Feedback

Zoekresultaat - inzien document

ECLI:NL:CBB:2012:BX1252

Instantie
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Datum uitspraak
12-07-2012
Datum publicatie
12-07-2012
Zaaknummer
AWB 11/538
Rechtsgebieden
Bestuursrecht
Bijzondere kenmerken
Eerste aanleg - meervoudig
Eerste en enige aanleg
Inhoudsindicatie

Kapitaallastenproblematiek ziekenhuizen. Toepassingsbereik definitie immateriële vaste activa in de Beleidsregel Compensatie IVA 2010; inherente afwijkingsbevoegdheid; gelijke gevallen.

Wetsverwijzingen
Wet marktordening gezondheidszorg
Algemene wet bestuursrecht
Algemene wet bestuursrecht 4:84
Vindplaatsen
Rechtspraak.nl
GJ 2012/137
Verrijkte uitspraak

Uitspraak

College van Beroep voor het bedrijfsleven

AWB 11/538 12 juli 2012

13950 - Wet marktordening gezondheidszorg

Uitspraak in de zaak van:

Stichting Orbis Medisch en Zorgconcern, te Sittard-Geleen, appellante,

gemachtigden: mr. drs. T.R.M. van Helmond en mr. B. Megens, beiden advocaat te Amsterdam,

tegen

de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,

gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. H.M. den Herder, beiden advocaat te Den Haag.

1. De procedure

Appellante heeft bij brief, bij het College binnengekomen op 8 juli 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 27 mei 2011. Bij dit besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen het besluit van 19 november 2010, waarbij appellantes verzoek om versnelde afschrijving is afgewezen, ongegrond verklaard.

Bij brief van 21 oktober 2011 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.

Op 13 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Ter zitting zijn voorts A, en B, registeraccountant, verschenen.

2. De grondslag van het geschil

2.1 Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw bekostigingsmodel ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich mee dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding aan ziekenhuizen komt te vervallen.

Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuis op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel Afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen is in de Beleidsregel Afschrijving bijvoorbeeld een afschrijvingspercentage van 2% per jaar opgenomen, zodat deze volledig worden afgeschreven in een periode van vijftig jaar.

Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen voortaan zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen. Deze zijn neergelegd in onder meer de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR/CU-2002) betreffende de (versnelde) afschrijving van immateriële vaste activa (hierna: IVA) en de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding (CI-1085).

In de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 is vermeld, voor zover hier van belang:

" 3. Toepassingsbereik

3.1. Deze beleidsregel is van toepassing op:

a. immateriële vaste activa (IVA) conform definitie NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema die (i) in de jaarrekening 2008 als IVA waren geclassificeerd of (ii) in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 [uiting van de Raad voor de Jaarverslaglegging - toev. College] als materiële vaste activa (iii) in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime;

(…)

3.3. Voor de toepassing van deze beleidsregel worden uitsluitend de immateriële vaste activa in aanmerking genomen die aan het A-segment worden toegerekend.

(…)

4. Vaststelling omvang IVA en vergoeding als aanvaardbare kosten

In de nacalculaties 2009 én 2010 dient de reguliere afschrijving IVA A-segment te worden gecontinueerd. Aanvullend dient de restpost IVA A-segment ultimo 2010 te worden opgevoerd / vermeld als gevraagde aanpassing van de aanvaardbare kosten 2010. Deze aanvraag voor eenmalige vergoeding wordt mogelijk gemaakt door in het nacalculatieformulier 2010 hiervoor een regel + mogelijkheid tot toelichting op te nemen.

In de vragenlijst die onderdeel is van het nacalculatieformulier 2010 zal expliciete vraagstelling rond dit onderwerp worden opgenomen.

Verweerster verwerkt de aanvraag nacalculatie 2010 vervolgens op de thans gebruikelijke manier / via de bestaande procedure."

In de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding is vermeld, voor zover hier van belang:

" 3. Toepassing op kapitaallasten die voor 1 januari 2008 in de aanvaardbare kosten zijn opgenomen.

3.1 Nacalculatie

De kapitaallasten B-segment (jaar t) worden ex ante eenmalig vastgesteld en worden voor 75% opgenomen in de aanvaardbare kosten voor jaar t. Op deze aanvaardbare kosten vindt nacalculatie plaats volgens de systematiek van de beleidsregel 'aanvaardbare kosten'. In jaar t+1 vindt nog voor 50% nacalculatie plaats, in jaar t+2 25% en in jaar t+3 e.v. 0%.

