Uitspraken

Klaagsters hebben betoogd dat aan de Centrale Bank van Suriname als staatsorgaan (absolute) immuniteit toekomt ten aanzien van (ook) de onderhavige geldzending van € 19.500.000 die vanuit Suriname via Nederland naar de Bank of China in Hong Kong werd vervoerd. Hiertoe hebben klaagsters een beroep gedaan op het (nog niet in werking getreden) Verdrag van de Verenigde Naties van 2 december 2014 inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen (VN-Verdrag), in het bijzonder de artikelen 18 tot en met 21 van dat verdrag. Klaagsters hebben aangevoerd dat CBvS de geldzending ter uitvoering van een wettelijke taak heeft verricht en dat met deze zending een publiek belang is gediend. Klaagsters stellen zich op het standpunt dat met de inbeslagneming van de € 19.500.000 het volkenrechtelijke beginsel van de staatsimmuniteit is geschonden. “Met de beslaglegging door het OM op gelden die CBvS als staatsorgaan van Suriname onder zich had, heeft Nederland Suriname (...) zonder grondslag aan zijn rechtsmacht onderworpen. Dit is in strijd met de soevereine gelijkheid van staten ”, aldus het klaagschrift onder punt 21.

De officieren van justitie hebben zich op het standpunt gesteld dat CBvS als staatsorgaan van Suriname weliswaar immuniteit geniet, maar alleen ten aanzien van staatseigendommen en voor zover deze goederen een publieke, niet-commerciële bestemming hebben. Aan die twee vereisten is in deze zaak niet voldaan. Het inbeslaggenomen geld behoort immers toe aan de handelsbanken en is geen eigendom van CBvS. Verder volgt uit artikel 16.3 van de tussen CBvS en de Bank of China gesloten overeenkomst (‘Banknotes Trading Agreement’) - overgelegd bij het klaagschrift, als bijlage 5 bij de brief van 22 augustus 2018 - dat de overeenkomst en de ter uitvoering daarvan verrichte geldzendingen een commercieel doel dienden (‘private commercial purposes ’). Bovendien hebben CBvS en Bank of China in deze bepaling afstand gedaan van aan hen toekomende immuniteiten. Ook los van deze overeenkomst, is volgens de officieren van justitie duidelijk dat met de geldzending niet een publiek belang wordt gediend, omdat dergelijke geldzendingen ook door andere, commerciële banken kunnen en in de praktijk ook worden verricht. De officieren van justitie hebben gevorderd het beroep op (staats)immuniteit af te wijzen.

De rechtbank overweegt het volgende.
Onder 6.1 is vastgesteld dat het beslag is gelegd onder de Centrale Bank van Suriname. Deze rechtspersoon is ingesteld bij Wet van 10 oktober 1956, tot regeling van het Centrale Bankwezen in Suriname (G.B. 1956 No. 97) (hierna: Surinaamse Bankwet 1956) en moet als officieel staatsorgaan van de staat Suriname worden aangemerkt. De FIOD heeft dus beslag gelegd onder een andere staat, namelijk Suriname.

Naar de thans in Nederland als ongeschreven internationaal publiekrecht geldende regels genieten vreemde staten immuniteit van executie, maar is deze niet absoluut. Staatseigendommen met een publieke bestemming zijn echter in elk geval niet vatbaar voor gedwongen executie (vgl. HR 11 juli 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD1387, NJ 2010/525 (Azeta/JCR en Staat), en HR 28 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:45, NJ 2014/453 (Ahmad/Staat)).

Het is in overeenstemming met de - op het respecteren van de soevereiniteit van vreemde staten gerichte - strekking van de immuniteit van executie om tot uitgangspunt te nemen dat eigendommen van vreemde staten niet vatbaar zijn voor beslag en executie tenzij en voor zover is vastgesteld dat deze een bestemming hebben die daarmee niet onverenigbaar is. Dit strookt met art. 19 onderdeel c VN-Verdrag dat, zoals hiervoor in 3.4.6 is overwogen, op dit punt valt aan te merken als een regel van internationaal gewoonterecht. Het past voorts bij de vermelde strekking van de immuniteit van executie dat vreemde staten niet gehouden zijn om gegevens aan te dragen waaruit volgt dat hun eigendommen een bestemming hebben die zich tegen beslag en executie verzet.

