Uitspraken

Is het door de AP gehanteerde prioriteringsbeleid onrechtmatig?

10. Volgens eiser is het door de AP gehanteerde prioriteringsbeleid onrechtmatig. Daarbij wijst eiser er op dat de AP een beginselplicht tot handhaving heeft en dat het prioriteringsbeleid van de AP er toe leidt dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Daarbij voert hij aan dat de AP kennelijk in fase 1 meer informatie nodig had om een overtreding te kunnen constateren, terwijl nou juist de inzet van handhavingsbevoegdheden er toe kan leiden dat die informatie verkregen kan worden. Dat nader onderzoek wordt vervolgens niet verricht omdat cameratoezicht geen prioriteit is voor de AP en omdat de AP meent dat tegen dergelijk cameratoezicht niet doelmatig kan worden opgetreden. Volgens eiser is dit ten onrechte omdat de AP bijvoorbeeld zou kunnen voorschrijven dat de camera twee meter lager wordt opgehangen. Eiser is van mening dat de AP feitelijk het cameratoezicht van het handhavingsbeleid uitsluit. Daarmee is het prioriteringsbeleid in strijd met de beginselplicht tot handhaving.

10. De AP voert aan dat het beleid niet strijdig is met de beginselplicht tot handhaving. Indien in de eerste fase, namelijk het globaal bureau-onderzoek, blijkt dat sprake is van een overtreding, wordt daadwerkelijk handhavend opgetreden. Aan een toets aan de prioriteringscriteria komt de AP dan niet toe. Met betrekking tot de doelmatigheid merkt de AP op dat ook van belang is dat bij een last onder dwangsom of ander handhavingsbesluit alleen de opdracht kan worden gegeven om de overtreding te beëindigen. De wijze waarop dit beëindigd wordt, kan niet worden voorgeschreven. Bovendien is van belang in hoeverre handhaving het verschil kan maken. Dit wordt per situatie bekeken. In dit geval wijst de AP er op dat er sprake is van een verstoorde relatie tussen eiser en zijn buurman en er op meerdere gebieden verschillen van mening zijn.

10. De rechtbank overweegt als volgt.

10. De beginselplicht tot handhaving volgt uit vaste rechtspraak. Deze beginselplicht betekent dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Ook volgt uit de rechtspraak dat beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, rechtens niet aanvaardbaar is, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven.1 De rechtbank begrijpt dat eiser beoogt te betogen dat het door de AP gehanteerde beleid rechtens niet aanvaardbaar is in deze zin.

14. De rechtbank stelt vast dat de AP beoordelingsruimte heeft om een klacht al dan te onderzoeken. De AP heeft deze ruimte op grond van artikel 57, eerste lid, onder f, van de AVG, waarin is bepaald dat de inhoud van de klacht wordt onderzocht in de mate waarin dat gepast is.

14. De AP heeft bij de afwijzing van het verzoek de Beleidsregels Prioritering klachtenonderzoek betrokken.2 Dit beleid houdt in dat eerst aan de hand van globaal bureauonderzoek wordt beoordeeld of aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding heeft voortgedaan. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het niet onredelijk is dat AP in fase I toetst of het verzoek aan de formele eisen uit de Awb voldoet en aan de hand van het zogenoemde globaal bureauonderzoek beoordeelt of zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. De AP mag volstaan met globaal onderzoek als niet aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan.3

16. De rechtbank overweegt dat de beginselplicht tot handhaving niet zo ver reikt dat de AP gehouden is bij alle binnengekomen klachten te onderzoeken of sprake is van een overtreding. AP heeft beleidsvrijheid om al dan niet nader onderzoek te verrichten. Die beleidsvrijheid heeft de AP ingevuld met de prioritringscriteria. Als op basis van het onderzoek in deze fase 1 geconcludeerd wordt dat er mogelijk sprake is van een overtreding, maar dit niet zeker is, gaat de zaak naar fase 2. In die fase zijn de prioriteringscriteria van belang om te bepalen of de AP capaciteit in gaat zetten voor nader onderzoek om te bepalen of daadwerkelijk sprake is van een overtreding. Aldus zijn de door de AP gehanteerde prioriteringscriteria alleen van belang indien niet op voorhand duidelijk is of er sprake is van een overtreding. Als direct een overtreding kan worden vastgesteld, spelen de prioriteringscriteria geen rol en zal de AP ook daadwerkelijk handhavend optreden.