Deze fasering geldt voor alle uitbreidingen van het B-segment.

Voor elke uitbreiding van het B-segment na 2009 dan wel volledige beëindiging van de budgettering geldt wederom de fasering 75% - 50% - 25% - 0%.

(…)

5. Afschrijving immateriële vaste activa

Bij de vaststelling van de aanvaardbare kosten kan voor de afschrijving op de in de aanvaardbare kosten opgenomen immateriële vaste activa in afwijking van de beleidsregel ‘afschrijvingen’ een (aanvullend) hoger afschrijvingsbedrag worden opgenomen. Het afschrijvingsbedrag bedraagt ten hoogste een deel van de boekwaarde van de immateriële vaste activa dat overeenkomt met het aandeel van de kapitaallasten in het B-segment waarop de overgangsregeling volgens deze beleidsregel niet meer van toepassing is. Het aldus bepaalde deel van de boekwaarde van de immateriële vaste activa wordt versneld afgeschreven over een periode van 3 jaar, met ingang van het jaar waarin uitbreiding van het B-segment heeft plaatsgevonden.

6. Hardheidsclausule

De NZa kan van hetgeen hiervoor in deze beleidsregel is bepaald ten gunste van een instelling voor medisch specialistische zorg afwijken als de onverkorte toepassing daarvan voor een instelling gevolgen zou hebben die wegens bijzondere- niet in de beleidsregel voorziene- omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Dergelijke onevenredige gevolgen kunnen in het bijzonder worden aangenomen als blijkt dat, ondanks de toepassing van het hiervoor bepaalde, de continuïteit van de zorg in gevaar komt als gevolg van het risicodragend worden van de kapitaallasten. Afwijking van het geen hiervoor in deze beleidsregel is bepaald geschiedt op individuele aanvraag van zorgaanbieder en/ of zorgverzekeraar. In een eventuele aanvraag moeten de omstandigheden worden aangevoerd en gedocumenteerd die volgens de aanvrager(s) tot afwijking van de beleidsregel zouden moeten leiden."

2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

- Appellante heeft verweerster bij brief van 5 oktober 2010 verzocht in 2010 de materiële vaste activa van het oude, niet meer

in gebruik zijnde, Maaslandziekenhuis, locatie Walramstraat te Sittard, ten bedrage van € 10.763.117 versneld te mogen afschrijven.

- Bij besluit van 19 november 2010 heeft verweerster dit verzoek afgewezen.

- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.

- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.

3. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerster, samengevat, als volgt overwogen.

Appellante heeft een verzoek ingediend tot versnelde afschrijving van materiële vaste activa van het niet meer in gebruik zijnde Maaslandziekenhuis te Sittard, ten bedrage van

€ 10.763.117, waardoor de boekwaarde per 31 december 2010 nihil is. Dit verzoek is afgewezen. Volgens verweerster is uitgangspunt voor de afschrijving van gebouwen, zoals vastgelegd in de Beleidsregel Afschrijving, een afschrijving van 2% per jaar. Deze beleidsregel voorziet niet in de mogelijkheid van snellere afschrijvingen ten laste van het budget. Voorts heeft verweerster overwogen dat ook de beleidsregels die zij heeft vastgesteld in verband met de overgang naar een andere wijze van vergoeding van kapitaallasten, te weten:

- de Beleidsregel Overgangsregime Kapitaallastenvergoeding;

- de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 en

- de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 (CI-1085)

geen ruimte laten voor toekenning van het verzoek van appellante.

