Uitspraken

Het kabinet heeft op 14 september 2021 het besluit genomen om vanaf 25 september 2021 vergaande versoepelingen door te voeren in de geldende coronamaatregelen. In de kern komen deze erop neer dat de 1,5 meter-afstandsnorm is opgeheven, maar dat daarbij wel het coronatoegangsbewijs breed wordt ingezet op bepaalde drukbezochte plekken, zoals in de horeca, bij kunst en cultuur, bij evenementen en professionele sportwedstrijden, en dat er beperkingen gelden voor ongeplaceerde evenementen op binnen-locaties waarbij geen sprake is van doorstroom van de deelnemers.

De verplichting van een coronatoegangsbewijs om een binnen-evenement te mogen bezoeken is geen onderwerp van deze procedure. Dit kort geding gaat slechts over de beperking van de duur van een evenement tot middernacht en de beperking in capaciteit tot 75% van de gebruikelijke capaciteit. Deze staan vermeld in het nieuwe artikel 5.2 lid 4 Trm dat per 25 september 2021 luidt als volgt: “Een geheel of gedeeltelijk ongeplaceerd evenement binnen waarbij geen sprake is van doorstroom van de deelnemers wordt slechts georganiseerd indien de organisator er zorg voor draagt dat alleen deelnemers worden toegelaten tot maximaal drie vierde van de reguliere capaciteit, de deelnemers worden gespreid en het evenement niet wordt georganiseerd tussen 00.00 uur en 06.00 uur.”

Het beoordelingskader is tussen partijen niet in geschil. Uitgangspunt is dat de Staat een grote mate van beoordelingsruimte toekomt bij zowel het al dan niet nemen van maatregelen ter bestrijding van het coronavirus als de keuze om reeds genomen maatregelen al dan niet op- of af te schalen. Afwegingen op dit gebied, waaronder begrepen die omtrent de vraag of in dat kader genomen maatregelen proportioneel en subsidiair zijn, vergen primair een politieke afweging en behoren dan ook bij uitstek tot het politieke domein. Daarbij is van belang dat dergelijke kabinetsbesluiten worden voorgelegd aan het parlement, dat de bevoegdheid heeft al dan niet in te stemmen met een door het kabinet getroffen maatregel. Tevens is uitgangspunt dat het kabinet bij het nemen en op- en afschalen van coronamaatregelen in beginsel mag vertrouwen op de juistheid van de actuele adviezen van het OMT en zijn beleid daarop in zeer belangrijke mate mag baseren. Dit betekent dat de civiele rechter en zeker de rechter in kort geding zich terughoudend moet opstellen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het handelen van de Staat. Alleen als evident is dat de Staat onjuiste keuzes maakt (lees: sprake is van een onmiskenbaar onverbindende regeling) en de Staat dus in redelijkheid niet voor het gevoerde beleid heeft kunnen kiezen, is plaats voor rechterlijk ingrijpen.

Eiseressen zijn uitgebreid ingegaan op (de resultaten van) het Fieldlab-onderzoeksprogramma, dat volgens hen een belangrijke rol speelt in deze kwestie. De gedane onderzoeken en de uitkomsten daarvan vormen ook de basis van de grondslag van hun vorderingen. De resultaten van dit onderzoek dienen volgens hen leidend te zijn bij de te nemen besluiten en dat is volgens eiseressen ten onrechte niet gebeurd.

De voorzieningenrechter volgt eiseressen niet in hun stelling dat de Staat ten onrechte heeft verzuimd de Fieldlab-resultaten te gebruiken bij zijn besluitvorming. De Staat heeft erkend dat het Fieldlab-onderzoek en de resultaten daarvan zeer waardevol zijn en bij de besluitvorming en advisering in aanmerking moeten worden genomen. Dat laatste is ook gebeurd, zo blijkt uit het OMT-advies van 13 september 2021. Daarin staat vermeld: “Het OMT heeft kennisgenomen van de resultaten van deze onderzoeken en heeft op basis hiervan een aantal adviezen geformuleerd”. Op hoofdlijnen zijn die adviezen door het OMT ook gevolgd: zo wordt ook door het OMT geadviseerd onderscheid te maken per setting/type evenement. Het enkele feit dat in de evenementenbranche bij binnen-locaties nog aanvullende maatregelen noodzakelijk worden geacht, betekent dan ook niet dat sprake is van een evident onjuist besluit. De Staat heeft immers genoegzaam toegelicht dat en waarom bij de besluitvorming een veel bredere afweging moet worden gemaakt dan het enkel kijken naar de Fieldlab-onderzoeken. Daarbij is van belang dat de Staat heeft benadrukt dat stapsgewijze versoepeling het uitgangspunt is en niet alle sectoren tegelijk kunnen worden vrijgegeven, teneinde te voorkomen dat zich opnieuw een epidemiologische verslechtering voordoet, met alle risico’s van dien. De Staat heeft een aantal factoren genoemd die het OMT naast de uitkomsten van het Fieldlab-onderzoek meeweegt bij haar advisering, te weten: de leeftijdsgroepen die deelnemen aan evenementen, de wisselende vaccinatiegraad onder uiteenlopende leeftijdsgroepen, de reisbewegingen en daarmee gemoeide contactmomenten, de verwachte druk op de zorg, de effecten van andere versoepelingen, het seizoenseffect en de noodzaak bij elke stap middels evaluatie de uitwerking van de versoepelingen op de epidemie in beeld te kunnen houden. Het OMT heeft dit alles bij zijn advisering betrokken, logischerwijs anders dan Fieldlab, die immers uitsluitend onderzoek heeft gedaan naar de wijze waarop evenementen weer veilig zouden kunnen worden georganiseerd. Dat de Staat het vertrouwen heeft gewekt dat dit anders zou zijn en dat zij bij haar besluiten (hoe dan ook) de adviezen van Fieldlab zonder meer zou volgen, hebben eiseressen niet aannemelijk gemaakt.

