Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep van eisers over de afwijzing door het college van hun verzoek om handhavend op te treden tegen de pluimveehouderij die de derde-partij in werking heeft op het perceel [adres] (het perceel).
1.1.
Eisers hebben ook verzocht om een voorlopige voorziening (SHE 23/696).
Dat verzoek is bij uitspraak van vandaag door de voorzieningenrechter afgewezen.
1.2.
Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen bij het besluit van 7 oktober 2022 (de afwijzing).
1.3.
Met het besluit op het bezwaar van eisers van 25 januari 2023 is het college bij de afwijzing gebleven (het bestreden besluit).
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Ook de derdepartij heeft schriftelijk gereageerd. Eisers hebben nadere stukken ingediend.
1.5.
De zaak is, tezamen met het verzoek om voorlopige voorziening (het verzoek), op 31 maart 2023 door de voorzieningenrechter op zitting behandeld. Hierbij waren [naam] , [naam] namens de [eiser 2] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder, alsmede [naam] namens de derde-partij en zijn gemachtigde aanwezig.
1.6.
Tijdens de zitting heeft de voorzieningenrechter met partijen de afspraak gemaakt dat het college binnen zes weken na de verzending van het verkort proces-verbaal van de zitting een aanvulling op de motivering van het bestreden besluit geeft en heeft de voorzieningenrechter het onderzoek in de behandeling van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening geschorst.
1.7.
Het college heeft de motivering van het bestreden besluit aangevuld bij brief van 11 mei 2023. De rechtbank beschouwt dit als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en heeft het betrokken bij de beoordeling van het beroep van eisers.
1.8.
Eisers en de derde-partij hebben nadere reacties ingediend naar aanleiding van dat besluit.
1.9.
De zaak is op 10 augustus 2023 wederom tezamen met het verzoek op zitting behandeld door de voorzieningenrechter. Hierbij waren [naam] , de gemachtigde van eisers en gemachtigde E.L.A. Kramer van het college, alsmede [naam] namens de derde-partij en zijn gemachtigde aanwezig.
1.10.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek in de behandeling van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening opnieuw geschorst. Hij heeft daarna de behandeling van het beroep verwezen naar een meervoudige kamer.
1.11.
De zaak is op 28 november 2023 door de meervoudige kamer op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig [naam] namens de [eiser 1] ,
de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college, alsmede [naam] namens de derde-partij en zijn gemachtigde.
Beoordeling
2. De rechtbank beoordeelt de bestreden besluiten aan de hand van de beroepsgronden van eisers. Aan de hand van de bestreden besluiten beoordeelt zij ook de afwijzing van het verzoek om handhaving van eisers.
3. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het college opdragen om handhavend op te treden tegen de pluimveehouderij die de derde-partij op het perceel in werking heeft. Daarbij zal de rechtbank bepalen dat na beëindiging van de lopende ronde van 22 weken om vleeskuikens op te fokken, de pluimveehouderij wordt stilgelegd tot en met tien weken na de nieuwe beslissing op bezwaar. Deze beslissingen staan aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “beslissing”. Hierna legt de rechtbank eerst uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten en omstandigheden
4. De derde-partij heeft op 3 november 2011 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (natuurvergunning) voor de uitbreiding van de omvang van de pluimveehouderij op het perceel van 39.900 naar 82.000 ouderdieren van vleeskuikens in opfok. Het bedrijf is gelegen nabij de Natura 2000-gebieden "Strabrechtse Heide & Beuven", "Groote Peel", "Weerter- en Budelerbergen & Ringselven", "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux". Met het besluit van 19 maart 2013 heeft het college daarvoor een natuurvergunning verleend.
4.1.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft deze natuurvergunning met de uitspraak van 14 oktober 2015 vernietigd.1
4.2.
