Feedback

Gevonden zoektermen

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:CBB:2014:310

Instantie
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Datum uitspraak
28-05-2014
Datum publicatie
14-08-2014
Zaaknummer
AWB 12/633
Formele relaties
Eerste aanleg: ECLI:NL:RBBRE:2012:1747, Overig
Einduitspraak na bestuurlijke lus: ECLI:NL:CBB:2014:427
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Tussenuitspraak bestuurlijke lus
Inhoudsindicatie

Begrip meststof. Compost, Tot het bedrijf behorende landbouwgrond.

Wetsverwijzingen
Meststoffenwet
Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
JBO 2014/161 met annotatie van D. van der Meijden
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 12/633

16005

Tussenuitspraak van de meervoudige kamer op het hoger beroep van:

Maatschap [naam 1]

(hierna: maatschap [naam 1]),

[naam 2],

[naam 3],

[naam 4],

te [plaats 1],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 15 mei 2012 in het geding tussen appellanten

en

de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)

gemachtigde van appellanten: mr. W.P.N. Remie

gemachtigde van verweerder: mr. B. Raven

Procesverloop in hoger beroep

Appellanten hebben bij brief van 2 juli 2012 hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak

(12/413; ECLI:NL:RBBRE:2012:1747).

Bij brief van 27 september 2012 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift

ingediend.

Op 6 september 2013 hebben appellanten nadere stukken ingediend.

Op 19 september 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellanten zijn

verschenen hun gemachtigde, [naam 4] en [naam 5], agrarisch bedrijfsadviseur. De

staatssecretaris is verschenen bij zijn gemachtigde.

Grondslag van het geschil

1.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang

zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat

met het volgende.

1.1

Op 19 mei 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek ingesteld

bij [naam 6] B.V. (hierna: [naam 6]) en [naam 7] B.V. (hierna: [naam 7]). Uit dit onderzoek kwam

naarvoren dat door [naam 6] in de periode van 6 september tot en met 22 november 2007

112 vrachten compost afgeleverd zouden zijn bij appellanten. De AID is vervolgens op 25 juli 2008

een onderzoek gestart naar appellanten. In een rapport van 30 oktober 2008 zijn de bevindingen van

dat onderzoek neergelegd. Op basis daarvan heeft de staatssecretaris aan appellanten bij primair

besluit van 7 juli 2009 een boete opgelegd van € 53.485,00 wegens overtreding van artikel 7 van de

Meststoffenwet (Msw). Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met

563 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 4504 kg. Deze overschrijding is volgens de staatssecretaris

(mede) het gevolg van het feit dat appellanten 112 vrachten compost aangevoerd hebben gekregen van

[naam 6], welke compost daarna niet meer is afgevoerd. Voor de berekening van de boete is

uitgegaan van een tot het bedrijf behorende oppervlakte van 42,22 ha landbouwgrond. Dat de

afgeleverde vrachten compost bevatten is gebaseerd op gegevens van [naam 6], met name op door

haar opgemaakte (koppel)afleveringsbewijzen en verkoopbevestigingen, die zijn vergeleken met

gegevens van Dienst Regelingen. Voor het grootste deel van de vrachten stond [naam 7] als afnemer

vermeld, voor een deel appellanten. Voor alle 112 vrachten stond als losplaats het adres van

appellanten te [plaats 1] vermeld en stonden appellanten in de administratie van [naam 6]

geregistreerd als gebruiker. Het gehalte stikstof en fosfaat heeft verweerder gebaseerd op

bemonsteringen en analyses uitgevoerd door de compost producerende ondernemingen waar [naam 6]

de compost heeft afgenomen. Aan de boete zijn ook bewijzen uit de administratie van appellanten zelf

ten grondslag gelegd, zoals afleveringsbewijzen ten aanzien van 23 vrachten. Daarnaast zijn bij de

accountant van appellanten stukken aangetroffen, te weten een factuur van [naam 6] aan appellanten