Ook in enkele conclusies die eiseressen verbinden aan het Fieldlab-onderzoek en die volgens hen maken dat de vastgestelde beperkingen evident onnodig zijn, kunnen eiseressen niet worden gevolgd. Het duidelijkste voorbeeld hiervan is dat volgens eiseressen genoegzaam is gebleken dat in risiconiveau “zorgelijk” ongeplaceerde binnen-evenementen zonder nachtsluiting en zonder capaciteitsbeperking kunnen plaatsvinden. Aangezien dit het huidige risiconiveau is, is volgens eiseressen duidelijk dat deze beperkingen nu niet nodig zijn.

De Staat heeft er naar voorshands oordeel terecht op gewezen dat nooit enkel naar dit soort signaalwaarden gekeken kan worden, maar dat alle omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen (waarvan onder 4.6 voorbeelden zijn gegeven) bij de besluitvorming. De Staat heeft daarnaast echter ook uitgebreid toegelicht dat en waarom de vergelijking die eiseressen maken niet opgaat. De in de Fieldlab-matrix gehanteerde signaalwaarden en indeling van “waakzaam”, “zorgelijk”, “ernstig” en “zeer ernstig” zijn namelijk inmiddels vervangen door een nieuwe indeling in drie categorieën, te weten “waakzaam”, “zorgelijk” en “ernstig”, waarbij niet het aantal besmettingen maar de druk op de zorg leidend is geworden. Fase “zorgelijk” in deze nieuwe indeling kan dan ook niet zomaar gelijkgesteld worden met de gelijknamige fase in de vorige indeling. Dat blijkt temeer als je de inmiddels verlaten systematiek (gebaseerd op het aantal besmettingen) zou toepassen op de huidige situatie, omdat in dat geval de landelijke situatie nog steeds als “ernstig” zou hebben te gelden. Significant is dat Fieldlab adviseert in die situatie 75% zittend/50% staand publiek toe te staan.

Wat het maken van vergelijkingen betreft, lijken eiseressen zich verder op het standpunt te stellen dat alleen een vergelijking mag worden gemaakt tussen het risico op besmettingen tijdens een evenement en het risico op besmettingen bij het ontvangen van bezoek thuis, zoals bij het Fieldlab onderzoek het uitgangspunt was. De Staat heeft echter genoegzaam toegelicht dat en waarom dat in het kader van het genomen besluit niet alleen maatgevend is. Hij heeft daartoe, kort gezegd, gewezen op het relatief hoge besmettingsrisico thuis, maar ook op het relatief beperkte aantal mensen dat iemand thuis kan besmetten, tegenover een veel groter aantal bij grote evenementen. Het is niet onbegrijpelijk dat de Staat de absolute aantallen besmettingen en ziekenhuisopnames van belang acht en niet enkel de relatieve aantallen, zoals eiseressen voorstaan. Dat is in het bijzonder relevant omdat we op dit moment te maken hebben met een meer besmettelijke virusvariant dan waarvan tijdens het Fieldlab-onderzoek sprake was.

Bij de beoordeling van de overig aangevoerde gronden neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat, zoals de Staat terecht naar voren heeft gebracht, het kabinet, in navolging van het advies van het OMT, heeft gekozen voor scenario 3 van drie door het OMT toegelichte scenario’s, waarbij de eerste twee scenario’s de meest veilige keuze waren. Ten aanzien van scenario 3 stelt het OMT dat i) dit minder zekerheden biedt, ii) dit tot een aanzienlijke opleving van het virus kan leiden in de komende winter, iii) alleen door een brede inzet van het coronatoegangsbewijs dit risico naar verwachting beperkt kan worden en iv) hierbij rekening moet worden gehouden met het terugdraaien van versoepelingen als de druk op de zorg toeneemt en te hoog dreigt te worden. Het OMT adviseert daarom om versoepelingen in de settingen met het hoogste risico, zoals discotheken, nachthoreca, dance festivals binnen en meerdaagse of zeer massale evenementen ten minste nog met een aantal weken uit te stellen in afwachting van het verdere verloop van de epidemie. Het OMT benadrukt hierbij dat het coronatoegangsbewijs een belangrijke bijdrage levert aan het reduceren van het risico op besmetting tijdens evenementen, maar dat de kans dat een besmet persoon aanwezig is op een evenement vanzelfsprekend aanwezig blijft. Daarbij wijst het OMT erop dat uit berekeningen blijkt, dat de kans dat een deelnemer op een evenement toch besmettelijk is, kleiner is bij volledig gevaccineerde personen dan bij ongevaccineerde, maar vooraf geteste personen, en de vaccinatiegraad van jongeren nog lager is dan die van de oudere groepen.

Mede gelet hierop gaat de voorzieningenrechter niet mee in het standpunt van eiseressen dat de keuze om de hier bedoelde beperkingen aan de evenementensector op te leggen en andere sectoren zonder dergelijke beperkingen open te laten gaan in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Er wordt inderdaad onderscheid gemaakt tussen verschillende sectoren, maar dit zijn én geen gelijke gevallen én gedaagde heeft ook een rechtvaardiging voor het onderscheid aangevoerd, te weten: “(…) Het gaat in de regel om binnenlocaties waar grotere aantallen mensen bijeenkomen in verschillende samenstellingen, waar veelal alcohol wordt gebruikt, waar gedanst wordt en mensen dicht op elkaar staan, met harde muziek waardoor langere tijd luid gepraat en geschreeuwd wordt. (…) Dit (voorzieningenrechter: de capaciteitsbeperking) draagt bij aan een betere spreiding van de bezoekers over de volledige evenementenlocatie. De noodzaak tot deze maatregelen wordt verder vergoot door de conclusie dat de gemiddelde vaccinatiegraad onder jongeren, de doelgroep van veel nachthoreca en massale evenementen, helaas nog aanzienlijk lager dan gewenst is en dan de gemiddelde vaccinatiegraad onder volwassenen in Nederland”. Daarnaast is hierbij van belang dat de Staat nu eenmaal een prioritering moet hanteren. Dat de Staat er dan voor kiest om in een specifieke risicovolle setting vooralsnog behoedzaam te zijn, is niet onbegrijpelijk. Overigens staat vast dat ook de horeca om middernacht moet sluiten, zodat in dit opzicht in het geheel geen sprake is van een verschil.

Voor zover eiseressen stellen dat gedaagde de noodzaak voor stapsgewijze versoepelingen niet heeft onderbouwd, kunnen zij daarin niet worden gevolgd. De Staat heeft er op gewezen dat dit tussentijds evaluatie van de situatie mogelijk maakt, zodat zicht op het virus kan worden gehouden en een acceptabele belasting van de zorg gewaarborgd blijft. Dit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een niet onbegrijpelijke motivering en keuze, die ook in lijn is met hetgeen het OMT heeft geadviseerd. Overigens wijkt dit ook niet af van de adviezen van Fieldlab, die immers ook adviseert om afhankelijk van fases bepaalde stappen te zetten.

De voorzieningenrechter volgt eiseressen ten slotte ook niet in hun verwijt dat de Staat zijn bevoegdheid tot het nemen van het besluit heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is verleend. Volgens eiseressen is dat het geval omdat het doel van de capaciteitsbeperking is dat het onmogelijk wordt een bepaald soort evenement te organiseren. Daarbij hebben eiseressen erop gewezen dat bij een dergelijke capaciteitsbeperking slechts verliesgevend kan worden gewerkt, wat leidt tot het annuleren van evenementen. Dat dit bij sommige evenementen het gevolg zal zijn van de maatregel, wil echter nog niet zeggen dat dit de bedoeling is van de beperking. Eiseressen hebben dat niet dan wel onvoldoende aannemelijk weten te maken in het licht van het gemotiveerde verweer van de Staat. Zijdens de Staat is immers uitdrukkelijk verklaard dat het doel van de capaciteitsbeperking is, dat het risico op verspreiding van het virus bij ongeplaceerde evenementen binnen wordt verkleind door een betere spreiding van de bezoekers over de evenementlocatie mogelijk te maken. Dat deelnemers worden verspreid is ook nadrukkelijk voorgeschreven in artikel 5.2, vierde lid, Trm. Het standpunt van eiseressen verhoudt zich ook niet met de toezegging van het kabinet om te komen tot een suppletie-regeling voor dit type evenementen die wél doorgaan, maar waarbij inkomsten worden misgelopen door de capaciteitsbeperking. Of die regeling voldoende tegemoetkoming zal bieden kan op dit moment en in dit geding niet worden beoordeeld, maar gezien deze toezegging van de Staat kan in dit kort geding te minder worden aangenomen dat sprake is van détournement de pouvoir, zoals eiseressen stellen.

Al het vorenstaande leidt tot de conclusie dat in dit geding geen plaats is voor toewijzing van het gevorderde. Eiseressen zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert (vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237).