Met het hiervoor in 3.5.2 overwogene strookt dat de stelplicht en bewijslast met betrekking tot de vatbaarheid voor beslag en executie rusten op de schuldeiser die beslag legt of wil leggen op goederen van de vreemde staat en dat, ook indien de vreemde staat in rechte verstek laat gaan, steeds vastgesteld moet worden dat de desbetreffende goederen vatbaar zijn voor beslag. De schuldeiser zal derhalve steeds gegevens moeten aandragen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat de goederen door de vreemde staat worden gebruikt of zijn bestemd voor, kort gezegd, andere dan publieke doeleinden.”

Naast het VN-Verdrag, dat dus als zodanig niet op strafrechtelijke procedures van toepassing is, zijn er ook geen andere verdragen die betrekking hebben op het leggen van strafvorderlijk beslag door de ene staat onder de andere staat.

Het feit dat er - anders dan voor civiele procedures - voor strafrechtelijke procedures geen verdrag is dat in algemene zin de immuniteit van staatsorganen tegen de rechtsmacht van een vreemde staat regelt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat een staatsorgaan als CBvS geen immuniteit kan genieten tegen strafrechtelijke acties ondernomen door een vreemde staat. De vraag of en zo ja, in hoeverre dit het geval is, moet worden beantwoord aan de hand van publieke opvattingen die volgens het internationaal gewoonterecht gelden.

Het internationaal recht kent hoofdzakelijk twee vormen van immuniteit tegen strafrechtelijk optreden door vreemde staten, te weten: ‘immuniteit ratione personae’ (persoonlijke immuniteit) en ‘immuniteit ratione materiae ’ (functionele immuniteit). Voor beide vormen geldt dat de toegekende immuniteit niet een persoonlijk voorrecht is, maar ertoe strekt te waarborgen dat de betrokken persoon of het betrokken orgaan zijn functie op een effectieve manier kan uitoefenen ten behoeve van zijn staat. Immuniteit ratione personae wordt vaak aangemerkt als ‘absoluut’, omdat deze zich niet beperkt tot handelingen verricht in het kader van de officiële functie-uitoefening, maar zich uitstrekt tot alle handelingen, inclusief privéhandelingen. Deze immuniteit komt thans enkel nog toe aan een gelimiteerd aantal staatsfunctionarissen, te weten: aan staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken (allen op grond van internationaal gewoonterecht), als ook aan diplomaten, vertegenwoordigers van zendstaten in speciale missies en het hoofd van een missie en de leden van de diplomatieke staf in missies van een internationale, universele organisatie (allen op grond van verdragen).
Immuniteit ratione materiae strekt minder ver en beperkt zich tot handelingen verricht in de uitoefening van de publieke functie.
De immuniteit tegen strafrechtelijk optreden door vreemde staten heeft zich de afgelopen eeuw ontwikkeld van een absolute immuniteit tot een relatieve, functionele immuniteit.

Met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen en toegespitst op de onderhavige zaak heeft naar het oordeel van de rechtbank in Nederland als ongeschreven regel van internationaal publiekrecht (volkenrecht) te gelden dat vreemde staten, in deze zaak Suriname, immuniteit van strafvorderlijk beslag genieten voor zover dat beslag betrekking heeft op voorwerpen die de vreemde staat onder zich heeft ten behoeve van de uitoefening van haar publieke taak.

