4. De rechtbank beoordeelt eerst de ontvankelijkheid van de beroepen.
5. Vervolgens beoordeelt de rechtbank de ontvankelijkheid van de bezwaren. Meer concreet dient te worden beoordeeld of – enerzijds – het college het bezwaar van [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, en – anderzijds – of het college de ontvankelijk geachte bezwaren terecht ontvankelijk heeft geacht. In dat verband is het de vraag wie van bezwaarmakers als belanghebbenden bij de destijds van rechtswege verleende omgevingsvergunning kunnen worden aangemerkt.
5.1.
Een natuurlijk persoon dient, om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te kunnen worden aangemerkt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) – bijvoorbeeld de uitspraak van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4007 – een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Zoals de AbRS eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1546), heeft de wetgever de eis van een rechtstreeks belang gesteld, teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen instellen.
Zoals de AbRS heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen van de activiteit wel zijn vast te stellen, maar deze voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
5.4.
De rechtbank stelt vast dat in het advies van de bezwaarschriftencommissie niet is gemotiveerd waarom de afstandsgrens voor de kring van belanghebbenden op 400 meter is gesteld. Vergeleken met de zaken die in de jurisprudentie terug te vinden zijn1, heeft het college de kring van belanghebbenden inderdaad ruim vastgesteld. Het college heeft op zitting aangegeven dat de keuze voor 400 meter arbitrair is geweest.
De rechtbank volgt [eiser 1] en [eiser 2] in hun standpunt dat het college de kring van belanghebbenden te ruim heeft vastgesteld. [eiser 1] en [eiser 2] hebben zich voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de ruimtelijke uitstraling van de vergunde activiteit beperkt is gelet op wat het bestemmingsplan al rechtstreeks mogelijk maakt. De omgevingsvergunning vergunt het (tijdelijk) huisvesten van 266 personen. [eiser 1] en [eiser 2] hebben gewezen op tabel 15.7 in het bestemmingsplan, waarin aan [adres 2] de nadere bestemming ‘zorginstelling’ is toegekend. Op zitting hebben zij verder toegelicht dat in de bestaande bebouwing 250 kamers aanwezig zijn. Voorts hebben zij verwezen naar de structuurvisie. De rechtbank stelt vast dat uit de Structuurvisie ‘Ontwikkelkader herontwikkeling [landgoed] ’ inderdaad blijkt het bestaande hoofdgebouw 250 kamers heeft en dat het tot 2011 in gebruik is geweest als zorginstelling voor mensen met een verstandelijke beperking.
Hoewel het complex lange tijd (grotendeels) leeg heeft gestaan, volgt de rechtbank [eiser 1] en [eiser 2] in hun standpunt dat, gelet op de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt in combinatie met het feitelijk gebruik in het verleden, dat de ruimtelijke impact van de vergunde activiteit beperkt is. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat uit de Structuurvisie kan worden afgeleid dat de bestaande bebouwing lange tijd ook daadwerkelijk als zorginstelling in gebruik is geweest. Aangenomen mag dus worden dat het complex in het verleden ook bewoond of in gebruik is geweest door een aanzienlijke groep bewoners of patiënten. De rechtbank weegt ook mee dat het landgoed een grote oppervlakte beslaat en dat de gebouwen omsloten zijn door veel groen.
De rechtbank volgt [eiser 1] en [eiser 2] echter niet in hun standpunt dat omwonenden die op een afstand van meer dan 100 meter van het plan wonen geen gevolgen van enige betekenis ondervinden. Aangenomen mag worden dat het (tijdelijk) huisvesten van 266 personen ruimtelijke impact heeft voor de omgeving, bijvoorbeeld in de vorm van een toename van verkeersbewegingen en geluid. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het complex gedurende langere tijd feitelijk niet in gebruik is geweest als zorginstelling of andere huisvesting.
De bezwaarmakers, van wie de bezwaren ontvankelijk zijn geacht, wonen in [plaats] op de adressen [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] . De rechtbank stelt vast dat de percelen [adres 4] en [adres 3] liggen op een afstand van 200 à 250 meter van het landgoed, dat tussen de percelen en het landgoed onbebouwde grond ligt, en er dus zicht bestaat vanaf de percelen op het landgoed. Het perceel [adres 5] ligt ten zuiden van het landgoed op korte afstand van het landgoed, maar op een afstand van ongeveer 300 meter tot de bebouwing. De rechtbank acht die afstanden niet zodanig groot dat geen gevolgen van enige betekenis te verwachten zijn. Niet kan worden uitgesloten dat het verkeer van en naar het landgoed (mede) via [adres 5] en/of [adres 3] wordt afgewikkeld.
De rechtbank is om die reden van oordeel dat het college deze bezwaren terecht ontvankelijk heeft geacht.