voor een bedrag van € 3.492,62 waarop de omschrijving ‘compost’ is vermeld. Tevens is een factuur

aangetroffen van een loonbedrijf aan appellanten voor een bedrag van € 6.592,32 voor het uitrijden

van 3767.04 ton compost, die vermeldt dat dit gewicht volgens opgave van [naam 6] is. Ook

verklaringen van appellanten, van de directeuren van [naam 6] en van een door appellanten

ingeschakelde loonwerker zijn bij het bewijs betrokken. Appellanten [naam 3 en 4] hebben bevestigd dat

compost op hun grond is uitgereden en dat zij daarvoor aan [naam 6] en de loonwerker hebben

betaald.

1.2

Het bezwaar van appellanten is gedeeltelijk gegrond verklaard bij besluit van 14 december

2011. De staatssecretaris heeft de boete gematigd met 25% en nog eens met 10% wegens

overschrijding van de beslistermijn, waarmee de uiteindelijk opgelegde boete € 36.101,-- bedraagt.

De uitspraak van de rechtbank

2.

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 december 2011 vernietigd

en de boete vastgesteld op € 24.068,25. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat in de

omstandigheden van het geval, in onderlinge samenhang bezien, een boete gelijk aan de helft van het

oorspronkelijk vastgestelde boetebedrag passend is. De overwegingen die de rechtbank tot deze

beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 4.4 van de aangevallen uitspraak.

De beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.1 Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten

aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien

een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van

inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de

gestelde overtreding voor 1 juli 2009 heeft plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold

tot 1 juli 2009.

3.2 Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:

Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder meststoffen: dierlijke

meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:

1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit

stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om

grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;

2°. te worden gebruikt als groeimedium;

3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet

reeds zijn begrepen onder 1° of 2°.

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of

in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de

landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende

normen overschrijdt:

(…)

b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen.

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

In artikel 12 Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en

onderdeel b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij

elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo

uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van

het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen

fosfaat.

In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw is voor zover hier van belang, bepaald dat

onder overtreding wordt verstaan een gedraging die ins strijd is met het bepaalde bij of krachtens

artikel 7.

Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een bestuurlijke

boete opleggen.

Ingevolge artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voorzover de

overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Ingevolge Artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval

van overtreding van artikel 7:

(…)

b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is

overschreden, en vermeerderd met

c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is

overschreden.

In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien

de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke

boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Ingevolge artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in de Besluit en de daarop

berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische

afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van

micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat

daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede

bestaat uit dierlijke meststoffen.

3.3.1 Appellanten hebben in hoger beroep in de eerste plaats betwist dat zij de stikstofgebruiksnorm

en de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden. Het door [naam 6] aangevoerde product was geen

compost, maar een organisch product voor grondverbetering dat geen meststof in de zin van de Msw

is. Het bewijs dat het geleverde product compost is, is ontoereikend, nu dit enkel afkomstig is van een

verdachte verkoper. Appellanten hebben nooit bonnen of afleveringsbewijzen van meststoffen gezien.

Zij hebben slechts 23 vervoerbewijzen in hun bezit. Ook is niet bewezen dat het geleverde product

daadwerkelijk op de percelen van appellanten is aangewend. Als losadres worden percelen in

[plaats 1] genoemd, terwijl de percelen van appellanten zich in [plaats 2] bevinden.

3.3.2 Het hoger beroep stelt in de eerste plaats aan orde of is komen vast te staan dat appellanten het

verbod van artikel 7 van de Msw om op hun bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, hebben

overtreden. Het College overweegt hierover als volgt.

In het midden kan blijven of het aan appellanten geleverde product compost is. Immers, ook indien

het zoals appellanten stellen een organisch product voor grondverbetering is, moet het worden

aangemerkt als een product dat is bestemd om te worden toegevoegd aan grond en bestaat uit stoffen

die als zodanig kunnen dienen om grond beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten.

Daarmee kwalificeert het product, ongeacht de benaming, als een meststof als bedoeld in artikel 1,

eerste lid, onder d, van de Msw.

