Uitspraken

Uit de brief van het Hongaarse Ministry of Justice, Department of International Criminal Law, van 14 juli 2016 leidt de rechtbank het volgende af over de positie en rol van het Hongaarse Openbaar Ministerie (Public Prosecutor’s Office):

Tegen deze achtergrond ziet de rechtbank zich ambtshalve gesteld voor de vraag of een nationaal aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd door de politie en nadien is bekrachtigd door een lid van het Openbaar Ministerie een ‘rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van Kaderbesluit 2002/584/JBZ oplevert.

Kaderbesluit 2002/584/JBZ bevat geen definitie van die uitdrukking. Volgens het Hof van Justitie ‘vereisen de uniforme toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van het Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd’. Nu artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ voor wat betreft de betekenis en draagwijdte van deze uitdrukking niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een begrip van Unierecht dat in de gehele Unie autonoom en uniform moet worden uitgelegd (HvJ EU 24 mei 2016, C-108/16 PPU, ECLI:EU:C:2016:346 (Dworzecki), punten 28-29; HvJ EU 28 juli 2016, C-294/16 PPU, ECLI:EU:C:2016:610 (JZ), punten 35-36).

Het is echter niet ‘clair’ dat deze uitdrukking een autonoom en uniform uit te leggen begrip van Unierecht oplevert, omdat het Hof van Justitie met het woord ‘normaliter’ de mogelijkheid openlaat dat geen sprake is van een autonoom en uniform begrip van Unierecht, ook al ontbreekt een uitdrukkelijke verwijzing naar het recht van de lidstaten.

De officier van justitie heeft erop gewezen dat de Duitse taalversie spreekt van ‘justizielle Entscheidung’ en de Engelse taalversie van ‘judicial decision’. Deze taalversies, die naar haar mening een ruimer begrip dan ‘rechterlijke beslissing’ hanteren, tonen in haar opvatting aan dat het begrip ‘rechterlijke beslissing’ ook een beslissing van het Openbaar Ministerie omvat.

Wat daarvan ook zij, één of meer van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling kunnen niet als enige grondslag dienen voor de uitleg van die bepaling of kunnen in zoverre geen voorrang hebben boven andere taalversies. ‘Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Europese Unie’ (HvJ EU 28 juni 2016, C-294/16 PPU, ECLI:EU:C:2016:610 (JZ), punt 38).

In het arrest in de zaak Bob-Dogi heeft het Hof van Justitie onder meer het volgende overwogen:

46 Die verschillende tekstuele elementen bevestigen dat het begrip „aanhoudingsbevel” in artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit op alleen het nationale aanhoudingsbevel duidt, dat moet worden opgevat als een rechterlijke beslissing waarop het Europees aanhoudingsbevel is geënt.

(…)

52 Wat tot slot de door het kaderbesluit nagestreefde doelstellingen betreft, moet worden vastgesteld dat de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel volgens de „vereenvoudigde” procedure, dus zonder dat eerst een nationale rechterlijke beslissing – zoals een nationaal aanhoudingsbevel – wordt gegeven die daar de grondslag voor vormt, nadelig kan inwerken op de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen, die de basis vormen van de regeling van het Europees aanhoudingsbevel.

53 Bij die beginselen wordt er immers vanuit gegaan dat het Europees aanhoudingsbevel in kwestie is uitgevaardigd met inachtneming van de minimumvereisten voor de geldigheid ervan, waaronder dat in artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit.

54 Wanneer, zoals in de hoofdzaak, in het kader van de „vereenvoudigde” procedure een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd waaraan het bestaan van een aanhoudingsbevel in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit ten grondslag wordt gelegd, zonder dat in het Europees aanhoudingsbevel het bestaan van een van het Europees aanhoudingsbevel onderscheiden nationaal aanhoudingsbevel wordt vermeld, kan de uitvoerende rechterlijke autoriteit evenwel niet nagaan of bij het Europees aanhoudingsbevel in kwestie het vereiste in artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit is nageleefd.

55 De naleving van het vereiste in artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit is daarenboven van bijzonder belang, aangezien dit vereiste inhoudt dat wanneer het Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en overlevering van een gezochte persoon aan een andere lidstaat om een strafvervolging in te stellen, die persoon reeds in een eerste stadium van de procedure het voordeel van procedurele waarborgen en de grondrechten heeft kunnen genieten, op de bescherming waarvan de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat moet toezien, overeenkomstig het toepasselijke nationale recht, met name met het oog op de vaststelling van een nationaal aanhoudingsbevel.