Met het besluit van 4 april 2016 heeft het college opnieuw op de aanvraag beslist en een natuurvergunning verleend. Omdat het project significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden heeft het college een passende beoordeling gemaakt. Daarin is (onder meer) vermeld dat de depositietoename op deze gebieden extern wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van intrekking van de vergunningen van enkele andere veehouderijen.
4.3.
Bij uitspraak van 22 maart 2017 heeft de Afdeling ook deze natuurvergunning vernietigd.2 In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college het betoog van eisers in die zaak, dat in de perioden van 1979 tot en met 2001 en 1979 tot en met 1991 gedurende drie achtereenvolgende jaren geen dieren in de voor externe saldering te gebruiken inrichtingen zijn gehouden, niet doeltreffend heeft weerlegd met de beschikbare bewijsmiddelen. Daarmee heeft het college zich er in zoverre niet van verzekerd dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden leidt en is de natuurvergunning verleend in strijd met artikel 19g van de Natuurbeschermingswet 1998, aldus de Afdeling.
4.4.
Het college heeft bij besluit van 22 mei 2018 op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) opnieuw een natuurvergunning verleend. Volgens het college is met aanvullende gegevens aangetoond dat de voor externe saldering te gebruiken bedrijven altijd in werking zijn geweest conform de in 1979 verleende Hinderwetvergunningen.
4.5.
De Afdeling heeft dit besluit met de uitspraak van 15 september 20213 vernietigd. In die uitspraak heeft de Afdeling - kort weergegeven - overwogen dat het college met de aanvullende gegevens niet heeft aangetoond dat de voor externe saldering gebruikte inrichtingen (altijd) in werking zijn geweest. Dat leidt tot het oordeel dat het college zich er niet van heeft verzekerd dat de aangevraagde bedrijfssituatie niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden leidt en tot het oordeel dat de vergunning in strijd met artikel 2.7, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb is verleend.
4.6.
Op 30 oktober 2021 hebben eisers bij het college het verzoek om handhaving ingediend, omdat de derde-partij zonder de vereiste natuurvergunning op grond van de Wnb een pluimveehouderij in werking heeft. Het college heeft het verzoek uiteindelijk bij het besluit van 7 oktober 2022 afgewezen.
Overtreding en beginselplicht
5. Tussen partijen is niet geschil - en ook de rechtbank stelt dat vast - dat de derdepartij artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb overtreedt omdat de derde-partij de pluimveehouderij zonder de vereiste natuurvergunning in werking heeft. Uit de hierboven genoemde uitspraken van de Afdeling vloeit voort dat die natuurvergunning wel is vereist. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de pluimveehouderij.
5.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.4
5.2.
Tussen partijen is verder niet in geschil dat er ten tijde van de bestreden besluiten
- en ook nu nog niet - geen concreet zicht op legalisering bestaat. Weliswaar heeft het college, zoals verwoord tijdens de zitting van 28 november 2023, de verwachting en intentie dat voor de pluimveehouderij vergunning kan worden verleend, maar op dit moment staat alleen al het beleid dat het college zelf voert, zoals dat is opgenomen in de mededeling van het college van 28 februari 2023 aan Provinciale Staten (de zogenoemde Statenmededeling), in de weg aan vergunningverlening.
5.3.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of handhavend optreden in dit geval onevenredig is voor de derde-partij, in verhouding tot de natuurbelangen die volgens eisers met handhaving zijn gediend.
Standpunt van het college
6. Het college vindt om de volgende redenen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat hij daarom van handhaving heeft afgezien:
- De feitelijke gevolgen voor de te beschermen Natura 2000-gebieden zijn dusdanig gering dat de ingrijpende maatregel tot het stilleggen van het bedrijf niet kan worden gerechtvaardigd. In de praktijk is al extern gesaldeerd om de depositie van het bedrijf te mitigeren, zodat feitelijk geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden.
- Het stilleggen van het bedrijf heeft een significante financiële impact.
- Het feit dat de vergunningverlening op dit moment door de geconstateerde verslechtering van de natuur door het college is stilgelegd, is niet te wijten aan de derde-partij.