De Beleidsregel Overgangsregime Kapitaallastenvergoeding en de daarin opgenomen hardheidsclausule, alsook de beleidsregel Compensatie IVA 2010 hebben betrekking op immateriële vaste activa. Of daarvan sprake is wordt bepaald aan de hand van de in onderdeel 3.1 van de beleidsregel Compensatie IVA 2010 opgenomen definitie. In de jaarrekening van 2008 heeft appellante het gebouw waar het hier om gaat opgevoerd als materieel vast actief. Het betreffende gebouw is in de loop van 2009 buiten gebruik gesteld. De stelling van appellante dat sprake is van immateriële vaste activa voor buiten gebruik gestelde materiële activa kan daarom niet worden gevolgd. De door appellante aangehaalde brieven van de Minister en een advies van verweerster maken dat niet anders, nu deze zien op de aanloop naar een overgangsregeling inzake kapitaallasten voor algemene en academische ziekenhuizen. Bepalend voor het uiteindelijke beleid is de aanwijzing van de Minister van 22 juni 2010 (Stcrt. 2010, nr. 10255), waarin is opgenomen dat de boekwaardeproblematiek voor oude gebouwen via een garantieregeling wordt gecompenseerd. Deze problematiek is expliciet uit de regeling voor de immateriële vaste activa gehouden. De beleidsregels Overgangsregime kapitaallastenvergoeding en Compensatie IVA 2010 zijn gelet op het voorgaande niet van toepassing. Voorts ziet de Beleidsregel Overgangsregime kapitaallastenvergoeding op het B-segment, terwijl het onderhavige geschil het A-segment betreft.

De beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 voorziet in een regeling voor buiten gebruik gestelde gebouwen met resterende boekwaarde. Deze beleidsregel vindt eerst toepassing wanneer de ziekenhuisbudgettering wordt beëindigd. Dit was in 2011 nog niet het geval, zodat de feitelijke kapitaallastenvergoeding voor het A-segment 100% was. Het in geding zijnde gebouw is in de periode 2009-2011 gesloopt. Voor beide complexen worden de afschrijvingen op basis van de voorgeschreven afschrijvingsduur in het budget vergoed, dat wil zeggen volgens de afschrijvingspercentages voor vaste activa zoals vastgesteld in de Beleidsregel Afschrijving. Deze beleidsregel voorziet niet in de mogelijkheid tot versnelde afschrijving. Op grond van het vorenstaande concludeert verweerster dat het primaire besluit conform de toepasselijke beleidsregel is genomen.

Verweerster stelt dat met de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 niet is beoogd om de restwaardeproblematiek voor 100% te ondervangen. Doel is de instellingen in de gelegenheid te stellen tijdig maatregelen te treffen om zich aan te passen aan de nieuwe omstandigheden als gevolg van de beleidswijziging. Aangezien de individuele posities van de ziekenhuizen zeer divers zijn, heeft de Minister voor een ruime generieke overgangsregeling gekozen, waarin criteria die onderscheid maken tussen instellingen op basis van vermogens- of solvabiliteitsposities bewust zijn vermeden.

Appellante kan geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan de brief van verweerster van september 2009. Deze brief betreft een achterhaald advies aan de Minister over de aanpassing van de Beleidsregel Overgangsregime Kapitaallastenvergoeding.

Appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, aangezien het geen gelijke gevallen betreft. In het door appellante aangehaalde geval van het Vlietland Ziekenhuis is het verzoek van april 2009 om versnelde afschrijving van de netto bouwschade door het gebruik van verkeerde heipalen, in afwijking van de Beleidsregel Afschrijving gehonoreerd. Daarbij is onder meer betrokken de omstandigheid dat de kosten zijn veroorzaakt door overmacht en dat sprake was van onevenredige gevolgen bij onverkorte toepassing van de beleidsregel. In het geval van appellante is niet gebleken van overmacht in voornoemde zin, zodat reeds om die reden geen sprake is van een gelijk geval.

De verzoeken van het Vlietland Ziekenhuis en de Reinier de Graaf Groep van 2007 zijn bij besluiten van april 2008 eveneens ingewilligd wegens bijzondere omstandigheden en in het licht van de toentertijd ontstane onzekere situatie na de afschaffing van het bouwregime. Inmiddels is voorzien in de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016. Het (generieke) idee achter deze garantieregeling is dat instellingen stapsgewijs in de tijd risicodragend worden voor kapitaallasten. In zijn uitwerking levert de betreffende beleidsregel maatwerk; voor instellingen met een relatief grote kapitaallastenproblematiek geldt een navenante garantie, doordat de kosten procentueel worden nagecalculeerd. Gelet op het voorgaande kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.