56 De regeling van het Europees aanhoudingsbevel omvat dus, op grond van het vereiste in artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit, op twee niveaus bescherming van de procedurele en grondrechten die de gezochte persoon moet genieten, aangezien bij de rechterlijke bescherming op het eerste niveau van de vaststelling van een nationale rechterlijke beslissing, zoals een nationaal aanhoudingsbevel, de bescherming komt die gewaarborgd moet zijn op het tweede niveau van de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel, die in voorkomend geval kort na de vaststelling van de nationale rechterlijke beslissing kan plaatsvinden.

57 Deze rechterlijke bescherming op twee niveaus ontbreekt stellig in een situatie als die in de hoofdzaak, waarin een „vereenvoudigde” procedure voor de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel is gevolgd, aangezien die inhoudt dat voorafgaand aan de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel, door de nationale rechterlijke autoriteit geen beslissing, zoals de uitvaardiging van een nationaal aanhoudingsbevel, wordt gegeven waarop het Europees aanhoudingsbevel wordt geënt.

Een mogelijke lezing van de punten 52-57 van dit arrest is, dat de betekenis van de vermelding van een nationaal aanhoudingsbevel erin is gelegen dat daaruit blijkt dat de rechterlijke autoriteit (punt 55) bij het vaststellen van dat nationale aanhoudingsbevel heeft toegezien op de bescherming van de procedurele waarborgen en de grondrechten van de opgeëiste persoon en dat zo een vermelding aldus strekt tot ondersteuning van de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen, die de basis van de regeling van het EAB vormen. Tegen deze achtergrond veronderstelt een en ander dat:

Deze veronderstelde eisen kunnen op verschillende manieren leiden tot verschillende interpretaties van het begrip ‘rechterlijke beslissing’ (zie 4.3.6-4.3.8).

Een andere lezing is, dat de punten 52-57 geen inhoudelijke eisen aan de bevoegdheden en positie van die autoriteit en aan de door haar gevolgde procedure veronderstellen, maar uitdrukking geven aan het uitgangspunt dat uit de vermelding van een nationaal aanhoudingsbevel volgt dat bij de uitvaardiging van dat bevel is toegezien op de bescherming van de procedurele waarborgen en de grondrechten van de opgeëiste persoon (4.3.5).

Gelet op de omstandigheid dat in de nationale rechtsordes van een aantal lidstaten, waaronder Nederland, de officier van justitie deelneemt aan de strafrechtsbedeling en bevoegd is om de aanhouding van verdachte te bevelen en de vrijheidsbeneming onder omstandigheden te verlengen, zou de laatstgenoemde lezing van de punten 52-57 van het arrest Bob-Dogi kunnen leiden tot een uitleg van het begrip ‘rechterlijke beslissing’, op grond waarvan daaronder een beslissing afkomstig van een rechter of van een officier van justitie moet worden verstaan.

De strafvervolging valt buiten de werkingssfeer van Kaderbesluit 2002/584/JBZ en het Unierecht, maar de uitvaardigende lidstaat is bij de strafvervolging gebonden aan het EVRM en de in het nationale recht neergelegde fundamentele rechten (HvJ EU 30 mei 2013, C-168/13 PPU, ECLI:EU:C:2013:359 (Jeremy F.), punt 48).

Nu het beginsel van wederzijdse erkenning berust op het wederzijdse vertrouwen dat de nationale rechtsordes van de lidstaten in staat zijn een effectieve en gelijkwaardige bescherming te bieden van de op Unieniveau erkende grondrechten (Jeremy F., punt 50), moet er daarom op worden vertrouwd dat de officier van justitie die het nationale aanhoudingsbevel heeft uitgevaardigd of bekrachtigd, heeft toegezien op de bescherming van de procedurele waarborgen en de grondrechten van de betrokkene.

In deze lezing van het begrip ‘rechterlijke beslissing’ wordt er met andere woorden op vertrouwd dat de bevoegdheden en positie van de officier van justitie die het nationale aanhoudingsbevel heeft vastgesteld of bekrachtigd en de procedure waarin hij tot die vaststelling of bekrachtiging komt aan zodanige eisen voldoet, dat zijn beslissing kan worden aangemerkt als een ‘rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ.

