Feedback

Gevonden zoektermen

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:CBB:2014:272

Instantie
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Datum uitspraak
22-05-2014
Datum publicatie
05-08-2014
Zaaknummer
AWB 12/969
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - enkelvoudig
Inhoudsindicatie

Regeling GLB-inkomenssteun 2006

Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 12/969

5101

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2014 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1], te [plaats], appellante(gemachtigde: J.A. Rietveld)

en

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Heerings).

Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).

Bij besluit van 13 september 2012 (besluit 1) heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen besluit 1 beroep ingesteld.

Bij besluit van 18 oktober 2012 (besluit 2) heeft verweerder besluit 1 herzien

Bij besluit van 11 januari 2013 (besluit 3) heeft verweerder besluit 2 herzien.

Appellante heeft de gronden van het beroep aangevuld naar aanleiding van besluit 2, respectievelijk besluit 3.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2014. Appellante was vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.

Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2013, wordt het beroep van appellante tegen besluit 1 geacht mede te zijn gericht tegen de besluiten 2 en 3. Ter zitting heeft appellante desgevraagd aangegeven dat zij geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen de besluiten 1 en 2. Het beroep tegen deze besluiten zal derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit betekent dat alleen het beroep tegen besluit 3 door het College inhoudelijk zal worden beoordeeld.

2.

Appellante heeft met de Gecombineerde opgave 2011 om uitbetaling van haar toeslagrechten verzocht en heeft hiervoor onder meer de percelen met volgnummers 8, 13 tot en met 15, 17 tot en met 19, 21 en 22, 26 en 31 opgegeven. Deze percelen blijvend grasland grenzen aan een weg.

3.

Tussen partijen is in geschil of verweerder bij besluit 3 terecht heeft beslist tot de volledige afwijzing van appellantes bedrijfstoeslag 2011, omdat de afwijking tussen de opgegeven en geconstateerde oppervlakte van haar percelen meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt, en tot terugvordering van de reeds uitbetaalde bedrijfstoeslag 2011. Het geschil spitst zich hierbij toe op de vraag of verweerder de hierboven in 2 genoemde percelen (hierna: de percelen) terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten omdat zij als bermen moeten worden aangemerkt.

4.

Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.

4.1

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:


"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).


Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)

2.

Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…) ".


4.2 Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:


" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "


4.3 Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:


" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009."


4.4 Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.

In de nota van toelichting bij deze bepaling van de Beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.

5.1

Appellante betwist primair dat de percelen wegbermen zijn. Het zijn namelijk percelen die naast wegbermen liggen. In de pachtovereenkomst is vermeld dat de eerste anderhalve meter grond naast het asfalt niet mag worden gebruikt. Die strook grond wordt door de wegbeheerder gemaaid en wordt door appellante ook niet gebruikt. De percelen worden door appellante gebruikt voor landbouwdoeleinden: ze worden bemest, drie tot vier keer per jaar gemaaid en het gewonnen gras wordt als kuilgras of hooi als veevoer gebruikt op het melkveebedrijf van appellante. Volgens appellante ontbreken duidelijke criteria op grond waarvan verweerder bepaalt of al dan niet sprake is van een niet subsidiabele berm en is hierbij sprake van willekeur, zoals ook blijkt uit de besluitvorming naar aanleiding van het bezwaar tegen het primaire besluit.

5.2

Subsidiair stelt appellante dat volledige afwijzing van de bedrijfstoeslag onrechtvaardig is, indien de percelen als bermen moeten worden aangemerkt. De percelen zijn door de Dienst regelingen als gewaspercelen ingetekend in de Gecombineerde opgave 2011 en het besluit op bezwaar tegen de vaststelling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2010 is pas in de zomer 2012 bekend geworden, waardoor het niet meer mogelijk was om de Gecombineerde Opgave 2011 aan te passen.

6.1

Onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en sub h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en artikel 5a van de Beleidsregels, betoogt verweerder dat de percelen niet als subsidiabele landbouwgrond zijn aan te merken. Het gaat om bermen die eerst en vooral een verkeerskundige of infrastructurele functie en bestemming hebben. Een berm wordt geacht onderdeel van een weg te zijn, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Hierin wordt een weg gedefinieerd als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Een berm geeft steun aan het weglichaam en dient als reserveruimte voor een eventuele verbreding van de weg, als uitwijkplaats in noodgevallen en ter geleiding van het verkeer. Tevens biedt een berm plaats voor straatmeubilair, zoals reflectorpaaltjes, bewegwijzering en dergelijke. Hoewel het in voorkomende gevallen in beginsel mogelijk is op bermen landbouwactiviteiten te verrichten kan niet worden gezegd dat deze percelen overwegend voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. Dit geldt volgens verweerder ook indien de percelen benut worden voor begrazing of de oogst ervan wordt vervoederd.

