7. Partijen verschillen wel van mening over de mate van de effecten die de biomassacentrale op de natuurwaarden in de Rijntakken en de Veluwe heeft. Eiseres betoogt dat niet kan worden uitgegaan van de bevindingen in de AERIUS-berekening van 24 april 2018. Zij verwijst naar een door [bedrijf] opgesteld meetrapport van 7 september 2021 (meetrapport). Volgens eiseres blijkt hieruit dat de biomassacentrale ammoniak uitstoot, terwijl deze uitstoot niet is meegenomen in de AERIUS-berekeningen. Dit maakt volgens eiseres dat onduidelijk is welk totaaleffect de biomassacentrale heeft op de natuurwaarden. Eiseres stelt dat daarom niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat meer passende maatregelen moeten worden getroffen dan verweerder aanneemt.
7.1Aan de natuurvergunning ligt een AERIUS-berekening van 24 april 2018 ten grondslag. De rechtbank stelt vast dat uit die berekening niet blijkt van de uitstoot van ammoniak als een gevolg van het stoken van hout in de biomassacentrale. In het meetrapport zijn de resultaten neergelegd van op 21 juli 2021 verrichte emissiemetingen. Uit het meetrapport blijkt dat op die datum bij het stookproces ammoniak is uitgestoten. Hoewel eiseres wordt gevolgd in het standpunt dat deze uitstoot niet is betrokken bij de verlening van de natuurvergunning, leidt deze constatering niet tot het door haar gewenste resultaat. De rechtbank is namelijk om de volgende drie redenen van oordeel dat aan het meetrapport voor deze zaak geen relevante betekenis toekomt.
In de eerste plaats blijkt uit het meetrapport en wat op de zitting is besproken dat de metingen zijn verricht in het kader van toezicht op de opgelegde maatwerkvoorschriften en de algemene regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. De metingen zijn dus niet toegespitst op de verleende natuurvergunning. De natuurvergunning bevat ook geen emissienormen voor de uitstoot van ammoniak. Dat uit het meetrapport blijkt dat de biomassacentrale wél ammoniak uitstoot, raakt dan ook niet rechtstreeks de natuurvergunning.
In de tweede plaats geldt dat derde-partij op de zitting heeft toegelicht waarom in de AERIUS-berekening niet blijkt van ammoniakuitstoot. Derde-partij heeft hierover toegelicht dat deze uitstoot toen, bij de start van de centrale, nog niet aan de orde was. De technieken in de centrale zijn evenwel veranderd en de stikstofdepositie wordt nu laag gehouden door middel van een katalysator die werkt op ammoniak. Dit betekent dat er weliswaar ammoniak wordt uitgestoten, maar met het resultaat dat minder stikstofemissie plaatsvindt.
In de derde plaats heeft derde-partij toegelicht dat de gemeten piek in de uitstoot van ammoniak, niet representatief is voor de ammoniakuitstoot op de lange termijn. Tabel 4.2 van het meetrapport bevestigt dat tijdens drie korteduurmetingen sprake was van een piek in de ammoniakuitstoot. Het gemiddelde van deze metingen komt neer op een ammoniakuitstoot van 1,67 mg/Nm³. Op de zitting heeft derde-partij toegelicht dat de piek is ontstaan omdat de biomassacentrale op de dag van de meting vanwege de warme buitentemperatuur op een laag vermogen draaide. Om de juiste omstandigheden voor de meting te creëren, moest de centrale in korte tijd worden opgestookt tot een vermogen van 70%. In deze opstartfase is meer ammoniak verbruikt dan gebruikelijk is om de stikstofuitstoot te drukken. Deze uitleg vindt de rechtbank aannemelijk. Vooral omdat uit tabel 4.3 van het meetrapport blijkt dat tijdens de drie langeduurmetingen, die plaatsvonden toen de centrale al uren draaide, sprake was van een gemiddelde ammoniakuitstoot van 0,34 mg/Nm³. Deze uitstoot is ongeveer vijf maal lager dan die tijdens de korteduurmetingen.
Vanwege deze constateringen komt in deze procedure geen relevante betekenis toe aan het meetrapport. Dit betekent dat verweerder voor de omvang van de effecten van de biomassacentrale op de Rijntakken en de Veluwe terecht is uitgegaan van de AERIUS-berekening van 24 april 2018. Hierin staat dat de biomassacentrale zorgt een stikstofdepositie van maximaal 0,19 mol/ha/jaar in de Rijntakken en maximaal 0,09 mol/ha/jaar in de Veluwe.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Passende maatregelen
8. Eiseres betoogt verder dat verweerder niet heeft voldaan aan de verplichting om inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Daartoe stelt eiseres dat verweerder in het bestreden besluit alleen heeft aangegeven dat hij momenteel onderzoekt welke maatregelen, anders dan intrekking, kunnen worden genomen om verslechtering of significante verstoring in Natura 2000-gebieden in Gelderland tegen te gaan. Volgens eiseres is dit onvoldoende concreet.