De rechtbank acht deze lezing niet ‘clair’.

Zoals gezegd, is een lezing van het arrest Bob-Dogi denkbaar, waarin de punten 52-57 - met het oog op de uitvaardiging van een EAB - Unierechtelijke, inhoudelijke eisen veronderstellen aan de bevoegdheden en positie van de autoriteit die het nationale aanhoudingsbevel heeft vastgesteld en de procedure waarin zij tot die vaststelling komt (4.3.4). De rechtbank zal daarom onderzoeken of zij die eisen uit het Unierecht kan afleiden (4.3.6-4.3.8).

De uitdrukking ‘rechterlijke beslissing’ komt ook voor in de definitie van het EAB (artikel 1, eerste lid, Kaderbesluit 2002/584/JBZ). Deze uitdrukking hangt nauw samen met de uitdrukking ‘rechterlijke autoriteit’ zoals bedoeld in artikel 6 Kaderbesluit 2002/584/JBZ. Het EAB is immers een ‘rechterlijke beslissing’, omdat het EAB is uitgevaardigd door een ‘rechterlijke autoriteit’.

In de zaak [naam 2] (parketnummer 13.751.400-16) heeft de rechtbank bij beslissing van heden prejudiciële vragen voorgelegd aan het Hof van Justitie over de uitleg van deze uitdrukkingen. Deze vragen rijzen niet in de onderhavige zaak.

Hongarije heeft namelijk op grond van artikel 6, derde lid, Kaderbesluit 2002/584/JBZ aan het Secretariaat-Generaal van de Raad van de Europese Unie meegedeeld dat, in geval van een EAB dat strekt tot strafvervolging, ‘the issuing authority is the court with competence and jurisdiction in this matter’.1 De rechtbank gaat ervan uit dat, wat ook de betekenis van de genoemde uitdrukkingen moge zijn, the Veszprém District Court in elk geval een ‘rechterlijke autoriteit’ is, zodat het door deze autoriteit uitgevaardigde EAB in elk geval een ‘rechterlijke beslissing’ is.

In de zaak [naam 2] is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de uitleg van de uitdrukkingen ‘rechterlijke beslissing’ zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, Kaderbesluit 2002/584/JBZ en ‘rechterlijke autoriteit’ zoals bedoeld in artikel 6 Kaderbesluit 2002/584/JBZ niet ‘clair’ is. De rechtbank kan daarom in de onderhavige zaak geen aansluiting bij deze uitdrukkingen vinden.

In het arrest Baláź heeft het Hof van Justitie overwogen dat bij de uitleg van het begrip ‘rechter’ zoals bedoeld in artikel 1 van Kaderbesluit 2005/214/JBZ inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties moet worden teruggegrepen naar de criteria die het Hof van Justitie heeft ontwikkeld om te beoordelen of een verwijzend orgaan een ‘rechterlijke instantie’ is in de zin van artikel 267 VWEU (HvJ EU 14 november 2013, C-60/12, ECLI:EU:C:2013:733 (Baláź), punt 32). Het Hof van Justitie houdt daartoe rekening met

een samenstel van factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, zijn permanent karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, het toepassen door het orgaan van de rechtsregels, alsmede zijn onafhankelijkheid (…).

De rechtbank betwijfelt of, rekening houdend met een dergelijk samenstel van factoren, het Hongaarse Openbaar Ministerie kan worden aangemerkt als een ‘rechterlijke instantie’ (vgl. HvJ EG 12 december 1996, C-74/95 en C-129/95, ECLI:EU:C:1996:491 (X.), punten 18-19).

De context van het in Kaderbesluit 2005/214/JBZ gebezigde begrip ‘rechter’ is echter wezenlijk anders dan die van het in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ gebezigde begrip ‘rechterlijke beslissing’. In Kaderbesluit 2005/214/JBZ wordt het begrip ‘rechter’ gebruikt in de context van de wederzijdse erkenning van een door een andere autoriteit dan een rechter opgelegde geldelijke sanctie, tegen welke sanctieoplegging de betrokkene de gelegenheid moet hebben om op te komen bij de bevoegde rechter. In artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ wordt het begrip ‘rechterlijke beslissing’ gebezigd in de context van de wederzijdse erkenning van een nationaal bevel tot aanhouding van de betrokkene. De rechtbank kan zich voorstellen dat bij een beroep tegen de oplegging van een sanctie zwaardere eisen moeten worden gesteld aan de ‘rechter’ en aan zijn ‘rechterlijke beslissing’ dan bij vrijheidsbeneming in het kader van strafvervolging. De rechtbank acht het dan ook geenszins ‘clair’ dat bij de uitleg van het begrip ‘rechterlijke beslissing’ uit Kaderbesluit 2002/584/JBZ aansluiting moet worden gezocht bij de rechtspraak over het begrip ‘rechterlijke instantie’ in de zin van artikel 267 VWEU.