16. Bovendien volgt uit de toelichting bij het beleid dat de criteria niet cumulatief zijn en als bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, ook een nader onderzoek gestart kan worden wanneer een klacht bijvoorbeeld op alle drie de criteria laag scoort. Ook in die situatie kan een lage prioritering toch tot nader onderzoek en mogelijk vaststelling van een overtreding leiden. Ook in dat geval zal handhavend worden opgetreden.

De toepassing van het beleid: heeft de AP in fase 1 voldoende zorgvuldig geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding?

22. Eiser is van mening dat het globale bureauonderzoek onvoldoende zorgvuldig is uitgevoerd. Volgens eiser was er op basis van de informatie die hij en zijn buurman hebben verstrekt voldoende bewijs dat de buurman met de beveiligingscamera’s de AVG heeft overtreden.

22. De AP stelt zich op het standpunt dat de beschikbare informatie onvoldoende is om met zekerheid vast te stellen dat daadwerkelijk persoonsgegevens worden verwerkt en dat daarvoor geen gerechtvaardigd belang bestond.

22. De rechtbank overweegt als volgt.

22. Artikel 6 van de AVG bepaalt onder welke voorwaarden verwerking van persoonsgegevens rechtmatig is. Om een overtreding van deze bepaling vast te stellen, is als eerste van belang of persoonsgegevens daadwerkelijk worden verwerkt. Vervolgens moet bekeken worden of die verwerking gelet op de voorwaarden van artikel 6 van de AVG kan worden gerechtvaardigd. Pas als geconstateerd wordt dat dat niet het geval is, is sprake van een overtreding van de AVG.

22. Bij zijn verzoek heeft eiser foto’s gevoegd van zijn huis en voor- en achtertuin. Op deze foto’s is ook te zien dat aan de gevel van de woning van zijn buurman een beveiligingscamera is bevestigd. Naar aanleiding van het verzoek van eiser heeft de AP een brief aan de buurman gestuurd en hem een aantal vragen gesteld over onder andere de instellingen van de camera en wat gefilmd wordt. De buurman heeft schriftelijk gereageerd, maar niet alle vragen beantwoord. De buurman heeft wel onder meer opgemerkt dat de camera sinds 2007 werkt, is uitgerust met privacy-screens en dat met de camera hooguit anderhalve vierkante meter van de voortuin van eiser zichtbaar is.

22. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AP zich op basis van de beschikbare informatie op het standpunt kunnen stellen dat niet op voorhand kan worden vastgesteld dat de AVG door de buurman wordt overtreden. Op de zitting heeft de AP toegelicht dat kennis over de instellingen van de camera van belang is om te bepalen wat precies wordt opgenomen en wordt verwerkt. Camera’s kunnen worden ingezoomd en uitgezoomd en naar beneden worden gericht. Ook kan een camera zo zijn ingesteld dat een stukje van de beelden niet zichtbaar is. Nu niet zeker is welke persoonsgegevens in welke mate worden verwerkt, kan ook niet worden beoordeeld in hoeverre voor die verwerking een gerechtvaardigd belang bestaat.

22. Ook heeft de AP naar het oordeel van de rechtbank voldoende zorgvuldig onderzoek gedaan of een overtreding kan worden vastgesteld. Zoals in overweging 8 is vermeld, is het niet onredelijk dat de AP aan de hand van zogenoemd globaal bureauonderzoek beoordeelt of zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. In dit geval heeft de AP in het kader van dat onderzoek informatie aan de buurman gevraagd. Toen daar geen reactie op kwam heeft de AP nogmaals een brief gestuurd en daarin vermeld dat de benodigde inlichtingen worden gevorderd. De daarop ontvangen reactie leidde niet tot de benodigde informatie om met zekerheid vast te stellen dat sprake is van een overtreding van de AVG.