- Het college wil medewerking verlenen aan de vergunning voor de pluimveehouderij door toepassing te geven aan de hardheidsclausule uit de Beleidsregel natuurbescherming NoordBrabant. Aan de bereidheid om medewerking te verlenen mag volgens het college enig vertrouwen worden ontleend.
- De derde-partij beschikt over een omgevingsvergunning “milieu”. Verder is in het toepasselijke bestemmingsplan, waarvoor een MER is opgesteld, het aantal te houden dieren begrensd. Daarin heeft ook een natuurtoets plaatsgevonden, omdat er sprake was van een één op één inpassing.
Betoog van eisers
7. Eisers betogen dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurbelangen. Zij voeren in de eerste plaats aan dat niet relevant is of er per saldo sprake is van een toename van de stikstofdepositie, maar dat het gaat om de vraag of het project significante effecten voor de omliggende Natura 2000-gebieden kan veroorzaken wegens de stikstofdepositie die het veroorzaakt. Dat is volgens eisers onbestreden het geval. Externe saldering kan pas als mitigerende maatregel worden betrokken, als de intrekkingen van de saldogevers geen noodzakelijke passende maatregelen zijn, maar aanvullende maatregelen. Dat is pas het geval als er voldoende passende maatregelen worden getroffen om de achteruitgang van de natuur te stoppen. In dat verband wijzen eisers op rechtspraak van de Afdeling.5 Passende maatregelen worden echter volgens eisers evident niet getroffen, waarbij zij verwijzen naar de Statenmededeling en de onderliggende natuurdoelanalyses. In de tweede plaats voeren eisers aan dat het standpunt van het college dat feitelijk de stikstofdepositie niet toeneemt, ook op zichzelf niet juist is. In de uitspraken van de Afdeling die tot de vernietigingen van de verleende natuurvergunning hebben geleid, is tot twee keer toe overwogen dat niet is aangetoond dat de saldo-gevende bedrijven in werking waren toen de rechten van die bedrijven door de derde-partij werden overgenomen. Anders dan het college stelt, heeft het in werking zijn van de pluimveehouderij wel degelijk feitelijke gevolgen voor de omliggende Natura 2000gebieden. In de derde plaats achten eisers de gevolgen voor de derde-partij niet onevenredig. Daarbij wijzen eisers er op dat de derde-partij zonder onherroepelijke natuurvergunning deze depositie al meer dan tien jaar heeft weten te veroorzaken, steeds onder verwijzing naar toekomstige vergunningverlening die nimmer de eindstreep haalde. De derde-partij heeft uit die illegale situatie aanzienlijk financieel voordeel weten te behalen, aldus eisers.
Bespreking van de beroepsgrond
8. De rechtbank beseft dat handhavend optreden aanzienlijke financiële gevolgen heeft voor de derde-partij. De bedrijfsvoering van de pluimveehouderij bestaat uit het opfokken van 82.000 vleeskuikens gedurende een periode van 22 weken. Die bedrijfsvoering wordt in geval van handhaving stilgelegd, wat tot derving van inkomsten bij de derde-partij leidt. De derde partij heeft een berekening overgelegd van de gevolgen daarvan voor het financiële resultaat van de onderneming. Hoewel de gevolgen van handhavend optreden voor de derde-partij aanzienlijk zullen zijn, maakt dat handhavend optreden naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig. Daarvoor is het volgende van belang.
8.1.
De rechtbank stelt voorop dat de overtreding niet van geringe aard en ernst is.
De derde-partij houdt de pluimveehouderij namelijk in werking zonder te beschikken over de vereiste natuurvergunning. Ook moet, anders dan het college stelt, worden aangenomen dat de feitelijke gevolgen voor de omliggende Natura 2000-gebieden niet gering zijn.
