Uitspraken

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellant ten aanzien van de schapen, geiten, kalveren en runderen die appellant hield aan de (…) te [plaats 1] en de (…) te [plaats 2] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de in het rapport van bevindingen genoemde wettelijke bepalingen. Aan appellant zijn de volgende maatregelen opgelegd, waarbij appellant de maatregelen 1 en 2 per direct diende te nemen en de overige maatregelen voor 11 januari 2018 om 14.00 uur:

Op 11 januari 2018 omstreeks 16.30 uur heeft dezelfde toezichthouder in aanwezigheid van dezelfde toezichthoudend dierenarts een hercontrole verricht op het bedrijf van appellant. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder eveneens neergelegd in het rapport van bevindingen van 1 februari 2018. Hoewel op 11 januari 2018 49 schapen waren verkocht en afgevoerd en een aantal schapen op een juiste wijze werd gehouden, was de situatie met betrekking tot ongeveer twintig andere schapen echter ongewijzigd ten opzichte van de situatie tijdens de controle op 10 januari 2018. Ook zag de toezichthouder drie geiten lopen tussen materialen waaraan zij zich konden verwonden. Voorts zag, hoorde en voelde de toezichthouder dat het weiland waar runderen en kalveren werden gehouden te nat was om dieren te houden en dat geen van deze dieren de beschikking had over een droge en schone ligplaats. Ook zag de toezichthouder geen bijvoer voor de runderen. Het rapport van bevindingen vermeldt voorts:

Op 12 januari 2018 omstreeks 10.00 uur is het bedrijf van appellant opnieuw bezocht door dezelfde toezichthouder en toezichthoudend dierenarts. De bevindingen van deze (tweede) hercontrole zijn door de toezichthouder eveneens neergelegd in het rapport van bevindingen. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:

Appellant heeft op 10 januari 2018 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend (aanvankelijk bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland), teneinde het primaire besluit te schorsen met een redelijke termijn zodat maatregelen kunnen worden getroffen. Appellant heeft het verzoek om een voorlopige voorziening ter zitting van de voorzieningenrechter van het College van 12 januari 2018 te 15.00 uur ingetrokken.

Bij het kostenbesluit heeft verweerder de kosten van bestuursrechtelijke handhaving bij appellant in rekening gebracht, omdat appellant niet heeft voldaan aan de bij het primaire besluit opgelegde last onder bestuursdwang. Verweerder heeft bij appellant een bedrag van € 11.496,32 in rekening gebracht voor de kosten van het meevoeren en elders onderbrengen van vijftien kalveren en drie geiten. De opbrengst van verkochte dieren heeft verweerder met die kosten verrekend. Als bijlage bij het kostenbesluit heeft verweerder een kostenoverzicht gevoegd dat het volgende inhoudt:

De factuur met nummer 20180017 vermeldt dat de vrachtwagen om 8.00 uur van huis is vertrokken en om 9.15 uur op de laadplaats is gearriveerd. Om 12.00 uur is de vrachtwagen weer vertrokken, waarna deze om 13.00 uur thuis arriveerde. De factuur met nummer 20180018 houdt in dat de vrachtwagen om 7.30 uur van huis is vertrokken en om 9.50 uur op de laadplaats is gearriveerd. Om 12.00 uur is de vrachtwagen weer vertrokken, waarna deze om 14.10 uur thuis arriveerde. Beide vrachtwagens hebben niets geladen.

De factuur met nummer 20180019 vermeldt dat de vrachtwagen (met hekken) om 07.15 uur van huis is vertrokken en om 09.30 uur op de laadplaats is gearriveerd. Om 12.00 uur is de vrachtwagen weer vertrokken, waarna deze om 14.10 uur thuis arriveerde.

De toezichthouder en de toezichthoudend dierenarts hebben op 21 augustus 2019 ten behoeve van de bezwaarprocedures een aanvullend rapport van bevindingen (aanvullend rapport van bevindingen) opgemaakt waarin zij de noodzaak van het meevoeren van de dieren op 12 januari 2018 nader toelichten. Het aanvullende rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:

Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de maatregelen op goede gronden zijn opgelegd en dat het duidelijk was voor appellant wat hij moest doen.

Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en het kostenbesluit herroepen in die zin dat de kosten van bestuursdwang zijn vastgesteld op € 7.928,75. Tijdens de hercontrole op 11 januari 2018 bleek dat appellant de opgelegde maatregelen niet had uitgevoerd met betrekking tot de runderen, plusminus twintig schapen en drie geiten. Op 12 januari 2018 bleek dat de maatregelen nog steeds niet waren uitgevoerd met betrekking tot vijftien kalveren en drie geiten. Deze dieren zijn meegevoerd en opgeslagen, omdat de overtredingen niet ter plekke konden worden opgeheven. Dit blijkt uit het aanvullende rapport van bevindingen. Verweerder heeft de periode waarover kosten voor de opvang van de dieren worden berekend beperkt van 12 januari 2018 tot en met 18 februari 2018, in plaats van 14 maart 2018. Appellant had namelijk in een eerder stadium aangegeven dat hij afstand deed van de dieren en dat ze verkocht dan wel afgevoerd konden worden. Om die reden is op 13 februari 2018 de procedure tot verkoop in gang gezet. Het is redelijk om voor de feitelijke verkoop vijf dagen in acht te nemen. De kosten voor de opvang die minder in rekening worden gebracht betreffen een bedrag van € 3.567,57. Met betrekking tot de hoogte van de opbrengst van de verkochte dieren stelt verweerder dat de dieren bij opbod zijn verkocht en dat het bod van € 1.825,- het hoogste bod was.

3. Appellant is het niet eens met de bestreden besluiten. Hij verzoekt het College hetgeen hij in de bezwaarfase heeft gesteld, als herhaald en ingelast te beschouwen. Voorts wijst hij erop dat anderhalf jaar na dato een aanvullend rapport van bevindingen is opgesteld als toelichting op de hercontrole op 12 januari 2018. Vanwege het tijdsverloop geven deze bevindingen geen waarheidsgetrouw beeld. Het is onjuist dat er geen mogelijkheid was om de overtredingen ter plekke op te heffen; appellant had het geringe aantal dieren elders kunnen huisvesten of verkopen. De 45 runderen en 50 schapen waren inmiddels elders gehuisvest dan wel verkocht en van het terrein afgevoerd voordat het transport op 12 januari 2018 op locatie was gearriveerd. Er waren nog vijftien kalveren en drie geiten aanwezig op het terrein. Het vervoeren van kalveren is niet raadzaam. Desondanks zijn deze dieren meegevoerd. Dit is in strijd met de proportionaliteit. Daarbij komt dat appellant direct een voorlopige voorziening op 10 januari 2018 had aangevraagd bij de voorzieningenrechter van het College. Deze zitting heeft op 12 januari 2018 plaatsgevonden teneinde het meevoeren van de dieren te voorkomen. Verweerder wilde deze zitting en de uitspraak van de voorzieningenrechter niet afwachten en is doorgegaan met het meevoeren van het resterende kleine aantal dieren. In alle redelijkheid kon van verweerder worden verlangd dat er een alternatieve wijze van uitvoering van de last werd beproefd. Er is sprake van onzorgvuldigheid. Met betrekking tot de kostenposten voert appellant aan dat het voor rekening en risico van verweerder komt dat er twee vrachtwagens te veel zijn besteld voor het afvoeren van dieren. Ook de dranghekken waren overbodig. Verweerder had eerst moeten onderzoeken hoeveel dieren ter plaatse waren. Dit had simpelweg bij appellant kunnen worden nagevraagd dan wel geïnspecteerd, voordat verweerder onnodige kosten ging maken.

4. Verweerder merkt op dat alle gronden die appellant in beroep tegen het bestreden besluit I aanvoert, zien op de uitvoering van de last onder bestuursdwang. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij met het aanvullende rapport van bevindingen voldoende heeft aangetoond dat er geen mogelijkheid was de geconstateerde overtredingen ter plekke op te heffen. In een dergelijk geval heeft verweerder de bevoegdheid om zaken mee te voeren en op te slaan. Het proportionaliteitsbeginsel vereist in een dergelijke situatie niet dat verweerder samen met appellant gaat uitzoeken welk middel het meest geschikt is om de overtreding op te heffen. Dit te meer daar appellant op geen enkel moment heeft aangegeven, laat staan aannemelijk heeft gemaakt, een passende alternatieve oplossing te hebben. Verweerder verwijst in dit verband naar een uitspraak van het College van 18 september 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:498). Verweerder hoefde niet eerst bij appellant te informeren of de opgelegde last was uitgevoerd, alvorens vrachtwagens te bestellen om de dieren mee te voeren en op te slaan. Daarnaast kan en hoeft niet tot het allerlaatste moment gewacht te worden met het maken van kosten voor de voorbereiding van bestuursdwang. Een vrachtwagen kan niet te allen tijde op afroep beschikbaar zijn, die zal enige tijd van tevoren besteld moeten worden om er zeker van te zijn dat de vrachtwagen daadwerkelijk aanwezig zal zijn.