3.3.3 Uit het afdoeningrapport, op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat

artikel 7 van de Msw is overtreden, blijkt dat de bescheiden en bestanden afkomstig uit de

administratie van [naam 6], zoals de mestafleveringsbewijzen, gecontroleerd zijn aan de hand van de

gegevens die bekend waren bij Dienst Regelingen. Dat betreft ook gegevens van vervoerders en

de compost producerende ondernemingen. Die gegevens, waaruit naar voren komt dat compost aan

appellant is geleverd, blijken met elkaar te corresponderen. Ook zijn de administratie van appellant,

waaronder facturen van [naam 6] en van een loonwerker voor de verspreiding van compost op de

grond van appellanten, bij het bewijs betrokken, alsmede verklaringen van appellanten zelf waarin zij

de levering van het product door [naam 6] en de verspreiding ervan op hun land hebben bevestigd.

Uit een en ander blijkt genoegzaam dat appellanten de compost op of in de bodem hebben gebracht.

Eveneens staat op grond van het afdoeningsrapport en de daarbij gevoegde stukken (in het bijzonder

bijlagen 8 en 9) genoegzaam vast dat de compost is gelost op aan de maatschap [naam 1]

toebehorende gronden in de gemeente [plaats 2], waar het – naar appellanten zelf hebben gesteld –

is gebruikt voor een grondverbeteringsproject. Dat op de afleveringsbewijzen het vestigingsadres van

de maatschap [naam 1] te [plaats 1] is vermeld maakt dat niet anders.

3.4.1 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de maatschap [naam 1] en de maatschap

C.B.J.M. en [naam 4] (hierna: maatschap [naam 8]) praktisch en landbouwkundig als één

bedrijf werden geëxploiteerd. Daarom dient volgens appellanten bij de beantwoording van de vraag of

de gebruiksnormen zijn overschreden ook de landbouwgrond van de maatschap [naam 8] (98,65 ha)

te worden meegerekend. Appellanten hebben hiertoe aangevoerd dat het feit dat er destijds nog twee

relatienummers bij de Dienst Regelingen werden gevoerd te maken had met de keuze om op fiscale

gronden een aparte maatschap op te richten (de maatschap [naam 1]). Het is echter steeds het

doel van de vennoten [naam 3 en 4] geweest om de onderneming van vennoot [naam 2] over te nemen. De

vennoten [naam 3 en 4] hebben daarom een totaal bouwplan en rotatie van gewassen opgesteld voor beide

relatienummers. Op dit totale bouwplan werd een bemestingsplan gemaakt en werden de

noodzakelijke meststoffen aangevoerd. Inmiddels zijn de twee maatschappen ook daadwerkelijk

samengevoegd.

3.4.2 De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uitsluitend de oppervlakte landbouwgrond van

de maatschap [naam 1] (42,22 ha) in aanmerking moet worden genomen. Het perceel

waarop de compost is aangewend is opgegeven door deze maatschap. De maatschap [naam 1]

[naam 1] en de maatschap [naam 8] zijn twee afzonderlijke maatschappen. Dit is vastgelegd in twee

afzonderlijke maatschapsakten en hieraan wordt uitvoering gegeven door het voeren van twee

afzonderlijke administraties. Bij het aangaan van de maatschap [naam 1] is door de heer en

mevrouw [naam 2] al hun landbouwgrond ingebracht in de maatschap [naam 1]. De

landbouwgronden van de maatschap [naam 8] en de landbouwgronden van de maatschap [naam 1]

[naam 1] zijn vervolgens niet ingebracht in een samenwerkingsverband tussen beide maatschappen.

Ook is niet gebleken dat de totale oppervlakte landbouwgrond of bij de ene of bij de andere maatschap

in gebruik was in 2007. Beide maatschappen doen jaarlijks afzonderlijk opgave van de tot het bedrijf

behorende oppervlakte landbouwgrond conform titel IV van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.