Verweerster ziet in de door appellante aangevoerde omstandigheden geen aanleiding om af te wijken van de beleidsregel. Enerzijds niet, omdat de aangedragen argumenten reeds zijn meegewogen bij de beleidsregelvaststelling. Anderzijds niet, omdat afwijken van de beleidsregel op algemene gronden niet mogelijk is. Dat laatste zou

immers een beleidsregelwijziging impliceren en daarvoor is de afwijkingsbevoegdheid niet bedoeld. De omstandigheid dat appellante noch de kapitaallasten ten opzichte van het oude ziekenhuis volledig kan afschrijven, noch een gecontinueerde volledige (nagecalculeerde) vergoeding voor die kapitaallasten kan krijgen, vormt geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), reeds vanwege het feit dat dit geldt voor meerdere ziekenhuizen. Overigens is de nieuwbouw ruimschoots vóór 1 januari 2008 gestart. Voorts is een regeling voor gevallen als het onderhavige vastgelegd in de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016. Dat volgens appellante enig financieel nadeel resteert, leidt nog niet tot de conclusie dat sprake is van onevenredig nadeel. Met de vastgestelde regeling is immers niet beoogd om de restwaardeproblematiek voor 100% te ondervangen.

4. Het standpunt van appellante

Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerster ten onrechte haar verzoek om versnelde afschrijving heeft afgewezen en voert daartoe, beknopt weergegeven, de navolgende beroepsgronden aan.

1. Verweerster heeft ten onrechte uitvoering gegeven aan de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 en daarmee in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van reformatio in peius, nu deze beleidsregel ten tijde van het primair besluit nog niet in werking was getreden.

2. Verweerster heeft het wel toepasselijke wettelijke kader miskend door (i) te oordelen dat de resterende boekwaarde van het Maaslandziekenhuis niet als IVA kwalificeert, (ii) te oordelen dat de boekwaarde ook onder andere toepasselijke beleidsregels niet voor versnelde afschrijving in aanmerking komt en (iii) te oordelen dat het begrippenkader ontwikkeld voor het “nieuwe” beleid het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt onder eerdere beleidsregels zou kunnen ecarteren.

3. Verweerster heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer specifiek met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.

Appellante heeft deze beroepsgronden als volgt toegelicht.

Ad 1. Verweerster heeft bij het nemen van het primaire en het bestreden besluit ten onrechte geen toepassing gegeven aan het bepaalde in de ten tijde van appellantes verzoek op 5 oktober 2010 geldende Beleidsregels Overgangsregime kapitaallasten en Compensatie IVA 2010. Appellante heeft met haar verzoek een beroep willen doen op de Beleidsregel Compensatie IVA 2010.

Hoewel de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 pas op 1 januari 2011 in werking is getreden, heeft verweerster in haar primaire besluit en haar beslissing op bezwaar verwezen naar de bepalingen van de Beleidsregel Garantieregeling en, anticiperend op de inwerkingtreding van deze beleidsregel, het verzoek van appellante afgewezen, omdat die beleidsregel niet zou voorzien in de verzochte versnelde afschrijving. Het staat verweerster evenwel niet vrij een beleidsregel toe te passen die nog niet in werking is. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich hiertegen.

Appellante kan er niet omheen dat, op het moment dat verweerster haar beslissing op bezwaar nam, de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 van kracht was geworden. Dit betekent echter niet dat verweerster die beleidsregel ook op het verzoek van appellante mocht toepassen. Appellante voert hiervoor drie gronden aan.

Het bestreden besluit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van reformatio in peius, nu het is gebaseerd op beleid dat tussen het moment van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar ten nadele van appellante is gewijzigd. De Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 schept onmiskenbaar een ongunstiger toetsingskader voor aanvragen tot versnelde afschrijving van kapitaallasten voor zorginstellingen. Omdat verweerster bij haar beslissing op bezwaar is uitgegaan van de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016, is appellante in een slechtere positie gebracht door het maken van bezwaar.

De Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 is niet bedoeld om te worden toegepast op gevallen van resterende boekwaarden die in 2010 zijn ontstaan. Deze beleidsregel gaat immers (op aanwijzing van de Minister) uit van de feitelijke situatie die zou moeten zijn gecreëerd door toepassing van de Beleidsregels Overgangsregime en Compensatie IVA 2010, dat wil zeggen de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 veronderstelt dat resterende boekwaarden van spookgebouwen die vóór 2011 zijn ontstaan, ultimo 2010 volledig zijn afgeschreven (onder toepassing van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010). De Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 is van toepassing op kapitaallasten die in of na 2011 ontstaan.