6.2

Het College vat de in 5.2 weergegeven beroepsgrond op als een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. Het College is van oordeel dat dit beroep niet slaagt. Onder verwijzing naar (onder meer) de uitspraak van 6 december 2013 in de zaken 12/946 en 12/963 (ECLI:NL:CBB:2013:300), overweegt het College dat voor het jaar 2011
- anders dan voor het jaar 2010 - niet kan worden gezegd dat verweerder met de beleidswijziging inzake bermen inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk wordt gemaakt op de rechtszekerheid. De beleidswijziging was immers voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat deze vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kon appellante daarom tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid van verweerder. Dat appellante in afwachting was van een beslissing op haar bezwaar tegen de vaststelling van haar bedrijfstoeslag voor 2010 leidt niet tot een andere conclusie. Dat zij door die procedure in onzekerheid verkeerde over de subsidiabiliteit van haar percelen in 2010, doet aan de werking van het nieuwe beleid voor het jaar 2011 immers niet af.


6.3.1 Wat de subsidiabiliteit van bermen betreft overweegt het College als volgt.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit.

Op grond van artikel 5a van de Beleidsregels komen oppervlaktes van bermen in de regel niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, omdat zij hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kennen en niet in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. De vraag is echter of verweerder er voor de betreffende percelen in 2011 in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij, al dan niet volledig, moeten worden aangemerkt als bermen.

6.3.2

Het College stelt voorop dat het hier gaat om percelen blijvend grasland die worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, nu de percelen door appellante worden bemest, gemaaid en appellante de oogst hiervan gebruikt als veevoer. Het gaat daarom om landbouwgrond.
Ten aanzien van de vraag of de percelen al dan niet volledig kunnen worden aangemerkt als bermen overweegt het College als volgt. De percelen worden aan één zijde begrensd door de weg. De begrenzing aan de andere zijde is niet bij alle percelen helder, maar gelet op de overgelegde foto’s lijken een aantal percelen (gedeeltelijk) te worden begrensd door respectievelijk bomen, een vaarwater, een sloot of greppel, en een fietspad. Niet met zekerheid valt te zeggen hoe breed alle percelen zijn, maar appellante heeft ter zitting aangegeven dat de breedte van de percelen varieert van circa 7 tot circa 13 meter. Op de overgelegde foto’s van enkele percelen zijn verkeersborden, reflectorpaaltjes, een bushokje en een transformatorhuisje te zien.

Gelet op vorengenoemde landbouwactiviteiten is verweerder er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om te motiveren dat de betreffende percelen volledig dienen te worden aangemerkt als bermen. Verweerder acht blijkbaar het enkele feit dat sprake is van grond die grenst aan een weg voldoende om te kunnen spreken van een berm. Naar het oordeel van het College kan een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een weg is gelegen en ongeacht zijn afmeting loodrecht op de lengte van de weg, geacht worden in zijn geheel hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie te hebben en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Aan de door verweerder aangehaalde definitie in de Wegenverkeerswet komt geen betekenis toe, omdat hierin slechts is aangegeven dat een berm tot de weg behoort. De vraag of en tot waar een perceel als berm dient te gelden wordt hiermee niet beantwoord. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruik plaatsvindt, zal dit onder ogen moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse zal moeten beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten van appellante op de percelen noemenswaardige hinder ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie. In het algemeen lijkt dergelijke hinder minder goed voorstelbaar naar mate het perceel breder is en de grond verder van de weg af is gelegen.

6.3.3

In de tussen [naam 2] en de Provincie Lelystad gesloten pachtovereenkomst is onder punt 6 onder meer bepaald dat het gewas drie keer moet worden gemaaid en geruimd, uiterlijk voor respectievelijk 1 juni, 1 augustus en 15 september op zodanige wijze dat de zode niet wordt beschadigd en een stoppel van voldoende lengte achterblijft. Onder punt 6 is verder bepaald dat rekening dient te worden gehouden met aanwezige merktekens en wegmeubilair. Onder punt 8 van de pachtovereenkomst is de verplichting voor de pachter neergelegd het publiek vrije toegang te verlenen tot het gepachte. Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, ziet het College in deze bepalingen geen wezenlijke belemmeringen voor de uitoefening van de landbouwactiviteiten van appellante. Hierbij is in aanmerking genomen dat appellante ter zitting onweersproken heeft gesteld dat de bepaling onder punt 6 in de pachtovereenkomst aansluit bij de gangbare praktijk bij maaien en oogsten van gras door landbouwbedrijven. Met betrekking tot de aanwezige merktekens en wegmeubilair overweegt het College dat uit de overwegingen in 6.3.2 van deze uitspraak volgt dat van de feitelijke situatie ter plaatse, waaronder de eventuele aanwezigheid van obstakels, afhangt of en in hoeverre de landbouwactiviteiten noemenswaardige hinder ondervinden van de verkeerskundige en infrastructurele functie en dat verweerder dit niet onder ogen heeft gezien. Voorts heeft verweerder nagelaten om concreet, toegespitst op de situatie ter plaatse, nader te onderbouwen waarom de in punt 8 van de pachtovereenkomst neergelegde verplichting een wezenlijke belemmering voor de landbouwactiviteiten van appellante oplevert.

6.3.4

Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

7.1

Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.

7.2

Toepassing van een bestuurlijke lus is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.


7.3 Tot slot veroordeelt het College verweerder in de door appellantegemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep tegen besluit 1 en besluit 2 niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen besluit 3 gegrond;

- vernietigt besluit 3;

- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het door appellante betaalde griffierecht van
€ 310,-- te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.


Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2014.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. L.C. Bannink