De Centrale Bank van Suriname, zoals reeds opgemerkt een officieel staatsorgaan van de staat Suriname, heeft op grond van artikel 9 van de Surinaamse Bankwet 1956 tot taak:
a. het bevorderen van de stabiliteit in de waarde van de geldeenheid van Suriname;
b. het verzorgen van de geldsomloop in Suriname, voor zover uit bankbiljetten bestaande, alsmede het vergemakkelijken van het girale betalingsverkeer;
c. het bevorderen van de ontwikkeling van een gezond bank- en kredietwezen in Suriname;
d. (...);
e. het bevorderen en vergemakkelijken van het betalingsverkeer van Suriname met het buitenland;
f. het bevorderen van een evenwichtige sociaaleconomische ontwikkeling van Suriname.

Klaagsters hebben aangevoerd dat CBvS ter uitvoering van deze, bij wet aan haar opgedragen taak de onderhavige geldzending heeft verricht en dat die zending een publiek belang diende. De rechtbank volgt klaagsters in die opvatting.
Uit hetgeen door klaagsters in het klaagschrift en de toelichting daarop in raadkamer, met stukken onderbouwd, naar voren is gebracht blijkt genoegzaam dat bestaande overschotten aan contante euro’s in Suriname die (uiteindelijk), al dan niet via wisselkantoren, terechtkomen bij de diverse handelsbanken, giraal moeten worden gemaakt om deze weer op een bruikbare wijze aan de liquide middelen van een bank toe te voegen. Waar dit voorheen gebeurde via zogeheten ‘banknote trading agreements’ van de handelsbanken met banken in het eurogebied, heeft vanaf 2014 CBvS die taak op zich genomen omdat veel banken in eurolanden deze overeenkomsten met Surinaamse handelsbanken beëindigden in het kader van de-risking. Klaagsters hebben naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat CBvS vanaf 2014 geldzendingen als de onderhavige verzorgt in de uitoefening van haar wettelijke taken als centrale bank, te weten ‘het verzorgen van de geldsomloop in Suriname, voor zover uit bankbiljetten bestaande, alsmede het vergemakkelijken van het girale betalingsverkeer’ (b), ‘het bevorderen en vergemakkelijken van het betalingsverkeer van Suriname met het buitenland’ (e) en ‘het bevorderen van een evenwichtige sociaaleconomische ontwikkeling van Suriname’ (f).

Dat, naar de officieren van justitie hebben aangevoerd, in artikel 16.3 van de tussen CBvS en de Bank of China gesloten overeenkomst (‘Banknotes Trading Agreement’) is vermeld dat de overeenkomst is entered into for private commercial purposes” en waarbij partijen afstand doen van immuniteit op grond van soevereiniteit (“irrevocably waives (...) all immunity on the grounds of sovereignty of similar ground”), brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
Klaagsters hebben in raadkamer, desgevraagd, toegelicht dat het gaat om een contractuele bepaling die alleen tussen CBvS en Bank of China geldt en op initiatief van de Bank of China aldus in de tussen partijen gesloten overeenkomst is opgenomen omdat zij (kort gezegd) bij een geschil tussen partijen niet met lege handen wenste te staan. Die toelichting overtuigt. Daarmee doet deze contractuele bepaling niet af aan het feit dat CBvS met het verrichten van de geldzendingen een publiek belang diende (ten aanzien waarvan zij zich ten opzichte van anderen dan de Bank of China op immuniteit mag beroepen).

Ook het argument van de officieren van justitie dat de geldzending niet een publiek belang dient, omdat dergelijke geldzendingen ook door andere, commerciële banken kunnen en worden verricht, leidt niet tot een ander oordeel. De enkele omstandigheid dat onderhavig geldtransport ook door een commerciële bank verricht had kunnen worden, betekent immers niet dat om die reden CBvS het geldtransport in dit geval niet in de uitoefening van haar publieke taken heeft verricht. Zoals hiervoor is overwogen, heeft CBvS voldoende aannemelijk gemaakt dat zij onderhavige geldzending in het kader van de uitoefening van haar wettelijke taken als bedoeld in de Surinaamse Bankwet 1956 heeft verricht.