Daarbij moet van de stikstofdepositie van de pluimveehouderij worden uitgegaan, zonder dat extern kan worden gesaldeerd met de saldo-gevende bedrijven waarvan de derde-partij de rechten heeft overgenomen. De overwegingen in de hiervoor aangehaalde uitspraken van de Afdeling uit 2017 en 2021 over de verleende natuurvergunningen zijn nog steeds van betekenis. Dat betekent dat de pluimveehouderij een stikstofdepositie op de Strabrechtse Heide veroorzaakt van 5,09 mol/ha/jaar. Het college heeft niet bestreden dat dit de depositie is die de pluimveehouderij veroorzaakt, als de externe saldering daarbij wordt weggedacht. Daar waar de derde-partij tijdens de zitting heeft gesteld dat de depositie van de pluimveehouderij vanwege de afstand tot de omliggende natuurgebieden is te verwaarlozen, leidt dat niet een ander oordeel. De derde-partij stelt dat de stikstofdepositie zich alleen in de directe omgeving van de pluimveehouderij voordoet. De derde-partij heeft deze stelling niet ondersteund met bewijs, in de vorm van bijvoorbeeld een rapport van deskundigen. Tot op heden is algemeen wetenschappelijk aanvaard dat stikstofdepositie ook buiten de directe omgeving en dus op grotere afstand dan de directe omgeving de een significant effect kan hebben.
8.2.
De verwachting die het college heeft dat in de toekomst vergunning kan worden verleend, ontleent het college met name aan het voornemen om bij vergunningverlening de hardheidsclausule in artikel 2.14 van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant toe te passen en aan nieuw te ontwikkelen provinciaal beleid. De hardheidsclausule kan echter alleen worden toegepast als dat zo min mogelijk afbreuk doet aan het doel om de zogenoemde N-depositie te reduceren. Nu er, zoals hiervoor overwogen, vanuit moet worden gegaan dat de stikstofdepositie op de Strabrechtse Heide niet gering is en het college ook geen beleid heeft vastgesteld ter reductie van de stikstofdepositie, kan niet worden gezegd dat vergunningverlening zo min mogelijk afbreuk doet aan het doel om de depositie te reduceren.
8.3.
Het feit dat het college in de Statenmededeling heeft laten weten voorlopig niet tot vergunningverlening te zullen overgaan, maakt handhaving ook niet onevenredig.
Dat neemt namelijk niet weg dat op dit moment geen enkel zicht bestaat op wanneer vergunningverlening voor de pluimveehouderij zou kunnen plaatsvinden. Tijdens de zitting van 28 november 2023 heeft het college laten weten dat het voornemens is om in het eerste kwartaal van 2024 nieuw beleid vast te stellen. Een ontwerp van dat beleid is echter nog niet beschikbaar. Het is dus op dit moment niet duidelijk of, en zo ja in hoeverre, het beleid in vergunningverlening voor de pluimveehouderij kan of gaat voorzien.
8.4.
Het feit dat het geldende bestemmingsplan is toegesneden op de pluimveehouderij, het aantal dieren is begrensd en daarvoor een MER is gemaakt met een natuurtoets, leidt niet tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is, alleen al omdat de natuurtoets in het kader van het bestemmingsplan een andere is dan de toets die bij de natuurvergunning moet worden uitgevoerd. Dat de gemeente en de provincie aan de vestiging van de pluimveehouderij medewerking hebben verleend door wijziging van het bestemmingsplan en verlening van een milieuvergunning, waar de derde-partij zonder natuurvergunning niets aan heeft, maakt handhavend optreden ook niet onevenredig. De rechtbank kan zich voorstellen dat het voor de derde-partij niet te verkroppen is dat ondanks deze medewerking de pluimveehouderij nu niet is toegestaan. Dat neemt niet weg dat de derde-partij over alle benodigde toestemmingen moet beschikken voordat hij begint met de pluimveehouderij. Daartoe behoort ook een onherroepelijke natuurvergunning. Die heeft de derde-partij niet en daarom komt voor zijn eigen risico dat hij uiteindelijk een overtreding pleegt waartegen het college in beginsel moet optreden. Voor zover de derde-partij door de besluitvorming schade heeft geleden of gaat lijden, is dat een geschil dat niet in deze procedure aan de orde kan komen.