8.2Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze uitleg niet voldaan aan zijn verplichting om inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.3 De enkele stelling van verweerder dat hij onderzoek doet naar maatregelen en dat deze maatregelen kunnen bestaan uit algemene maatregelen en maatregelen op vergunningniveau is hiervoor onvoldoende concreet. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk is gemotiveerd.
Het betoog van eiseres slaagt.
9. In het verweerschrift heeft verweerder een nadere uitwerking gegeven van de maatregelen die hij onderzoekt en treft. De rechtbank ziet hierin aanleiding om te bezien of verweerder hiermee inmiddels alsnog voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat toereikende passende maatregelen zijn of zullen worden getroffen.
10. In het verweerschrift wijst verweerder op vier documenten waarin maatregelen staan genoemd die volgens hem als passend moeten worden aangemerkt: 1. de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025 (Uitvoeringsagenda); 2. het Beheerplan Natura 2000 Rijntakken; 3. het Beheerplan Natura 2000 Veluwe en 4. de Contournota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (Contournota). Hieronder volgt per document een samenvatting van de maatregelen.
1. Uitvoeringsagenda
In paragraaf 5.3 van dit document staat verweerders ambitie weergegeven om diverse bronmaatregelen te realiseren die de landbouw, de mobiliteit, de industrie en de bouw raken.
De bronmaatregelen die zien op de landbouw bestaan uit het aanbod van een vrijwillige stoppersregeling en een stalinnovatieregeling voor kalverhouderijen én sectorafspraken voor emissiearme stallen in de pluimvee- en melkveesector.
De bronmaatregelen die zien op de mobiliteit bestaan uit het vergroenen van vervoer; het realiseren van hubs, het vergroenen van ov-materieel, het aanleggen van fietsinfrastructuur, gedragsmaatregelen, het realiseren van modal shift in het goederenvervoer, het vergroenen van goederenvervoer, het afwaarderen van provinciale wegen, de corridoraanpakken, het aanleggen van laadinfrastructuur, het realiseren van Mobility as a Service (Maas) en het bevorderen van zero-emissie in binnensteden.
De bronmaatregelen die zien op de industrie bestaan uit het bevorderen van de ontwikkeling van projecten met als doel de reductie van CO2 en NOₓ in de papierindustrie, sectorbrede afspraken in de papierindustrie en bevordering van de optimalisatie van Best Beschikbare Technieken bij de meest impactvolle bedrijven.
De bronmaatregelen die zien op de bouw bestaan uit bevordering van de vernieuwing van mobiele werktuigen in de bouwsector en het volgen van de monitoring en evaluering van de resultaten van deze vernieuwing, bevordering van de ontwikkeling van pilots die helpen lessen te leren rond stikstofreductie, stimuleren van emissiereductie in de rol als aanbesteder en de realisatie van bouwhubs, het bevorderen van verdere verduurzaming van aanleg, beheer en onderhoud van infrastructuur, periodieke overleggen binnen de sector en de uitwisseling van kennis op het gebied van aanbesteding en innovaties, het stimuleren van een lager autogebruik door een handreiking rond lagere parkeernormen en de ontwikkeling van woningbouwplannen in de nabijheid van openbaar vervoer.
2 en 3. Beheerplannen Natura 2000 Rijntakken en Veluwe
In paragraaf 5 en bijlage 3 van het Beheerplan Natura 2000 Rijntakken worden diverse maatregelen genoemd. Deze maatregelen bestaan uit het (extra) maaien van glanshaverhooiland en stroomdalgrasland in de uitwaarden, de voorbereiding en uitvoering van diverse projecten in de uiterwaarden die zorgen voor behoud, herstel en uitbreiding van habitattypen door bijvoorbeeld uitbreiding van onder andere glanshaverhooiland en stroomdalgrasland, aanleg van ooibos en verbetering van beheer én het opstellen van plannen voor verbetering kwaliteit leefgebied van soorten zoals de kwartelkoning.
Ook in paragraaf 6.2 en bijlage 1 van Beheerplan Natura 2000 Veluwe worden diverse maatregelen genoemd. Deze maatregelen bestaan uit het bestrooien van het bos- en heidegebied bij de Ginkel met schelpgruis (de kalk uit het gruis maakt de grond minder zuur), maatregelen voor herstel van het open stuifzand (bijvoorbeeld het verwijderen van opslag van bomen), herstelwerkzaamheden op de heide (bijvoorbeeld het verwijderen van opslag van dennenbomen), het aanleggen van verbindingen tussen heidegebieden, het opstellen en uitvoeren van plannen voor herstel en behoud van kwetsbare vennen en het uitvoeren van maatregelen ter verbetering en behoud van de bossen (door bijvoorbeeld het verwijderen van exoten en omvormen van naald- naar loofbos).