5.5.
Tot slot ligt aan de rechtbank ter beoordeling voor of het college het bezwaar van [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
[eiser 3] heeft aangevoerd dat hij een perceel grond bezit (kadastraal bekend [perceel 1] ) dat grenst aan het landgoed. Samen met de eigenaren van de omliggende percelen ( [perceel 2] , [perceel 3] en [perceel 4] ) heeft hij het plan om daar 71 woningen te realiseren. [eiser 3] vreest dat de tijdelijke huisvesting van een groot aantal arbeidsmigranten grote negatieve gevolgen heeft voor zijn bouwplan.
Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat de afstand van het (onbebouwde) [perceel 1] tot het landgoed ongeveer 135 meter bedraagt, en tot de relevante bebouwing ongeveer 450 meter. De rechtbank stelt vast dat tussen de relevante bebouwing en het perceel van [eiser 3] veel groen op het landgoed aanwezig is, en dat er tussen het landgoed en het perceel van [eiser 3] onbebouwde grond ligt. Het perceel grenst dus niet direct aan het landgoed. De rechtbank acht de afstand van het perceel van [eiser 3] tot het landgoed in combinatie met de plaatselijke omstandigheden zodanig, dat geen gevolgen van enige betekenis te verwachten zijn. De vrees voor negatieve gevolgen voor de verkoopbaarheid van eventueel nog te bouwen woningen is niet concreet, niet actueel en is bovendien niet objectief onderbouwd. De rechtbank ziet daarin onvoldoende reden om een rechtstreeks belang aan te nemen.
Het college heeft het bezwaar van [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
6. De rechtbank zal nu overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van het onderdeel van het bestreden besluit waarbij de ontvankelijk geachte bezwaren gegrond zijn verklaard. De rechtbank zal daarbij beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor het (tijdelijk) huisvesten van 266 arbeidsmigranten op goede gronden heeft geweigerd.
7. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor), die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zijn vervallen. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2024, zijn de regels uit de Wabo en het Bor nog wel op het bestreden besluit van toepassing.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De rechtbank stelt vast dat het college het bestreden besluit – onder meer – heeft gebaseerd op artikel 2.33 van de Wabo. In dat artikel zijn de regels neergelegd op grond waarvan het bevoegd gezag bevoegd is om een verleende omgevingsvergunning in te trekken. Die regels zijn hier niet van toepassing. Hier gaat het om een heroverweging van een besluit op een aanvraag. Daarop zijn de regels van toepassing die zijn neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in combinatie met artikel 2.12 van de Wabo. Ter zitting is gebleken dat partijen het daarover ook eens zijn.
Afwijken van het bestemmingsplan
8. Het [landgoed] ( [adres 1] te [plaats] ) is gelegen in het bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats] , herziening 2020’. Het perceel heeft de enkelbestemming ‘Maatschappelijk’ en de functieaanduidingen ‘cultuurhistorische waarden’ en ‘specifieke vorm van maatschappelijk – 7’.
Tussen partijen is niet in geschil dat het plan van eiseres om tijdelijk 266 arbeidsmigranten te huisvesten in de bestaande gebouwen op het landgoed in strijd is met de ter plaatse geldende maatschappelijke bestemming. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft daarvoor toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4 van bijlage II bij het Bor.
Uit onderdeel 9 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor volgt dat het gebruiken van bouwwerken en van bij die bouwwerken aansluitend terrein als logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen voor het verlenen van een omgevingsvergunning in aanmerking komt.
In onderdeel 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor is bepaald dat ook ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor het verlenen van een omgevingsvergunning in aanmerking komt, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
9. Het college heeft getoetst aan onderdeel 11 van artikel 4. Ter zitting is besproken of dat niet onderdeel 9 had moeten zijn. Onderdeel 11 geldt immers alleen voor ander gebruik dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10. Namens [eiser 1] en [eiser 2] is op zitting het standpunt ingenomen dat onderdeel 9 niet van toepassing is, omdat dat onderdeel niet van toepassing is op logies voor arbeidsmigranten die voor derden elders werken. De Nota van toelichting2 laat echter in het midden of logies ook aan werknemers van derden mag worden verstrekt. Toegelicht is dat onder ‘logiesfunctie’ in dit verband hetzelfde wordt verstaan als in artikel 1.1, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. Ten behoeve van het bieden van logies (tijdelijk onderdak) voor werknemers is de specifieke mogelijkheid gegeven om ook buiten de bebouwde kom, door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure, een gebruikswijziging van een bestaand gebouw toe te staan. De tekst van onderdeel 9 staat dus niet in de weg aan het verlenen van een omgevingsvergunning ten behoeve van het bieden van logies voor arbeidsmigranten die voor derden elders werken.