Voor zover verweerster de Beleidsregel Garantieregel Kapitaallasten 2011 t/m 2016 zou kunnen toepassen, noopt de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 Awb verweerster in het specifieke geval van appellante tot het niet-toepassen van deze beleidsregel. Verweerster had gegeven het gerechtvaardigd vertrouwen bij appellante de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 moeten toepassen.

Ad 2. De door verweerster gehanteerde definitie van immateriële vaste activa is te formalistisch. Duidelijk is dat de resterende boekwaarde van het gesloopte Maaslandziekenhuis immateriële vaste activa representeren. Het gaat hierbij immers om de afschrijving van een “spookgebouw”; het oude ziekenhuis is gesloopt en de grond is verkocht. Een en ander is door de externe accountant van appellante nadrukkelijk aan verweerster bevestigd.

De aanwijzing van de Minister geeft geen aanleiding voor verweerster om immateriële vaste activa zo beperkt te definiëren zoals zij heeft gedaan. Van belang is dat met de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 (i) is beoogd een nieuwe vorm van bekostiging van kapitaallasten van zorginstellingen te introduceren, waarbij (ii) eventuele resterende boekwaarden die ontstaan in de periode waarin die beleidsregel van toepassing is (slechts) getrapt zouden worden vergoed, maar waarbij (iii) er wel van uitgegaan is dat eventueel al bestaande resterende boekwaarden ultimo 2010 volledig versneld zouden zijn afgeschreven, zodat ziekenhuizen die al vóór 2011 met dergelijke boekwaardeproblemen werden geconfronteerd “schoon” aan 2011 zouden beginnen en dus niet geraakt zouden worden door het beperkter boekwaarderegime van de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016.

Voor zover de resterende boekwaarde van het oude Maaslandziekenhuis als materiële vaste activa geclassificeerd zou moeten worden, had verweerster gebruik moeten maken van haar inherente afwijkingsbevoegdheid, nu er sprake is van onevenredig nadeel voor appellante.

Verder miskent verweerster dat de opmerkingen van de Minister in zijn brief behorende bij

de aanwijzing aan verweerster niet van invloed is op de situatie waarin een ziekenhuis onder het “oude” beleid heeft vertrouwd op de volledige vergoeding van de restwaarde immateriële vaste activa. Het enkele feit dat de Minister in de nieuwe Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 beoogt geen volledige vergoeding meer te bieden voor kapitaallasten kan niet met zich brengen dat ook geen volledige vergoeding voor de door appellante op te vangen immateriële vaste activa meer kan plaatshebben.

Ad 3. In de beslissing op bezwaar verwerpt verweerster het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van het Vlietland ziekenhuis met de vermelding dat in de

situatie van het Vlietland ziekenhuis sprake was van een overmachtsituatie. Hiermee miskent verweerster dat de toevallige omstandigheid van een overmachtsituatie geen relevant onderscheid is bij de vergelijking van die situatie met de situatie van appellante. Verweerster moet enkel rekening houden met bijzondere omstandigheden van een ziekenhuis die zouden kunnen leiden tot onevenredig nadeel. Het bestaan van een overmachtsituatie heeft geen invloed op de bijzonderheid van de omstandigheden, noch op de onevenredigheid van de gevolgen van het niet-toestaan van de versnelde afschrijving. Dat de overige omstandigheden van de gevallen bijna identiek zijn wordt door verweerster niet ontkend.

In de beslissing op bezwaar verwerpt verweerster eveneens het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van de situatie van de Reinier de Graaf Groep met de

vermelding dat inmiddels is voorzien in een garantieregeling. Nog los van het feit dat de bedoelde Beleidsregel Garantieregeling niet op de situatie van appellante mag worden toegepast, levert ook een verandering in beleid- of regelgeving geen relevant criterium op om te mogen concluderen dat geen sprake is van gelijke gevallen. Ten behoeve van de Reinier de Graaf Groep heeft verweerster gebruik gemaakt van haar inherente afwijkingsbevoegdheid. Deze afwijkingsbevoegdheid is onder de Beleidsregel Overgangsregime nadrukkelijk vastgelegd in de hardheidsclausule. Dat de feitelijke omstandigheden van appellante en van de Reinier de Graaf Groep vrijwel identiek zijn wordt door verweerster in haar beslissing op bezwaar niet ontkend.