Het College is van oordeel dat verweerder op basis van de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen ten aanzien van de controle op 11 januari 2018 en de bijbehorende foto’s terecht heeft vastgesteld dat appellant op die datum de hiervoor onder 1.1 vermelde wettelijke bepalingen heeft overtreden, waarnaar in het primaire besluit is verwezen. Voor zover appellant in beroep verwijst naar zijn in bezwaar aangevoerde standpunten, moet worden geoordeeld dat de enkele verwijzing naar het bezwaarschrift onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waarop het College dient in te gaan, zodat het College daaraan voorbijgaat. Deze standpunten zijn immers al in het bestreden besluit I beoordeeld en appellant heeft niet onderbouwd in welk opzicht, in zijn visie, die beoordeling van verweerder ontoereikend was (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 juni 2021, ECLI:NL:CBB:2021:600).

Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was om ter zake van genoemde overtredingen handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang.

Het beroep van appellant tegen het bestreden besluit I is derhalve ongegrond.

Bij het toepassen van bestuursdwang geldt als uitgangspunt dat het bestuursorgaan gehouden is te kiezen voor de minst bezwarende wijze om aan de overtreding een einde te maken. Naar het oordeel van het College heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk was om de vijftien kalveren en de drie geiten, die uiteindelijk zijn meegevoerd, elders op het bedrijf van appellant te huisvesten. Uit het aanvullende rapport van bevindingen van 21 augustus 2019 volgt dat de weilanden te nat waren om de dieren daar te houden, dat er binnen ook geen geschikte ruimten beschikbaar waren en dat deze ruimten evenmin binnen afzienbare tijd geschikt konden worden gemaakt, vanwege de grote hoeveelheid aanwezige voorwerpen. In het enkele tijdsverloop tussen de hercontrole en de datum waarop het aanvullende rapport van bevindingen is opgemaakt ziet het College geen reden om niet van de juistheid van de bevindingen van dat rapport uit te gaan. Verweerder mocht de vijftien kalveren en de drie geiten dus meevoeren en elders onderbrengen.

In geschil is voorts of verweerder de kosten voor de twee lege vrachtwagens en de vrachtwagen met dranghekken bij appellant in rekening mocht brengen. Appellant betoogt dat verweerder eerst had moeten onderzoeken hoeveel dieren ter plaatse waren voordat verweerder kosten ging maken voor het vervoer. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij ingevolge artikel 5:25, vierde lid, van de Awb en de wetsgeschiedenis daarbij ook de lege vrachtwagens en de vrachtwagen met dranghekken in rekening kon brengen.

Artikel 5:25 van de Awb luidt:

Verweerder heeft in zijn verweerschrift een citaat aangehaald uit de Nota naar aanleiding van het verslag bij artikel 5:25 van de Awb (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, p. 101). Dit citaat luidt:

Het College overweegt dat artikel 5:25, vierde lid, van de Awb, op welke bepaling verweerder zich beroept, betrekking heeft op de situatie waarin de overtreder alsnog, na afloop van de begunstigingstermijn, voldoet aan de last. Die situatie doet zich hier niet voor, nu appellant voorafgaand aan het verstrijken van de begunstigingstermijn die liep tot 12 januari 2018 10.00 uur deels heeft voldaan aan de last, en deels daaraan niet heeft voldaan. Het College overweegt voorts dat uit het rapport van bevindingen volgt dat verweerder het transport “alvast” heeft georganiseerd op 11 januari 2018, omdat de toezichthouder had gezien dat appellant op 11 januari 2018 aan het einde van de middag nog niet alle maatregelen had genomen. Hieruit volgt dat de transportkosten niet alleen betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van bestuursdwang door het meevoeren van vijftien kalveren en drie geiten, maar ook op de plusminus twintig schapen en (overige) runderen ten aanzien waarvan op 11 januari 2018 was geconstateerd dat niet was voldaan aan de last, maar op 12 januari 2018 dat wel was voldaan aan de last. Aangezien verweerder gelet op de door hem verleende nieuwe begunstigingstermijn, die liep tot 12 januari 2018 10.00 uur, niet bevoegd was om op 12 januari 2018 ten aanzien van die laatstgenoemde dieren (de plusminus twintig schapen en de (overige) runderen) bestuursdwang toe te passen, kan verweerder ook niet de kosten die daarop betrekking hebben (van de twee lege vrachtwagens) bij appellant in rekening brengen. Ook de kosten voor de inzet van de vrachtwagen met dranghekken zijn geen kosten voor de tenuitvoerlegging van bestuursdwang. Het College neemt daarbij in aanmerking dat verweerder tegenover de stelling van appellant dat de dranghekken overbodig waren, niet heeft gesteld dat de dranghekken daadwerkelijk zijn gebruikt dan wel dat de dranghekken in dit specifieke geval niet zijn gebruikt maar dat verweerder mocht verwachten dat de dranghekken nodig waren voor het meevoeren van vijftien kalveren en drie geiten. Verweerder had ten aanzien van de transportkosten derhalve slechts de kosten gemoeid met het wegvoeren en elders onderbrengen van de vijftien kalveren en drie geiten bij appellant in rekening mogen brengen.

