Uitspraken

2.1.

Eisers hebben eerder beroep ingesteld tegen het beheerplan, omdat (heel kort gezegd) zij vinden dat er onvoldoende maatregelen worden genomen tegen de verdroging van de Brabantse Wal. De rechtbank heeft in de genoemde uitspraak van 21 juli 2022 het beroep van eisers gegrond verklaard voor zover het de activiteit ‘Beregening’ in paragraaf 5.2.3. van het beheerplan betreft. Hierover heeft de rechtbank het volgende overwogen: “De beschrijving van dit project en de daarmee samenhangende uitzondering van de vergunningplicht ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb in het beheerplan wordt vernietigd, omdat deze beschrijving onvoldoende duidelijk is en omdat op basis van de passende beoordeling en de maatregelen in het beheerplan onvoldoende zeker is dat geen significante gevolgen door grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening kunnen optreden.”

3.1.

De rechtbank merkt volledigheidshalve op dat per 1 januari 2024 ook de Omgevingsverordening Noord-Brabant (vastgesteld door provinciale staten van Noord-Brabant, verder de Omgevingsverordening) en de Waterschapsverordening waterschap Brabantse Delta 2024 (verder: Waterschapsverordening) in werking zijn getreden.

4.1.

Verder is van belang dat op 1 januari 2020 de in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb opgenomen vergunningplicht is gewijzigd. Vergunningplichtig zijn projecten die niet direct verband houden met of die nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. De vergunningplicht voor andere handelingen die een verslechterend of significant verstorend effect kunnen hebben op de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied is vervallen. De grondwateronttrekking ten behoeve van agrarische beregening is een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 24 februari 2021.2

5.1.

De rechtbank heeft naar aanleiding hiervan onderzocht wat er nu precies is vrijgesteld met het wijzigingsbesluit. Bij het wijzigingsbesluit is een kaart gevoegd met het Natura 2000-gebied Brabantse Wal. Binnen dit gebied zijn nadere gebieden aangeduid. Dat zijn beschermde gebieden, beperkt beschermde gebieden, attentiegebieden en het invloedgebied Natura 2000. In het wijzigingsbesluit maakt het college onderscheid in 3 categorieën van gevallen die de rechtbank hierna bespreekt.

6.1.

Eisers kunnen niet procederen tegen het beheerplan voor deze categorie, want het wijzigingsbesluit verandert niets voor deze beregeningen en heeft geen betrekking op deze beregeningen. Hun beroep is, voor zover hiertegen gericht, ongegrond.

6.2.

De rechtbank wijst nog op het volgende. Het college gaat ervan uit dat deze gevallen zijn vrijgesteld op grond van artikel 2.65 van de Interim-Omgevingsverordening Noord-Brabant en artikel 1.3 van de Regeling natuurbescherming Noord-Brabant. De rechtbank merkt op dat dit mogelijk zo was ten tijde van het vaststellen van het wijzigingsbesluit. Op dit moment is de Omgevingsverordening van toepassing. Ingevolge artikel 3.97 van de Omgevingsverordening geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet niet voor agrarische beregening uit grondwater als dit geen significant negatief effect veroorzaakt op Natura 2000-gebied. In het tweede lid is bepaald dat er geen significant effect op Natura 2000-gebied is als de onttrekkingsactiviteit ligt buiten de Attentiezone waterhuishouding of een door het waterschap aangewezen invloedgebied Natura 2000. Het Waterschap Brabantse Delta heeft in de Waterschapsverordening het gehele Natura 2000-gebied Brabantse Wal als invloedgebied aangewezen. Dat is overigens ook zo al eerder aangeduid. Dit blijkt uit de kaart bij het wijzigingsbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank is dus onder de Omgevingswet per 1 januari 2024 wel een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist voor deze gevallen, omdat ze in het beheerplan niet zijn vrijgesteld.

7.1.

Eisers kunnen niet procederen tegen het beheerplan voor deze categorie want het wijzigingsbesluit verandert niets voor deze beregeningen en heeft geen betrekking op deze beregeningen. Hun beroep is, voor zover hiertegen gericht, ongegrond.