4. Contournota
Op pagina 15 van dit document staat een overzicht van zestien maatregelen weergegeven die zijn gericht op vermindering van stikstofdepositie. Zo vindt bijvoorbeeld provinciale aankoop van veehouderijen nabij Natura 2000-gebieden plaats en worden stalmaatregelen getroffen die zijn gericht op innovatie, investeringen en normeringen. Per maatregel is aangegeven wat het verwachte reducerend effect op de stikstofdepositie is. Ook wordt per maatregel vermeld of deze in uitvoering of in ontwikkeling is of nog verder moet worden uitgewerkt. Op deze pagina wordt geconcludeerd dat het totale maatregelenpakket leidt tot een reductie van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden in Nederland, met gemiddeld een geschatte reductiebandbreedte van 103 tot 180 mol/ha/jr in 2030.
10.2De conclusie van de rechtbank is dat verweerder met deze toelichting dus alsnog voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen worden of zullen worden genomen ter voorkoming van verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in de Rijntakken en de Veluwe. Ook is voldoende inzichtelijk gemaakt binnen welk tijdpad deze maatregelen worden getroffen en wanneer ze naar verwachting effect sorteren. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid op grond van de (alsnog) gegeven motivering kunnen afzien van het toepassen van de in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om de natuurvergunning in te trekken.
Het betoog slaagt niet.
11. De rechtbank wijst in dit verband nog wel op het volgende. Niet van alle aangekondigde maatregelen is op dit moment al duidelijk of zij daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd en welke reducerende effecten dat precies zal hebben. De uitvoering van een aantal van de aangekondigde maatregelen is namelijk afhankelijk van politieke besluitvorming en beschikbare financiële middelen. De landelijke en provinciale politiek heeft nog altijd geen structurele oplossing gevonden voor de stikstofcrisis die is ontstaan na de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (de PAS-uitspraak).11 Eiseres heeft daar op de zitting terecht op gewezen en de rechtbank heeft begrip voor de frustratie die zij hierdoor ervaart. De landelijke en provinciale wetgever kunnen niet blijven nadenken over de meest wenselijke aanpak van de stikstofcrisis, maar zullen hierover knopen moeten doorhakken zodat op korte termijn maatregelen kunnen worden genomen waarmee natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden in concrete gevallen verder kunnen. Als één van de partijen die opkomen voor de bescherming van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden mag eiseres van de overheid verwachten dat hierover binnen afzienbare termijn meer duidelijk wordt. Ook mag zij van verweerder verwachten dat snel meer duidelijk wordt over de concrete uitvoering van de door hem aangekondigde maatregelen en het effect daarvan op de Natura 2000-gebieden.
Hoewel de rechtbank in deze zaak heeft geconcludeerd dat verweerder voor dit moment voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke passende maatregelen zullen worden genomen, ontslaat dit hem dus niet van zijn verantwoordelijkheid om ook in de nabije toekomst daadwerkelijk aan de slag te gaan met de verdere uitwerking en uitvoering van de aangekondigde of andere maatregelen.
Intrekkingsgrond artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb
12. Artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb bepaalt dat een vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd als de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend. Het gaat om een zogenoemde discretionaire bevoegdheid van verweerder. Dit betekent dat verweerder niet verplicht is om deze bevoegdheid te gebruiken. Verweerder zal een afweging van de betrokken belangen moeten maken. Tot die belangen behoort mede het belang van de rechtszekerheid van vergunninghoudster.12
Strijd met wettelijke voorschriften
13. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat deze intrekkingsgrond niet van toepassing is, omdat de natuurvergunning niet is verleend in strijd met wettelijke voorschriften. Toen de vergunning werd verleend was dat immers in overeenstemming met de toen geldende PAS-regelgeving. Eiseres betwist dat en verwijst daarbij naar de PAS-uitspraak.
14. De rechtbank stelt voorop dat de Afdeling in de PAS-uitspraak heeft geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn voortvloeien. De Afdeling heeft het PAS onverbindend verklaard, waarbij erop is gewezen dat natuurvergunningen die in rechte onaantastbaar zijn hun rechtsgevolg behouden.13 De natuurvergunning van de biomassacentrale is daarom ook na de PAS-uitspraak van kracht gebleven. De rechtbank overweegt dat dit echter niet wegneemt dat een onverbindendverklaring jegens eenieder geldt en niet beperkt is tot de in die uitspraak voorliggende zaak: zij heeft in zoverre terugwerkende kracht. Dit betekent dat het PAS niet in de wet had mogen worden opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is de vergunning, ondanks dat deze in rechte onaantastbaar is, dan ook verleend in strijd met wettelijke voorschriften en doet de in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb genoemde omstandigheid zich voor.