Het College merkt in dit kader nog op dat het verweerder vrijstaat om voorafgaand aan het verstrijken van de begunstigingstermijn voorbereidingen te treffen. Voor zover hieraan kosten zijn verbonden, blijven deze kosten ingevolge artikel 5:25, derde lid, van de Awb echter voor rekening van verweerder voor zover deze kosten zijn gemaakt voordat de begunstigingstermijn is verstreken.

Het door appellant in beroep aangevoerde biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder de overige in rekening gebrachte kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van appellant zou mogen brengen. Dat verweerder op 12 januari 2018 uitvoering heeft gegeven aan de last onder bestuursdwang terwijl later op die dag de door appellant ingestelde voorlopige voorziening op zitting zou worden behandeld, betekent niet dat verweerder de kosten van de toegepaste bestuursdwang redelijkerwijs niet op appellant mocht verhalen. Hierbij heeft het College betrokken dat verweerder tijdens de controle op 11 januari 2018 appellant een extra termijn heeft gegund om de overtredingen te beëindigen, nadat appellant in het verzoek om een voorlopige voorziening van 10 januari 2018 heeft verzocht om de last onder bestuursdwang te schorsen met een redelijke termijn zodat maatregelen kunnen worden getroffen.

Het beroep van appellant tegen het bestreden besluit II is derhalve gegrond. Het bestreden besluit II moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 5:25, derde lid, van de Awb, voor zover verweerder de kosten voor de twee lege vrachtwagens en de vrachtwagen met dranghekken op appellant heeft verhaald. Het College ziet met het oog op finale geschilbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het kostenbesluit te herroepen en zelf in de zaak te voorzien door het door appellant aan verweerder verschuldigde bedrag aan kosten van de toepassing van bestuursdwang te bepalen op € 5.157,30 (€ 7.928,75 - € 2.771,45) en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II.

Appellant heeft verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het College overweegt hierover als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. Gelet op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1022) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellant tegen het primaire besluit is door verweerder ontvangen op 10 januari 2018 en het bezwaarschrift tegen het kostenbesluit op 30 augustus 2018.

In dit geval is sprake van twee zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (een last onder bestuursdwang en een kostenbesluit voor de tenuitvoerlegging van die bestuursdwang). Deze zaken zijn in de bezwaarfase niet gezamenlijk behandeld. In de beroepsfase zijn zij wel gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Nu de rechtsmiddelen waarmee de bezwaren zijn ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel, namelijk 10 januari 2018 (zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) onder 3.10.2). Hiervan uitgaande stelt het College vast dat ten tijde van deze uitspraak op 26 april 2022 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met twee jaar en, afgerond naar boven, vier maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.

Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellant recht heeft op € 2.500,- schadevergoeding. De bezwaarfase heeft meer dan een half jaar geduurd, namelijk twee jaar en, afgerond naar boven, drie maanden. De beroepsfase heeft meer dan anderhalf jaar geduurd, namelijk ongeveer twee jaar en, afgerond naar boven, een maand. De veroordeling tot vergoeding van immateriële schade moet daarom naar evenredigheid worden berekend. Hiervoor wordt de methode gevolgd uit het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, zoals die ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). De redelijke termijn in de bezwaarfase is met een jaar en negen maanden overschreden. Dit betekent dat dit deel van de overschrijding, 21 van de totaal 28 maanden, voor rekening komt van verweerder. Het resterende deel komt voor rekening van de Staat. Het College zal daarom verweerder op grond van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot het betalen van € 1.875,- (21/28 x € 2.500,-) aan appellant en de Staat tot het betalen van € 625,- (7/28 x € 2.500,-) aan appellant.

Het bezwaarschrift van appellant tegen het kostenbesluit is door verweerder ontvangen op 30 augustus 2018. Verweerder heeft beslist op het bezwaar bij besluit van 15 april 2020. Het College stelt vast dat verweerder de hiervoor bedoelde termijn voor de behandeling van het bezwaar met een jaar en, afgerond naar boven, twee maanden heeft overschreden. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellant recht heeft op € 1.500,- schadevergoeding. In de beroepsfase zijn de twee zaken van appellant gezamenlijk behandeld. In hetgeen hiervoor in 7.4 is geoordeeld ligt besloten dat appellant wat betreft de beroepsfase recht heeft op een vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn en dat die vergoeding reeds in aanmerking is genomen bij het bepalen van de hiervoor in 7.4 vermelde vergoeding van € 2.500,-. Nu de overschrijding in de bezwaarfase volledig is toe te rekenen aan verweerder, zal het College verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,-.