8. Er zijn ook beregeningen in het invloedgebied waarvoor op grond van het beleid of de oude keur geen watervergunning of onttrekkingsvergunning was vereist, omdat de onttrekking van een geringe omvang was. Deze categorie is ook uitgezonderd, want in het beheerplan is expliciet aangegeven dat alleen vrijstelling is verleend voor beregeningen in beschermde (en beperkt beschermde) gebieden met een watervergunning Eisers kunnen daarom niet procederen tegen het beheerplan met betrekkingen tot beregeningen zonder watervergunning, want het wijzigingsbesluit verandert niets voor deze beregeningen en heeft geen betrekking op deze beregeningen. Hun beroep is, voor zover hiertegen gericht, ongegrond.

9. Het college heeft wél vrijstelling verleend voor agrarische beregeningen in (beperkt) beschermde gebieden met een watervergunning die zijn verleend na de referentiedatum, voor de totstandkoming van het beregeningsbeleid van het waterschap en die zijn voortgezet. Het waterschap hanteert vanaf de periode dat het bevoegd was om watervergunningen te verlenen een standstill beginsel dat is verankerd in het beleid. Op grond van dit beginsel zouden er geen onttrekkingsvergunningen voor agrarische beregening meer moeten zijn verleend in deze periode. In het wijzigingsbesluit worden nog twee categorieën met name genoemd:

• -

  verplaatsingen van beregeningsputten binnen de beschermde gebieden die zijn toegestaan conform paragraaf 22.4 van de Beleidsregels voor waterkering, waterkwaliteit en grondwater van het waterschap;

• -

  mogelijk voor 2014 verleende vergunningen voor beregening uit grondwater in een klein deel van het invloedgebied dat niet overlapt met het gebied waar sinds de jaren ‘90 het standstill uitgangspunt geldt. Het betreft hier een beperkt gebied.

10. Aan het beheerplan heeft het college een passende beoordeling uit 20173 ten grondslag gelegd. Hierin worden de grondwateronttrekkingen in het Natura 2000-gebied Brabantse Wal in kaart gebracht. De grote onttrekkingen zijn vooral de drinkwateronttrekkingen met een omvang van 25 miljoen m3 per jaar. Daarnaast zijn er kleinere industriële onttrekkingen en onttrekkingen voor agrarische beregening. Deze laatste onttrekkingen hebben een omvang van gemiddeld 1.000 tot 100.000 m3 per jaar per onttrekking. In de passende beoordeling wordt het volgende geconcludeerd: “De grondwaterwinningen hebben in het verleden geleid tot effecten op de hydrologie en watervoerendheid van De Groote Meer en daardoor op de oppervlakte en kwaliteit van de habitattypen en leefgebieden. Deze effecten hebben plaatsgevonden voor de aanmelding en aanwijzing van het Natura2000-gebied zodat er thans geen sprake is van nu nog voortdurende significant negatieve effecten in de zin van de Wet Natuurbescherming.” Aan het wijzigingsbesluit heeft het college geen aanvullende passende beoordeling ten grondslag gelegd. De passende beoordeling uit 2017 hebben eisers niet betwist.

11. Eisers zien dat de verleende vrijstelling mede is gebaseerd op het in het Beregeningsbeleid van waterschap Brabantse Delta opgenomen standstill beginsel. Het beregeningsbeleid is echter geen provinciaal beleid. Het waterschap kan het beleid aanpassen of bij de verlening van een watervergunning afwijken van het beleid. Daar heeft het college geen zeggenschap over.

11.1.

Het college merkt op dat het beregeningsbeleid in 2014 passend is beoordeeld.4 Bij wijziging van het beleid van het waterschap kan er aanleiding zijn voor een nieuwe passende beoordeling op grond van artikel 16.53c van de Omgevingswet in combinatie met artikel 10.24 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

11.2.