Belangenafweging artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb onzorgvuldig
15. Nu in strijd is gehandeld met een wettelijk voorschrift, is verweerder bevoegd om de natuurvergunning voor de biomassacentrale in te trekken of te wijzigen op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb. De rechtbank zal daarom beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om van die bevoegdheid geen gebruik te maken.
16. Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat de belangen van vergunninghoudster zo zwaarwegend zijn dat het intrekken van de natuurvergunning voor haar onevenredig uitpakt. In het verweerschrift is hierop aangevuld dat verweerder aan het belang van de vergunninghoudster bij behoud van de rechtens onaantastbare natuurvergunning een zwaarwegend gewicht toekent. De gevolgen van de intrekking voor de vergunninghoudster zijn afgezet tegen de effecten die de intrekking heeft voor de natuurwaarden. Intrekking van de natuurvergunning heeft volgens verweerder nauwelijks enig positief effect op Natura 2000-gebieden. Verweerder legt de belangenafweging daarom in het nadeel van eiseres uit.
17. Eiseres betoogt dat verweerder aan het belang van vergunninghoudster ten onrechte een doorslaggevend gewicht heeft toegekend. Zij vindt dat intrekking van de natuurvergunning in dit concrete geval een relatief lichte maatregel is, omdat de biomassacentrale ten tijde van het verzoek om intrekking en het bestreden besluit nog niet was gerealiseerd.
18. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de belangenafweging in redelijkheid in het nadeel van eiseres heeft kunnen laten uitvallen.
Verweerder heeft de gevolgen van de intrekking voor vergunninghoudster afgezet tegen de effecten die de intrekking heeft voor de natuurwaarden. Daarbij is verweerder terecht uitgegaan van een sterke uitgangspositie van vergunninghoudster aangezien het gaat om een onherroepelijke natuurvergunning waaraan rechtszekerheid kan worden ontleend. De rechtbank verwijst ter ondersteuning van dat standpunt naar de Logtsebaan-uitspraak.14
Verder heeft verweerder van belang mogen vinden dat een intrekking van de natuurvergunning verstrekkend zou zijn omdat vergunninghoudster de biomassacentrale niet meer zou kunnen (laten) exploiteren en deze reeds in werking is. De stelling van eiseres dat intrekking van de natuurvergunning in dit concrete geval een lichte maatregel is, volgt de rechtbank niet. Hoewel eiseres er terecht op wijst dat de biomassacentrale ten tijde van het verzoek om intrekking en het bestreden besluit nog niet was gerealiseerd, beschikte vergunninghoudster op dat moment al wel over een onherroepelijke vergunning. Alleen al omdat zij aan het onherroepelijke karakter van die vergunning rechtszekerheid mocht ontlenen, is intrekking geen lichte maatregel.
Ook heeft verweerder mogen betrekken dat niet is gebleken dat intrekking van de natuurvergunning een relevante stikstofwinst zou opleveren. Uit de resultaten van de AERIUS-berekening van 24 april 2018 blijkt dat de hoeveelheid stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden de Rijntakken en de Veluwe respectievelijk maximaal 0,19 en 0,09 mol/ha/jaar bedraagt. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat deze hoeveelheden in de categorie van inrichtingen die vergunningplichtig zijn op grond van de Wnb, als laag worden aangemerkt en de rechtbank volgt dat standpunt.
Verder zijn in het betoog van eiseres geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die maken dat verweerder aan het belang van vergunninghoudster niet meer gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het algemeen belang waar eiseres voor opkomt.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
19. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid kunnen afzien van het toepassen van de in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om de natuurvergunning in te trekken.
20. Gelet op wat onder 8.2 is overwogen, is het beroep gegrond. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet goed gemotiveerd met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Daarom zal het bestreden besluit worden vernietigd. Omdat met het verweerschrift alsnog een toereikende motivering is gegeven, ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dit betekent dat de weigering om over te gaan tot intrekking van de natuurvergunning stand houdt.
21. Omdat verweerder pas in beroep op juiste wijze duidelijk heeft gemaakt waarom de natuurvergunning niet wordt ingetrokken, zal de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op een zitting, met een waarde van € 748,- per punt en wegingsfactor 1).
22. Tot slot bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 354,- aan haar vergoedt.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
