Uitspraken

Bij brieven van 11 oktober 2018 hebben eisers bij verweerder meerdere verzoeken ingediend om handhavend op te treden tegen agrarische activiteiten die plaatsvinden op basis van een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Volgens eisers komt aan deze melding namelijk geen rechtskracht toe, zodat de bedrijfsuitbreidingen en daarmee gepaard gaande depositietoenames ten onrechte zijn toegelaten.

Als gevolg van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS: 2019:1604, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat aan een PAS-melding geen betekenis (meer) toekomt.

2. In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat als gevolg van de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 moet worden teruggevallen op de toestemming van belanghebbende op de referentiedatum 10 juni 1994. Hierdoor staat vast dat belanghebbende nu handelt in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, omdat de feitelijke situatie bij belanghebbende leidt tot hogere stikstofdeposities dan zijn toegestaan op grond van de vigerende toestemming op 10 juni 1994. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit echter op het standpunt gesteld dat handhavend optreden tegen de overtreding onredelijk is en onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Kort samengevat, heeft verweerder hieraan ten grondslag gelegd dat de depositietoename vanuit het bedrijf van belanghebbende ten opzichte van de totale stikstofbelasting op de beschermde Natura 2000-gebieden verwaarloosbaar is en de ecologische effecten daarvan zeer gering zijn. Daarnaast kan belanghebbende geen verwijt worden gemaakt van het niet beschikken over een Wnb-vergunning voor de extra stikstofemissie uit haar stallen. Ook is vergunningverlening in dit geval praktisch onmogelijk. Verder heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toezeggingen gedaan die bij belanghebbende de verwachting hebben gewekt dat tegen de overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet handhavend zal worden opgetreden en hebben alle provincies zich achter deze toezeggingen geschaard. Tot slot is volgens verweerder van belang dat in Overijssel honderden uitbreidingen zijn gerealiseerd op basis van PAS-meldingen. Eisers vragen voor een relatief zeer klein aantal (willekeurig) geselecteerde bedrijven om handhaving. Die bedrijven zouden door handhavend optreden financieel zwaar worden getroffen. De vergelijking met de honderden bedrijven die in een vergelijkbare positie verkeren, maar waartegen niet wordt opgetreden, moet volgens verweerder in dit geval meewegen bij de evenredigheid van de beslissing op het handhavingsverzoek van eisers.

3. Eisers zijn van mening dat handhavend optreden tegen de overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd, waardoor dat besluit niet in stand kan blijven. Daarbij hebben eisers onder meer aangevoerd dat het van groot maatschappelijk belang is om natuurschadelijke stikstofemissies zo spoedig mogelijk verminderd te krijgen.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Niet in geschil is tussen eisers en verweerder dat belanghebbende stikstofdepositie veroorzaakt op omliggende Natura 2000-gebieden en dat niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft voor die gebieden. Ook staat niet ter discussie dat belanghebbende niet beschikt over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en dat belanghebbende hierom in overtreding is van voormeld artikel.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.

In dit geschil moet de vraag worden beantwoord of verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden, omdat dit onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en motiveert dit als volgt.

Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de depositietoename vanuit het bedrijf van belanghebbende verwaarloosbaar is en dat de ecologische effecten daarvan zeer gering zijn, maar verweerder heeft dit niet onderbouwd. Daarbij stelt de rechtbank vast dat in het bestreden besluit de feitelijke situatie bij belanghebbende niet goed in beeld is gebracht en datzelfde geldt voor de vigerende toestemming van belanghebbende op de referentiedatum 10 juni 1994. Hierdoor is onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de - tussen eisers en verweerder niet ter discussie staande - depositietoename in de feitelijke situatie ten opzichte van de referentiesituatie daadwerkelijk is. Dat verweerder, zoals ter zitting bleek, over is gegaan tot een categoriale afwijzing van de reeks door eisers ingediende handhavingsverzoeken, ontslaat verweerder niet van diens verantwoordelijkheid om per situatie na te gaan hoe de relevante feiten precies liggen en welke belangen bij het al dan niet nemen van een handhavingsbeslissing betrokken moeten worden. In het verlengde hiervan is niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat heeft voor die natuurwaarden. Reeds op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.

Dat eventueel toezeggingen zijn gedaan dat tegen overtredingen als gevolg van een PAS-melding niet wordt opgetreden en de overige door verweerder in het bestreden besluit genoemde omstandigheden, doen hier niet aan af. Daargelaten of er sprake is van individueel rechtens te honoreren toezeggingen van de minister en of die überhaupt aan verweerder kunnen worden toegerekend. De in het besluit betrokken omstandigheden nemen namelijk niet weg dat in het bestreden besluit de natuurbelangen onvoldoende in kaart zijn gebracht en dat onvoldoende inzicht is verschaft in de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden bij de vraag of handhavend optreden tegen het bedrijf van belanghebbende onevenredig is. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat handhavend optreden tegen het bedrijf van belanghebbende onevenredig is of dat het vertrouwensbeginsel daaraan in de weg staat, zonder dat deugdelijk in beeld is gebracht welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat heeft voor omliggende Natura 2000-gebieden.

Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Verweerder moet opnieuw op het bezwaar van eisers beslissen. In dat besluit ligt het op de weg van verweerder om alsnog zo scherp mogelijk vast te stellen hoe de relevante feiten precies liggen en daarnaast alsnog inzicht te verschaffen in de (inbreuk op de) relevante natuurbelangen en daarmee de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Aansluitend ligt het op de weg van verweerder om enerzijds voormelde (natuur)belangen die voor handhaving pleiten en anderzijds de belangen die tegen handhaving pleiten kenbaar tegen elkaar af te wegen, waarbij - zoals uiteengezet onder rechtsoverweging 4.3 - in algemene zin geldt dat een bestuursorgaan veel gewicht mag en moet toekennen aan de daadwerkelijke handhaving van een overtreden wettelijk voorschrift.

Omdat het beroep gegrond is, bestaat er aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling. De rechtbank merkt de zes beroepen die op 24 februari 2022 ter zitting zijn behandeld en de beroepen van eisers met de zaaknummers ZWO 20/953 en ZWO 20/954 - die op 23 februari 2022 ter zitting zijn behandeld - aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor deze acht zaken kent de rechtbank voor het indienen van het beroep en het bijwonen van de zittingen op 23 februari en 24 februari 2022 in totaal 3 procespunten toe, met een waarde van € 759,- en een wegingsfactor van 1,5 (gemiddelde zaakzwaarte en meer dan vier zaken). Op deze wijze wordt voor deze acht zaken de proceskostenvergoeding voor het indienen van het beroep en het verschijnen ter zitting op 23 en 24 februari 2022 vastgesteld op een totaal van € 3.415,50. Deze vergoeding heeft de rechtbank geheel in de zaak ZWO 20/953 toegekend.

Voor het behandelen van dit beroep heeft de rechtbank eisers geen griffierecht in rekening gebracht. Dat hoeft verweerder dus niet aan eisers te vergoeden