De rechtbank heeft het college gevraagd of in het wijzigingsbesluit wordt verwezen naar het beleid zoals dat is vastgelegd als is beschreven in het wijzigingsbesluit of dat sprake is van een verwijzing naar het actuele beleid van het waterschap (ook als dat beleid wijzigt; een dynamische verwijzing). Het college heeft aangegeven dat geen sprake is van een dynamische verwijzing, maar dat wordt verwezen naar het beleid zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit. Het waterschap heeft dit bevestigd. Het blijkt indirect ook uit het wijzigingsbesluit waarin wordt aangegeven dat het beleid passend is beoordeeld. De rechtbank stelt dus vast dat het wijzigingsbesluit verwijst naar het beleid zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit. Dit beleid staat in paragraaf 22.4 van de “Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater” van het waterschap, zoals dat gold van 20 juni 2021 tot en met 18 juli 2023. De paragraaf is als bijlage gehecht aan deze uitspraak. De kernvoorwaarden van dat beleid in beschermde gebieden, attentiegebieden en invloedgebieden Natura 2000 zijn:

• -

  Er mogen geen nieuwe vergunningen meer worden verleend voor beregening.

• -

  Bestaande grondwateronttrekkingen mogen niet worden verplaatst. Alleen bij de realisatie van overheidsplannen kan een grondgebruiker die het bestaand gebruik moet beëindigen, een put verplaatsen naar een nieuw perceel. De nieuwe put mag hierbij niet zijn gelegen in een beschermd gebied of attentiegebied.

• -

  Bestaande putten mogen worden verplaatst vanuit de beschermde gebieden naar de attentiegebieden en invloedgebieden Natura 2000. Bestaande putten mogen ook worden verplaatst binnen de attentiegebieden en invloedgebieden Natura 2000 indien de afstand tot de beschermde gebieden daarmee wordt vergroot (afwaartse beweging). Verplaatsing van de put is ook mogelijk naar een locatie buiten de beschermde gebieden, attentiegebieden en invloedgebieden Natura 2000. Het doel is steeds het vergroten van de afstand van de onttrekking ten opzichte van natuurgebieden.

• -

  Bestaande putten mogen worden vervangen binnen 50 meter van de bestaande ingemeten locatie, waarbij de nieuwe put dezelfde diepte dient te hebben als de bestaande of ondieper dient te zijn, maar deze mag niet dieper zijn dan de maximale diepte conform de algemene regels grondwater. Deze voorwaarde is eveneens in de vergunningen opgenomen en hierbij is tevens voorzien in een ontheffingsregeling.

11.3.

Als wordt afgeweken van deze voorwaarden, bijvoorbeeld omdat wordt afgeweken van beleid, dan is sprake van een handeling waarvoor géén vrijstelling ingevolge artikel 2.9 van de Wnb wordt verleend en zal moeten worden beoordeeld of deze handeling significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. De rechtbank stelt vast dat vrijstelling wordt verleend voor:

• -

  putten met een watervergunning verleend tussen de referentiedatum en 2015 binnen (beperkt) beschermde gebieden;

• -

  de verplaatsing van putten met een watervergunning verleend tussen de referentiedatum en 2015 van (beperkt) beschermde gebieden naar het invloedgebied;

• -

  de vervanging van putten binnen 50 meter van de bestaande put zolang de put niet dieper is dan de bestaande put en niet dieper is dan de maximale diepte conform de algemene regels grondwater.

Deze vrijstelling is voldoende afgebakend.

12. Eisers hebben kritiek op de beoordeling van de effecten van de vrijgestelde agrarische beregeningen. Het is onduidelijk in hoeverre vergunde onttrekkingen daadwerkelijk worden gebruikt en in hoeverre er sprake is van ongebruikte vergunningsruimte. Het is niet denkbeeldig dat die ruimte er is, gelet op de toelichting op het wijzigingsbesluit. Hierin staat dat de omvang van de onttrekkingen sinds 2008 is gedaald van 20 naar 13 miljoen m³ per jaar. Eisers vrezen dat, als dat niet gepaard is gegaan met een intrekking van vergunningen, de vrijgestelde onttrekkingen zonder nadere passende beoordeling weer in omvang kunnen toenemen.

12.1.