Afwijken Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten
10. Het college heeft de aanvraag getoetst aan het Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (het Beleidskader). Daarin is (in beleidsregel 6.5) voor huisvesting van arbeidsmigranten in leegstaande objecten in het buitengebied een maximale duur van 2 jaar opgenomen. Het Beleidskader is vastgesteld op 18 oktober 2021.
[eiser 1] en [eiser 2] hebben tegen het bestreden besluit aangevoerd dat het Beleidskader niet de betekenis mag toekomen die het college in het bestreden besluit daaraan heeft toegekend. [eiser 1] en [eiser 2] wijzen erop dat het Beleidskader is vastgesteld op 18 oktober 2021, nadat de omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Als er binnen de beslistermijn op de aanvraag zou zijn beslist, dan zou het besluit zijn genomen ruimschoots voordat de bewuste beleidsregel is vastgesteld. Omdat de toenmalige gemeente Haaren geen beleid had voor dit soort omgevingsvergunningen, vinden [eiser 1] en [eiser 2] het aannemelijk dat de 10-jarentermijn uit onderdeel 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor niet zou zijn begrenst.
Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS3 geldt daarbij als uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken.
In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Zo’n bijzonder geval doet zich hier naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Op basis van de stukken kan namelijk niet zonder meer worden aangenomen dat het college anders zou hebben besloten vóór de vaststelling van het Beleidskader. Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat het college van de toenmalige gemeente Haaren op 1 mei 2020 een omgevingsvergunning heeft verleend op een aanvraag van 14 juni 2019 voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten tot 1 januari 2022. Dit met als doel dat na de gemeentelijke herindeling opnieuw toetsing kan plaatsvinden door de gemeente Oisterwijk op basis van het dan geldende beleid. Het college van Oisterwijk heeft in een brief van 4 maart 2020 met die werkwijze ingestemd. Daarbij is opgemerkt dat de mogelijkheid bestaat dat geen nieuwe vergunning zal worden verstrekt. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het voorstelbaar acht dat de aangevraagde doorlooptijd van 10 jaar ook vóór de vaststelling van het Beleidskader een weigeringsgrond zou hebben gevormd.
Dat betekent dat het college het Beleidskader terecht bij het bestreden besluit heeft betrokken.
11. Het college heeft overeenkomstig het Beleidskader gehandeld in zijn overweging dat geen omgevingsvergunning voor de duur van 10 jaar kan worden verleend.
Het college is echter op grond van artikel 4:84 van de Awb ook bevoegd om onder bijzondere omstandigheden van zijn beleidsregels af te wijken. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS4 moet het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
12. [eiser 1] en [eiser 2] hebben zich op het standpunt gesteld dat het college in bezwaar door middel van bijvoorbeeld het stellen van nadere voorschriften tegemoet had kunnen komen aan de bezwaren van bezwaarmakers. [eiser 1] en [eiser 2] stellen dat het college bijvoorbeeld aan de omgevingsvergunning een kortere termijn dan 10 jaar had kunnen verbinden, zonder tot herroeping over te gaan.
Het college heeft overwogen dat het Beleidskader zich verzet tegen de duur van de gevraagde omgevingsvergunning van 10 jaar en dat het verschil tussen de aangevraagde 10 jaar en de 2 jaar uit het Beleidskader te groot is om van een passende oplossing te spreken. Het college heeft echter nagelaten om, aan de hand van alle omstandigheden, te onderzoeken of er van het Beleidskader kan worden afgeweken door een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen voor een duur die langer is dan 2 jaar, maar korter dan 10 jaar. Het college heeft ter zitting opgemerkt dat het daarmee de grondslag van de aanvraag zou verlaten en dat het niet wil afwijken van de maximale termijn die in het Beleidskader is opgenomen. Maar daarmee miskent het college zijn bevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Awb om van zijn beleid af te wijken en om daarbij alle omstandigheden mee te wegen. De huidige motivering om vast te willen houden aan het Beleidskader volstaat niet. In zoverre kleeft aan het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en een motiveringsgebrek.
Ter zitting is gebleken dat een tijdelijke omgevingsvergunning voor een periode korter dan 10 jaar voor [eiser 1] ook een reële optie is. Daar is toegelicht dat het voor [eiser 1] belangrijk is dat de periode tot het opknappen van het landgoed wordt overbrugd en dat, zodra er gebouwd gaat worden, de arbeidsmigranten zullen worden geherhuisvest.
Deze beroepsgrond slaagt.
13. Dat leidt de rechtbank tot het oordeel dat het college op onjuiste gronden heeft besloten om de van rechtswege verleende omgevingsvergunning van 9 juli 2021 te herroepen en om de omgevingsvergunning alsnog te weigeren.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