9. Eiser [naam] heeft tijdens de zitting van 31 maart 2023 desgevraagd aangegeven dat hij op drie à vier kilometer van de Natura 2000-gebieden woont. Vanwege de afstand tussen het perceel van eiser [naam] tot het meest nabij gelegen beschermde natuurgebied – het Natura 2000-gebied "Strabrechtse Heide & Beuven" – bestaat geen duidelijke verwevenheid van het individuele belang van eiser [naam] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen. Daarom is de rechtbank van oordeel dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van eiser [naam] .
Ter ondersteuning van dit oordeel verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van 5 juli 2019 en naar de uitspraken van de Afdeling van 9 april 2014 en van 11 november 2020.6 Voor zover de gronden van het beroep door eiser [naam] naar voren zijn gebracht, laat de rechtbank deze op grond van artikel 8:69a van de Awb buiten beschouwing.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond, omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De rechtbank zal daarom deze besluiten vernietigen.
10. De rechtbank draagt het college op om handhavend op te treden, omdat de derdepartij de pluimveehouderij zonder de vereiste natuurvergunning in werking heeft en er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om van dat optreden af te zien. Weliswaar is handhavend optreden een bevoegdheid van het college, maar nu er geen bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien dient het college van die bevoegdheid gebruik te maken. Ook bij een nieuw besluit op bezwaar ligt het niet in de lijn der verwachting dat deze aanwezig zijn. Dat betekent dat op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (zie overweging 5.1) het college geen ruimte meer heeft om van handhavend optreden af te zien. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van de haar op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb toekomende bevoegdheid dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken na verzending van de uitspraak.
10. Zoals tijdens de zittingen van 10 augustus 2023 en van 28 november 2023 is besproken, is de derde-partij vanaf september van dit jaar bezig met een opfokronde van ruim 80.000 vleeskuikens die 22 weken duurt. Dat betekent dat deze ronde eindigt in februari 2024. De derde-partij kan deze ronde redelijkerwijs niet van de ene op de andere dag stopzetten. Daarom zal de rechtbank bepalen dat het college bij een nieuw besluit op bezwaar de derde-partij in staat moet stellen deze ronde af te maken. De derde-partij kan daarna echter niet beginnen met een nieuwe opfokronde, omdat de derde-partij de pluimveehouderij zonder de vereiste natuurvergunning in werking heeft. Daarom zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening bepalen dat de pluimveehouderij na beëindiging van de lopende opfokronde, wordt stilgelegd tot en met tien weken na de nieuwe beslissing op bezwaar.
12.1.
Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank bepalen dat het college het door eisers betaalde griffierecht (€ 184,00) aan hen moet vergoeden.
12.2.
Ook zal de rechtbank het college veroordelen in de proceskosten van eisers. De vergoeding die het college aan eisers moet betalen, is vastgesteld aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (één punt), en de drie zittingen over de behandeling van het beroep bijgewoond (drie punten). De waarde per punt bedraagt € 837,00. Inclusief de aan eisers toegekende vergoeding voor reiskosten (ter attentie van de Stichting Brabantse Milieufederatie) bedraagt het bedrag dat het college aan eisers moet betalen in totaal € 3.392,00.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers met inachtneming van deze uitspraak;
- treft de voorlopige voorziening dat de pluimveehouderij na beëindiging van de opfokronde die op dit moment wordt uitgevoerd, wordt stilgelegd tot en met tien weken na de nieuwe beslissing op bezwaar;
- bepaalt verder dat het college het griffierecht van € 184,00 aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.392,00 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, voorzitter, mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. S.C.A. van Kuijeren, leden, in aanwezigheid van mr. J. Oosterveer, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2023.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