3.4.3 Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013,

AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 Msw alsmede de

wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de

gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van

meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de

voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de

naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op

of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de

gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke

elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de

agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de

meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet

weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn

onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de

gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel

7

Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het

betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris,

indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en

omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Het op de landbouwer rustende deel

van de bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen,

maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid

landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende

gebruiksnormen.

3.4.4 Uit hetgeen het College in, onder meer, zijn uitspraak van 21 mei 2013 (AWB 11/274,

ECLI:NL:CBB: CA2374) heeft overwogen, volgt dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde

oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als

bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de

feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan

en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke

beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.

3.4.5 De onderhavige boete is opgelegd aan de maatschap [naam 1]. De boete is berekend

aan de hand van de door deze maatschap aan Dienst Regelingen opgegeven – als tot haar bedrijf

behorende – oppervlakte landbouwgrond van 42,22 ha. Gegeven deze opgave en het in 3.4.3

beschreven systeem mocht de staatssecretaris er in beginsel dus vanuit gaan dat uitsluitend deze grond

tot het bedrijf van de maatschap [naam 1] behoorde. Het College ziet zich voor de vraag

gesteld of appellanten er desondanks in geslaagd zijn aannemelijk te maken dat de grond van de

maatschap [naam 8] in 2007 tot het bedrijf van de maatschap [naam 1] behoorde. Het

College beantwoordt deze vraag bevestigend. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat – naar

tussen partijen niet in geschil is – de maatschap [naam 1] is opgericht in het kader van de

overname door de vennoten [naam 3] en [naam 4] van de onderneming van vennoot [naam 2]

[naam 2], die zijn landbouwgrond heeft ingebracht in de maatschap [naam 1]. Verweerder

heeft voorts niet betwist dat de vennoten [naam 3 en 4] een teelt- en bemestingsplan hebben opgesteld voor

de gronden van de maatschap [naam 1] en de gronden van de maatschap [naam 8]

gezamenlijk. Voorts staat vast dat de vennoten [naam 3 en 4] – via de door hen gevormde maatschap

[naam 8] – de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de gronden van die maatschap. Gelet op deze

omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, is het College van oordeel dat de maatschap

[naam 1] niet alleen de feitelijke beschikkingsmacht had over de door haar opgegeven

oppervlakte landbouwgrond van 42,22 ha, maar ook over de landbouwgrond van de maatschap

[naam 8], welke maatschappen, naar verweerder ook niet heeft betwist, naderhand ook daadwerkelijk

zijn samengevoegd.

3.4.6 Gelet op het vorenstaande is verweerder bij de vraag of de maatschap [naam 1] in

2007 de gebruiksnormen heeft overschreden uitgegaan van een onjuiste oppervlakte van tot het bedrijf

behorende landbouwgrond.

Ingevolge het op grond van overgangsrecht nog toepasselijke artikel 22, zesde lid, van de Wet

bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het

bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Het College ziet in het belang bij een spoedige

beëindiging van het geschil aanleiding de staatssecretaris op te dragen het bovenbedoelde gebrek in

het besluit van 14 december 2011 te herstellen door bij de vraag of en zo ja, in hoeverre de maatschap

[naam 1] in 2007 de gebruiksnormen heeft overschreden te betrekken dat in dat jaar tot de

landbouwgrond van dit bedrijf mede de grond van de maatschap [naam 8] behoorde. Daarbij zal de

staatssecretaris tevens dienen te bezien, indien daartoe aanleiding is, of appellanten in aanmerking

komen voor de door hen verzochte fosfaatverrekening dan wel voor verlaging van de boete op grond

van het door verweerder gevoerde beleid (het College verwijst in dit verband naar de uitspraak van 30

april 2014 (AWB 12/322, ECLI:NL:CBB:2014:164).

Voor het herstellen van het gebrek zal een termijn van zes weken worden gesteld.

3.5

Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.

Beslissing

Het College:

  • -

    draagt de staatssecretaris op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 14 december 2011 te herstellen;

  • -

    houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid

van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2014

2014.

w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk