Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2017 (het primaire besluit I) heeft de minister een verzoek van eiseres, hierna het platform, om op grond van de Flora- en faunawet (Ffw) handhavend op te treden afgewezen.
Bij besluit van 31 mei 2017 (het primaire besluit II) heeft de minister het primaire besluit I ingetrokken en het verzoek van de Stichting opnieuw afgewezen.
Bij besluit van 6 november 2017 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de Stichting gedeeltelijk gegrond verklaard, maar opnieuw geweigerd handhavend op te treden.
De Stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Wat aan de besluitvorming vooraf ging
1. In april 2016 heeft de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) een melding en verzoek controle ontvangen vanwege een Amerikaanse rode eekhoorn die regelmatig wordt gespot in het Leeuwarderbos. Hierover wordt namelijk gediscussieerd op een online forum, waaraan de vermoedelijke eigenaar ook deelneemt. Naar aanleiding van dit verzoek tot controle betreffende ‘het verbod tot uitzetting van uitheemse diersoorten, als bedoeld in artikel 14 van de destijds geldende Flora en faunawet’ heeft een controleur van NVWA het adres van de vermoedelijke eigenaar van de ontsnapte eekhoorn, die op het forum [naam] wordt genoemd, bezocht. Uit het onderzoek kwam naar voren dat in het najaar van 2014 vier Amerikaanse rode eekhoorns uit hun hok bij deze eigenaar zijn ontsnapt. De eigenaar heeft ze na een eerste ontsnapping zelf terug gevangen, maar heeft na een tweede ontsnapping geen acties ondernomen om de eekhoorns terug te halen. Wel zijn er nieuwe Amerikaanse eekhoorns aangeschaft en in hetzelfde, gerepareerde hok gehuisvest. De controleur concludeert dat het hok ondeugdelijk is. Na de controle heeft de minister aan de eigenaar op 13 mei 2016 een vooraankondiging bestuursdwang gedaan, waarin de eigenaar is opgedragen binnen een maand aan te geven hoe hij de ontsnapte eekhoorns gaat terug vangen, waar hij de dieren vervolgens gaat huisvesten, hoe hij ervoor gaat zorgen dat zijn nieuwe eekhoorns in een deugdelijk hok komen te zitten en voor het geval hij de eekhoorns niet meer wil houden aan welke erkende knaagdierenopvang hij ze gaat overdragen. Daartegen heeft de eigenaar een zienswijze ingediend. Op 12 juli 2016 is vervolgens een (preventieve) last onder dwangsom opgelegd aan de houder, inhoudende dat, alle maatregelen genomen moeten worden om te voorkomen dat er opnieuw Amerikaanse rode eekhoorns ontsnappen of uit worden gezet in de vrije natuur. Bij een controle later dat jaar blijkt dat de eigenaar alle dieren heeft overgedaan aan een derde (geen dierenopvang) en het hok heeft afgebroken.
2. Op 20 november 2016 doet vervolgens het platform een handhavingsverzoek bij de minister. Hij wijst daarbij op berichten van de eigenaar op Facebook, op de website Waarnemingen.nl en op artikelen in de Leeuwarder Courant dat in het Leeuwarderbos telkens één Amerikaanse rode eekhoorn tegelijk wordt waargenomen, maar dat niet kan worden uitgesloten dat er meerdere exemplaren zijn. Het platform stelt dat [naam] en eventuele andere ontsnapte eekhoorns terug gevangen moeten worden door de voormalig eigenaar, omdat deze eekhoorn(soort) een schadelijke exoot is.
3.1.
De minister heeft ter zitting gesteld dat het procesbelang ontbreekt, omdat waarschijnlijk is dat er nu, zomer 2018, geen Amerikaanse rode eekhoorns meer in leven zijn in het Leeuwarder Bos. Zij zijn immers al in 2014 ontsnapt en leven volgens algemeen toegankelijke informatie1 in het wild slechts drie jaar. Bovendien blijkt uit de website Waarnemingen.nl dat de laatste waarneming van een Amerikaanse rode eekhoorn dateert van december 2017, terwijl in de jaren van 2015 tot 2017 nog tientallen waarnemingen van deze eekhoorn(s) zijn gemeld in het Leeuwarderbos.
3.2.
Het platform heeft ter zitting echter gewezen op de Facebookpagina van het Leeuwarder Bos. Deze is ter zitting met partijen bekeken en besproken. De rechtbank heeft vastgesteld dat op deze pagina meerdere foto’s van een Amerikaanse rode eekhoorn zijn geplaatst. Er wordt telkens slechts één exemplaar tegelijk waargenomen. Deze foto’s zijn door verschillende personen gemaakt (en geplaatst), ook na de winter van 2017. Gezien de bij de foto’s vermelde tekst lijkt het in de meeste gevallen om [naam] te gaan. Verder volgt de rechtbank de stelling van het platform dat niet alle waarnemingen ook per definitie op Waarnemingen.nl worden gezet. Daarbij komt dat, zoals het platform ook heeft aangevoerd, [naam] al jaren wordt bijgevoerd en hij daarom ouder kan worden dan drie jaar. In gevangenschap kunnen de eekhoorns zelfs wel twaalf jaar worden. De rechtbank is daarom van oordeel dat [naam] zeer waarschijnlijk nog in leven is en dat het platform dus een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
4.1.
Partijen zijn het erover eens dat de eigenaar in strijd met de Ffw, sinds 1 januari 2017 de Wet natuurbescherming (Wnb), heeft gehandeld. In het eerste lid van artikel 3.34 van de Wnb is bepaald dat het verboden is om dieren of eieren van dieren uit te zetten en deze verbodsbepaling heeft de eigenaar geschonden.2
4.2.
De minister vindt en vond dat sprake was van grove nalatigheid van de eigenaar, omdat de verblijven duidelijk ongeschikt waren voor een soort als de Amerikaanse rode eekhoorn. Zij zijn immers twee keer ontsnapt. Toch heeft de eigenaar de dieren weer teruggeplaatst, ook nadat deze ongeschiktheid was gebleken. Vanwege deze overtreding heeft de minister op 12 juli 2016 de in rechtsoverweging 1. genoemde (preventieve) last onder dwangsom opgelegd aan de eigenaar, inhoudende dat, om herhaling van deze overtreding te voorkomen, alle maatregelen genomen moeten worden om te voorkomen dat er Amerikaanse rode eekhoorns ontsnappen of uit worden gezet in de vrije natuur. De minister heeft zich echter op het standpunt gesteld dat een terugvangverplichting in dit geval niet opgelegd kan worden. Ten eerste, omdat niet zeker is of de waargenomen eekhoorn wel van deze eigenaar afkomstig is en het vangen te moeilijk zou zijn. Ten tweede, omdat oplegging van een terugvangverplichting (na drie jaar) onredelijk is omdat de eigenaar dan opnieuw hokken moet bouwen. En ten derde, omdat de Amerikaanse rode eekhoorn volgens de zogenoemde Unielijst3 niet als een zorgwekkende exoot is aangewezen (de potentiele ecologische impact van deze soort voor Nederland is matig).
4.3.
Het platform betoogt dat de minister ten onrechte niet van de eigenaar heeft geëist dat hij zijn in 2014 ontsnapte Amerikaanse rode eekhoorns terug vangt. Deze kan de gevangen eekhoorns overdragen aan een derde en hoeft dus niet zelf nieuwe verblijven te maken. Daarnaast is de minister zelf in belangrijke mate verantwoordelijk voor het tijdsverloop in deze zaak. Verder staan de Amerikaanse rode eekhoorns weliswaar niet op de Unielijst, maar ze zijn volgens het platform wel aangewezen als één van de 90 meest schadelijke exoten van Nederland en de aanpak moet daarom nationaal gecoördineerd worden. Dit is ook in lijn met het Advies striktere handhaving uitzetverbod van het Team Invasieve Exoten & NVWA Divisie Plant (Natuur) van juli 2011 (het Advies). Het is vast beleid om bij overtreding van het verbod om dieren in de natuur uit te zetten, de houder te verplichten de dieren terug te (laten) vangen.
Beoordeling
5.1.
De minister heeft erkend dat het opleggen van een terugvangverplichting vast beleid is. Vanwege de zogenoemde beginselplicht tot handhaving (in geval van een geconstateerde overtreding) en dit vaste beleid is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Ook de minister heeft ter zitting erkend dat onderdelen van de motivering in het besluit niet sterk zijn. Allereerst doet het feit dat de Amerikaanse rode eekhoorns niet op genoemde Unielijst staan, niet af aan het vaste beleid van de minister. In dit beleid is immers niet opgenomen dat alleen voor exoten die op die lijst staan een terugvangverplichting bestaat. Dat het niet redelijk zou zijn ten opzichte van de voormalige eigenaar om hem een verplichting om terug te vangen op te leggen ziet de rechtbank verder niet in. Met het platform vindt de rechtbank dat niet is gebleken dat het te moeilijk zou zijn om [naam] terug te vangen. Hij wordt immers bijgevoerd en verschijnt regelmatig op een vaste voederplaats. Hij kan eenvoudig worden gevangen met een kooi met daarin lokvoer.4 De voormalige eigenaar kan [naam] vervolgens overdragen aan een derde/erkende dieropvang. Hij hoeft [naam] dus ook niet zelf te gaan houden. Het argument van de minister dat de terugvangverplichting onredelijk is, omdat de eigenaar dan weer hokken moet gaan bouwen, is dus ook niet steekhoudend. Ook de stelling van de minister dat niet is te zeggen of sprake is van de bij de eigenaar ontsnapte eekhoorn houdt geen stand. Zoals door het platform onbetwist is gesteld, is [naam] sinds de ontsnapping steeds op dezelfde plaats waargenomen en hebben deze eekhoorns een beperkte actieradius. De minister heeft ook geen informatie verschaft over andere ontsnapte Amerikaanse rode eekhoorns in de buurt van het Leeuwarderbos.
5.2.
De conclusie is dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en ook niet goed is gemotiveerd. Dit is in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal hierna onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
5.3.
Vast staat dat de minister bevoegd was om handhavend op te treden en dit ook heeft gedaan. Beoordeeld moet worden of de minister ook nu nog in redelijkheid van handhaving in de vorm van een terugvangverplichting kan afzien. Bij de beoordeling of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten moet de rechtbank namelijk uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die zijn op het moment van het sluiten van het onderzoek op de zitting.
5.4.
De rechtbank volgt het standpunt van het platform dat de risico’s van exoten voor inheemse soorten in het algemeen niet onderschat moeten worden en dat dit ook geldt voor de Amerikaanse rode eekhoorn. Houders en eigenaren van exoten dienen zich hiervan bewust te zijn en dienen ervoor te zorgen dat exoten niet in de vrije natuur terecht (kunnen) komen. Het staat voor de rechtbank vast dat de eigenaar er geen blijk van heeft gegeven zich te realiseren wat zijn verantwoordelijkheid is. De minister heeft ter zitting erkend dat indertijd in 2016 direct en strikt opgetreden had kunnen en moeten worden jegens de nalatige eigenaar. Toch ziet de rechtbank geen aanleiding om in dit geval te oordelen dat de minister nu nog het terug vangen van [naam] moet gelasten. [naam] vormt in het Leeuwarder Bos geen risico voor de inheemse grijze eekhoorn. Deze inheemse eekhoornsoort komt namelijk niet voor in het Leeuwarderbos. Ook van andere (milieu)schade is niet gebleken. Na al die jaren sinds de ontsnapping in 2014 is in dit bos alleen [naam] - en geen jongen of andere (soorten) eekhoorns - waargenomen. Bekend is bovendien dat de Amerikaanse rode eekhoorn een beperkte actieradius heeft. Daarmee is ook de kans klein dat [naam] buiten het Leeuwarder Bos zal komen, eventueel nog voor nageslacht zal kunnen zorgen en zo een bedreiging kan vormen voor de inheemse soort of kan zorgen voor andere (milieu)schade. Het platform heeft dit op zichzelf ook niet betwist. Het vindt alleen dat van handhaving een preventieve werking uitgaat. Dat is juist, maar niet voldoende om tot het oordeel te komen dat de minister nu nog een terugvangverplichting dient op te leggen. Dat betekent dat de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laat. Mocht in de toekomst toch blijken dat [naam] zorgt voor nakomelingen, dan ligt het, gezien de opstelling van de minister in deze procedure, in de rede dat de minister passende maatregelen treft.
6. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet op een goede motivering berust. Dit is in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Gelet op het overwogene in 6.2., hoeft de minister geen nieuw besluit te nemen en laat de rechtbank de rechtsgevolgen in stand. Van gemaakte proceskosten is niet gebleken. Het griffierecht dient wel te worden vergoed.
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep indienen. Dat kan alleen via het speciale digitale loket dat u op de homepage van de website van Afdeling vindt (www.raadvanstate.nl). Om toegang te krijgen tot het digitale loket moet u beschikken over DigiD. Binnen het loket volgt u de instructies en vult u de formulieren in. Deze kunt u dan digitaal verzenden. Bijlagen levert u eveneens digitaal aan via het loket.
Let op: u kunt geen hoger beroep instellen per e-mail.
Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de Afdeling vragen om een voorlopige maatregel te treffen.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