Appellante heeft uitgebreid uiteengezet waarom zij zich in een financieel zo nijpende situatie bevindt dat weigering van toestemming om resterende boekwaarde van het oude Maaslandziekenhuis versneld af te schrijven haar onevenredig zwaar zou treffen. Verweerster lijkt zich primair op het standpunt te stellen dat de door appellante aangevoerde gronden al in enige beleidsregel verdisconteerd zouden zijn. Hiermee miskent zij dat het hier nu juist gaat om omstandigheden die nimmer in een beleidsregel verdisconteerd kunnen zijn. Door voornoemde omstandigheden afzonderlijk te beoordelen heeft verweerster het toetsingskader betreffende het onevenredige nadeel miskend. Ongeacht de classificatie van de resterende boekwaarde van het oude Maaslandziekenhuis had verweerster te allen tijde gebruik moeten maken van voormelde hardheidsclausule.

5. De beoordeling van het geschil

5.1 Ter beoordeling staat of verweerster bij het bestreden besluit de afwijzing van het verzoek van appelante tot versnelde afschrijving op goede gronden heeft gehandhaafd. Het College overweegt dienaangaande als volgt.

5.2 Appellante stelt dat verweerster het toepasselijke wettelijke kader heeft miskend door te oordelen dat de resterende boekwaarde van het Maaslandziekenhuis niet als IVA kwalificeert en voert aan dat verweerder onderdeel 3.1. van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (CU-2002) te beperkt heeft gedefinieerd. Dit betoog faalt.

5.3 De aanwijzing van de Minister van 22 juni 2010 (Stcrt 2010, nr. 10255), die aan de beleidsregel Compensatie IVA 2010 ten grondslag ligt, bevat geen definitie van het begrip immateriële vaste activa. Deze aanwijzing biedt verweerster daarom de ruimte om, binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, het begrip immateriële vaste activa te definiëren.

Het College stelt vast voor het toepassingsbereik van de definitie van het begrip immateriële activa met name de in onderdeel 3.1 van de beleidsregel Compensatie IVA 2010 onder (i), (ii) en (iii) opgenomen elementen bepalend zijn. Verweerster heeft er in het verweerschrift op gewezen dat met de toevoeging van het element (i): “het gebruik van de jaarrekening 2008 (of een eerdere jaarrekening)” wordt voorkomen dat zorgaanbieders het toepassingsbereik van het begrip immateriële vaste activa kunnen beïnvloeden. Het College ziet niet in dat dit op gespannen voet staat met doel van voormelde aanwijzing, zoals appellante heeft betoogd. Uit de brief van 1 april 2010 waarbij de Minister de zakelijke inhoud van de voorgenomen aanwijzing heeft medegedeeld aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2009/2010, 29 248, nr. 114), noch de toelichting volgt dat met de aanwijzing is beoogd verweerster (beleids)regels te laten vaststellen op grond waarvan de resterende boekwaarde van buiten gebruik gestelde gebouwen ultimo 2010 als immateriële vaste activa versneld kan worden afgeschreven. Verweerster wordt in de artikelen 3 tot en met 6 van de aanwijzing opgedragen te voorzien in een regeling met een jaarlijks procentueel aflopende garantie. Verweerster heeft hieraan uitvoering gegeven door de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 vast te stellen.

In de jaarrekening 2008 zijn de gebouwen van het oude Maaslandziekenhuis als materiële vast activa geclassificeerd. Het College overweegt dat de verklaring van de huidige registeraccountant van appellante van 9 juni 2011 dit niet anders maakt. Uit deze verklaring blijkt slechts dat de accountant de presentatie van de boekwaarde van het oude Maaslandziekenhuis in de jaarrekening 2009 heeft gecorrigeerd. De accountant heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat de jaarrekening 2008 op dit punt ongewijzigd is gebleven. Gelet op de classificatie van de gebouwen van het oude Maaslandziekenhuis in de jaarrekening 2008 is niet voldaan aan element (i) van verweersters definitie van het begrip immateriële vaste activa. Gesteld noch gebleken is dat wel aan de elementen (ii) of (iii) van deze definitie is voldaan. De Beleidsregel Overgangsregime Kapitaallastenvergoeding, alsmede de daarin opgenomen hardheidsclausule, heeft evenzeer betrekking op immateriële activa, zoals gedefinieerd in artikel 3.1. van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 zodat, gelet op het hiervoor overwogene, deze beleidsregel evenmin van toepassing is.