Het college heeft aangegeven dat in de watervergunningen voor onttrekkingen voor agrarische berekening de capaciteit van de pomp in de regel wel wordt begrensd maar de hoeveelheid te onttrekken water niet (in tegenstelling tot watervergunningen voor industriële onttrekkingen). De watervergunningen bevatten vaak wel een registratieverplichting. Dit heeft het waterschap ter zitting bevestigd. Het college heeft ook gewezen op het grondwaterconvenant 2021-2027 ‘Samenwerken aan herstel en bewaking van de grondwaterbalans in Noord-Brabant’. Hieraan nemen naast de waterschappen en de provincie Noord-Brabant ook de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO) en de Brabantse milieufederatie (BMF) deel. Een van de doelstellingen van dit convenant is dat aanvulling en onttrekking van grondwater meer in balans komen.

12.2.

In hoofdstuk 7 van de passende beoordeling uit 2017 is aangegeven dat sinds de jaren ’70 sprake is van een grootscheepse onttrekking van grondwater in en rondom de Brabantse Wal. Daardoor is de stijghoogte van het diepe grondwater gedaald. Door afname in de onttrekkingen vanaf 2008 is sprake van een afname van die effecten. Voor wat betreft de meeste habitattypen is geen relatie tussen de staat van instandhouding en grondwateronttrekking aangetroffen. Dat is anders bij het habitattype zwak gebufferde vennen (H3130) waar alleen bij het Groote Meer een indirecte relatie is gevonden tussen grondwateronttrekkingen en de hoeveelheid water die afstroomt op het Groote Meer. Deze hoeveelheid water is van invloed op de staat van instandhouding van dit habitattype. De onttrekkingen hebben in het verleden geleid tot effecten op de hydrologie en watervoerendheid van De Groote Meer en daardoor op de oppervlakte en kwaliteit van de habitattypen en leefgebieden. De effecten van grondwaterwinningen hebben plaatsgevonden voor de aanmelding en aanwijzing van het Natura 2000-gebied zodat er thans geen sprake is van nog voortdurende significant negatieve effecten in de zin van de Wet Natuurbescherming. Deze conclusie uit de passende beoordeling uit 2017 hebben eisers niet betwist.

12.3.

Het gebruik van een beregeningsput is afhankelijk van de behoefte aan beregening en dus van het (veranderlijke) weer. Doordat voor het gebruik van de beregeningsput met een algemene vrijstelling in het beheerplan geen afzonderlijke natuurvergunning meer nodig is, verliest het college de mogelijkheid om in individuele gevallen beperkingen te stellen aan de hoeveelheid grondwater die wordt onttrokken.

12.4.

Echter, als in de watervergunning evenmin een beperking is gesteld aan de hoeveelheid te onttrekken water, dan heeft een individuele agrariër de mogelijkheid om grondwater te onttrekken met als enige beperking de plaats van de put en de capaciteit van de pomp (als die in de watervergunning is vastgelegd). In de passende beoordeling uit 2017 is de omstandigheid dat de onttrekkingen na 2008 zijn afgenomen mede ten grondslag gelegd aan de conclusie dat er geen significante gevolgen optreden. Indien sprake is van een blijvende afname, kan de rechtbank deze conclusie volgen. Als op basis van de vrijgestelde wateronttrekking de totale hoeveelheid onttrekkingen onverhoopt wel weer gaat toenemen boven het niveau uit 2008, kunnen significante gevolgen niet op voorhand worden uitgesloten. De significante gevolgen van een onverhoopte toename zijn niet beoordeeld. Het bestreden besluit voorziet niet in een beperking van het gebruik van de putten. De verwijzing naar het grondwaterconvenant maakt dit niet anders omdat individuele agrariërs hier niet aan zijn gebonden. Dat maakt dat het bestreden besluit, voor zover hierbij een onbeperkt gebruikt van de in rechtsoverweging 11.3 genoemde beregeningen is vrijgesteld, ten onrechte niet voorziet in een passende beoordeling op basis waarvan significante gevolgen voor het Natura 2000 gebied kunnen worden uitgesloten.