Uit het bovenstaande volgt dat, op grond van de hiervoor onder 6.2.9 geformuleerde rechtsregel van internationaal (gewoonte)recht, CBvS in beginsel immuniteit geniet van het onderhavige, strafvorderlijk beslag.

De omstandigheid dat CBvS door het Openbaar Ministerie niet als verdachte is aangemerkt in het (strafrechtelijk) onderzoek, staat er naar het oordeel van de rechtbank niet aan in de weg dat zij een beroep kan doen op immuniteit voor de handelingen die zij in de uitoefening van haar publieke taken (heeft) verricht. Algemeen aanvaard in het internationaal recht is dat de immuniteit van een staatsorgaan zich ook uitstrekt over machtsuitoefening door de autoriteiten van een vreemde staat, terwijl dat staatsorgaan niet de (directe) verdachte is van een strafbaar feit. Enkel “voluntary invitations to give evidence” zijn acceptabel onder internationaal recht, hetgeen betekent dat “binding orders” als dwangmiddelen, zoals een doorzoeking of een inbeslagneming, niet toelaatbaar zijn.

De officieren van justitie hebben nog aangevoerd dat CBvS geen beroep op immuniteit toekomt, aangezien het inbeslaggenomen geld eigendom is van de - inmiddels als verdachten aangemerkte - handelsbanken en CBvS hooguit als (middellijk) houder van het geld kan worden beschouwd. Het gaat hier niet om staatseigendommen, aldus de officieren van justitie. De rechtbank volgt de officieren van justitie hierin niet. De vraag welke voorwerpen de immuniteit van het strafvorderlijk beslag omvat, moet worden beantwoord op een wijze die in overeenstemming is met het doel en de strekking van (gecodificeerde en niet-gecodificeerde) regels waaraan staten (en burgers) zich in het internationale (publieke) rechtsverkeer hebben te houden. Hoewel de inbeslaggenomen gelden naar het nationale (civiele) recht van Suriname eigendom zijn van de drie handelsbanken, stelt de rechtbank vast dat het onder zich nemen en houden door CBvS van deze gelden inherent is aan de handeling(en) die zij in de vervulling van haar publieke taken verricht. Doel en strekking van immuniteit is, zoals hiervoor onder 6.2.8 weergegeven, het waarborgen dat een staatsorgaan zijn taken en bevoegdheden namens zijn staat op effectieve wijze kan uitoefenen. Toepassing van het strafvorderlijke dwangmiddel van inbeslagneming tegen in dit geval (onder meer) CBvS - wat erop neer is gekomen dat de gelden aan de feitelijke beschikkingsmacht van CBvS zijn onttrokken - kan de rechtbank niet anders bestempelen dan “having the effect of directly hampering his ability to continue to perform his duties” en is daarom in strijd met de door Nederland te eerbiedigen immuniteit van CBvS.

Dit alles brengt de rechtbank tot de conclusie dat CBvS immuniteit geniet van het gelegde strafvorderlijk beslag. Het beslag is daarmee in strijd met het internationaal publiekrecht (volkenrecht). Aan bespreking van al hetgeen partijen overigens nog hebben aangevoerd, komt de rechtbank dan ook niet meer toe.”

Blijkens zijn totstandkomingsgeschiedenis bevat artikel 21 onderdeel c van het VN-Verdrag een compromis tussen uiteenlopende internationale opvattingen en gewoonten, waarbij er op zichzelf wel brede steun was voor de toekenning van immuniteit aan centrale banken en andere monetaire autoriteiten van staten, maar namens veel staten de wens is uitgesproken de reikwijdte van de bepaling te beperken tot “property (...) of a State central bank held by it for central banking purposes”. (Vgl. Yearbook of the International Law Commission 1985, Vol. II, Part One, p. 43, Yearbook of the International Law Commission 1988, Vol. II, Part One, p. 45 e.v, i.h.b. p. 119, en Yearbook of the International Law Commission 1990, Vol. II, Part Two, p. 42). Deze beperking is echter niet in de verdragstekst opgenomen.