5.4 Appellante stelt dat verweerster gebruik had moeten maken van haar inherente afwijkingsbevoegdheid. Het College begrijpt de stelling van appellante aldus dat verweerster niet onverkort toepassing had mogen geven aan de Beleidsregel Afschrijving. Appellante voert aan dat zij zich, als gevolg van de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheden, in hun onderlinge samenhang beschouwd, in een financieel zo nijpende situatie bevindt dat weigering van toestemming om resterende boekwaarde van het oude Maaslandziekenhuis versneld af te schrijven haar onevenredig zwaar zou treffen. Zoals verweerster met juistheid heeft overwogen vormt de enkele omstandigheid dat appellante de kapitaallasten van het oude ziekenhuis niet volledig kan afschrijven en evenmin een gecontinueerde volledige vergoeding voor die kapitaallasten zal ontvangen, geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 Awb, nu dit geldt voor meerdere ziekenhuizen. Voor zover appellante aanvoert dat de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016, die naar verweerster onbestreden heeft gesteld juist is vastgesteld voor gevallen als die van appellante, onvoldoende soelaas biedt, heeft zij dat niet met concrete feiten onderbouwd. Verweerster heeft uitvoerig gemotiveerd betwist dat appellante in geval van beroep op de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 bij afschaffing van de functiegerichte financiering met in gang van 2012, ultimo 2016 wordt geconfronteerd met een onevenredig nadeel. Het lag op de weg van appellante dit onderdeel van haar beroep nader met feiten te onderbouwen. Appellante heeft evenwel volstaan met de eerder aangegeven algemene stellingen op dit punt. Verweerster heeft dan ook op goede gronden geconcludeerd dat voor gebruikmaking van haar inherente afwijkingsbevoegdheid geen plaats is. Het betoog van appellante op dit punt slaagt derhalve niet.

5.5. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij aan de brieven van de Minister van 5 september 2008 en 2 september 2009 het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de resterende boekwaarde van het Maaslandziekenhuis in 2010 versneld ten laste van het budget zou mogen worden afgeschreven, geldt dat deze brieven daartoe geen enkele uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging bevatten, zodat het betoog van appellante reeds op die grond faalt.

5.6 Volgens appellante heeft verweerster gehandeld in strijd met het gelijkheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel, door aan het Vlietland Ziekenhuis en de Reinier de Graaf Groep wel versnelde afschrijving van kapitaallasten ten laste van het budget toe te staan. Anders dan in het geval van appellante zag het verzoek van het Vlietland Ziekenhuis van april 2009 op de versnelde afschrijving van een netto bouwschade die niet aan het ziekenhuis kon worden toegerekend en heeft verweerster onbestreden aangevoerd dat onverkorte toepassing van de Beleidsregel Afschrijving zou leiden tot onevenredige gevolgen voor het betrokken ziekenhuis, zodat reeds daarom het geval van appellante niet gelijk is aan dat van het Vlietland Ziekenhuis, zoals appellante suggereert.

De verzoeken van het Vlietland Ziekenhuis en de Reiner de Graaf Groep van 2007 zijn gedaan en ingewilligd wegens bijzondere omstandigheden en in de situatie dat er geen duidelijkheid was over de vergoeding van kapitaallasten in de toekomst. Ten tijde van het verzoek van appellante was die onzekerheid er niet. Met de vaststelling van de Beleidsregel Garantieregeling Kapitaallasten 2011 t/m 2016 is immers voorzien in een ruime, generieke overgangsregeling die ziekenhuizen in staat stelt hun bedrijfsvoering aan te passen aan het nieuwe systeem van prestatiebekostiging. Zoals hiervoor is overwogen, heeft verweerster naar het oordeel van het College voor het overige op grond van hetgeen appellante heeft aangevoerd terecht geconcludeerd dat in het geval van appellante bijzondere omstandigheden ontbreken die nopen tot afwijking van de toepasselijke Beleidsregel Afschrijving. Van gelijke gevallen is derhalve geen sprake.

5.7 Het vorenstaande in aanmerking nemende dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

6. De beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M. van Duuren en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2012.

w.g. B. Verwayen w.g. B.S. Jansen