430 kg fosfaatrechten, zijnde de situatie op de peildatum 2 juli 2015 (650 melk- en kalfkoeien en 472 stuks jongvee). Het College neemt daarvoor aan dat zowel de situatie op 2 juli 2015 als de beoogde situatie legaal – in de zin van gedekt door vergunningen – zijn, ondanks het feit dat niet alle daaraan ten grondslag liggende en benodigde vergunningen aan appellante zelf zijn verleend, maar wel de activiteiten omvatten die op een bepaalde locatie (mede) door appellante worden ontplooid. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om te investeren in de uitbreiding van haar bedrijf van 530 melk- en kalfkoeien en 410 stuks jongvee per april 2013 naar de bovengenoemde beoogde aantallen is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante, naar zij zelf stelt, in het zicht van de afschaffing van het melkquotum per april 2015 in 2013 is begonnen met de uitbreiding door de aanvraag van de daarvoor benodigde vergunningen, gevolgd door het pachten van locaties en het aangaan van financiële verplichtingen voor en de bouw/verbouwing van twee stallen gedurende 2014 en 2015. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.

6.5.

Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met
artikel 1 van het EP.

Slotsom

7.1.

Omdat het bestreden besluit pas in beroep en bij verweerschrift is voorzien van een toereikende motivering, is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

7.2.

Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2020.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.