Omdat het begrip ‘rechterlijke beslissing’ betrekking heeft op een nationaal aanhoudingsbevel, zou ook aansluiting kunnen worden gezocht bij de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over het begrip ‘competent legal authority’ in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, EVRM en over het begrip ‘judge or other officer authorised by law to exercise judicial power’ in artikel 5, derde lid, EVRM, welke bepalingen overeenkomen met artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (vgl. HvJ EU 28 juli 2016, C-294/16 PPU, ECLI:EU:C:2016:610 (JZ), punt 48). Ook in het kader van de uitvaardiging en uitvoering van een EAB speelt vrijheidsbeneming immers een belangrijke rol.

Het begrip ‘competent legal authority’ is een synoniem of afgekorte versie van het begrip ‘judge or other officer authorised by law to exercise judicial power’ (zie bijv. EHRM 4 december 1979, 7710/76 (Schiesser/Zwitserland), §29).

Over het begrip ‘officer authorised by law to exercise judicial power’ heeft het EHRM het volgende overwogen (EHRM (Grote Kamer) 29 maart 2010, 3394/03 (Medvedyev e.a./Frankrijk), § 124):

The judicial officer must offer the requisite guarantees of independence from the executive and the parties, which precludes his subsequent intervention in criminal proceedings on behalf of the prosecuting authority, and he or she must have the power to order release, after hearing the individual and reviewing the lawfulness of, and justification for, the arrest and detention (…). 2

Tegen die achtergrond acht de rechtbank van belang dat uit de aanvullende informatie van de Hongaarse autoriteiten blijkt dat het lid van het Hongaarse Openbaar Ministerie dat het door de politie uitgevaardigde aanhoudingsbevel heeft bekrachtigd nadien in dezelfde strafprocedure kan optreden als vertegenwoordiger van het Openbaar Ministerie.

Het is echter naar het oordeel van de rechtbank niet ‘clair’ of bij de uitleg van het begrip ‘rechterlijke beslissing’ uit Kaderbesluit 2002/584/JBZ aansluiting moet worden gezocht bij de bedoelde rechtspraak van het EHRM.

Naar het oordeel van de rechtbank is het niet een ‘acte clair’ dat de uitdrukking ‘rechterlijke beslissing’ zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ een autonoom begrip van Unierecht oplevert.

Naar het oordeel van de rechtbank is het niet een ‘acte clair’ dat de bekrachtiging door het Openbaar Ministerie van een voordien door de politie uitgevaardigd nationaal aanhoudingsbevel zoals aan de orde in het onderhavige geval een ‘rechterlijke beslissing’ zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ oplevert.

Het Hof van Justitie heeft zich nog niet uitgelaten over de betekenis van dit begrip, zodat geen sprake is van een ‘acte eclairé’.

Afgezien van de vraag of het EAB voldoet aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/4584/JBZ, ziet de rechtbank geen reden tot weigering van de overlevering noch tot uitstel van de beslissing over de overlevering. Het antwoord van het Hof van Justitie op de prejudiciële vragen is dus noodzakelijk voor de door de rechtbank te nemen beslissing.

De beslissing van de rechtbank over de tenuitvoerlegging van het EAB is niet vatbaar voor ‘hoger beroep’ in de zin van artikel 267 VWEU.

De rechtbank zal daarom het onderzoek heropenen, teneinde de volgende vragen aan het Hof van Justitie voor te leggen:

1. Is de uitdrukking ‘rechterlijke beslissing’ zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ een autonoom en uniform uit te leggen begrip van Unierecht?

2. Zo ja, welke betekenis heeft dit begrip?

3. Levert de bekrachtiging door een lid van het Openbaar Ministerie van een voordien door de politie uitgevaardigd nationaal aanhoudingsbevel zoals aan de orde in het onderhavige geval een dergelijke ‘rechterlijke beslissing’ op?