22. Voor zover eiser meent dat de AP onzorgvuldig heeft gehandeld door geen opvolging te geven aan de vordering om inlichtingen, overweegt de rechtbank het volgende. Op de zitting heeft de AP naar voren gebracht dat de tweede brief aan de buurman per ongeluk in de vorm van een vordering tot inlichtingen is gegoten. Omdat het onderzoek zich nog in fase 1 bevond, was er nog geen aanleiding voor het inzetten van handhavingsbevoegdheden. Gelet op het beleid van de AP zou dat pas aan de orde zijn als op basis van de toets aan de prioriteringscriteria tot het doen van nader onderzoek zou zijn besloten. Om die reden heeft de AP ook geen opvolging aan die vordering gegeven. De rechtbank kan zich wel voorstellen dat deze gang van zaken bij eiser tot de verwachting heeft geleid dat de AP nader onderzoek zal doen. Maar naar het oordeel van de rechtbank is duidelijk geworden dat sprake was van een vergissing en dat de AP met de brief aan de buurman niet heeft beoogd om een handhavingsinstrument in te zetten. Dat een vergissing is gemaakt, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om vervolgens van de AP te verlangen om in afwijking van haar beleid toch tot nader onderzoek over te gaan. Bij dat beleid wordt immers ook betrokken dat de AP beperkte capaciteit heeft voor het doen van nader onderzoek en over de inzet daarvan keuzes maakt.

22. De beroepsgrond slaagt niet.

31. Eiser stelt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd vanwege de handelswijze van de AP in de bezwaarfase. Volgens eiser heeft de AP zijn procedurele belangen op verschillende manieren geschaad. Daarbij voert hij ten eerste aan dat hij in bezwaar niet het volledige dossier heeft ontvangen, omdat de zienswijze van de buurman niet aan hem is verstrekt. Hij heeft in de bezwaarprocedure alleen een samenvatting van die zienswijze ontvangen. Pas bij de beslissing op bezwaar ontving hij deze zienswijze en dan ook nog met deels onleesbare passages. Ten tweede voert hij aan dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Daardoor heeft hij geen duidelijkheid kunnen geven over de situatie ter plaatse, niet kunnen ingaan op de zienswijze van de buurman en heeft hij geen kans gehad om duidelijk te maken dat wel degelijk sprake is van overtreding van de AVG. Ten derde voert eiser aan dat de AP niet onbevooroordeeld heeft gehandeld. Daarbij wijst eiser op de zienswijze van de buurman waarin hij schrijft dat hij de AP zakelijk kent en dat hij vermenging tussen zakelijk en privé wil voorkomen. De buurman heeft in zijn zienswijze geschreven: “Zakelijk ken ik de AP (ook [B] die eerder een aantal presentaties heeft verzorgd voor ons) redelijk goed (recentelijk een evaluatieonderzoek uitgevoerd bij [ministerie] over een ontstaan Datalek met rapportages aan de AP en de TK) en ik wil absoluut geen verstrengeling tussen zakelijk en privé krijgen!”.

31. De AP erkent dat zij de zienswijze van de buurman in bezwaar ten onrechte niet heeft verstrekt aan eiser. De buurman had verzocht om de zienswijze geheim te houden, maar volgens de AP was er bij nader inzien geen grond om de zienswijze niet gelijk te verstrekken. Maar volgens de AP had een reactie van eiser op de zienswijze niet tot een ander besluit geleid. Er is een algemeen onderzoek nodig om te kunnen vaststellen of sprake is van een overtreding. Eiser kan de daarvoor benodigde informatie niet verstrekken. Om die reden is ook afgezien van horen.

31. De rechtbank stelt voorop dat niet aannemelijk is geworden dat de AP bevooroordeeld heeft gehandeld in de bezwaarfase. De enkele omstandigheid dat de buurman gelet op zijn functie de AP zakelijk kent, is daarvoor onvoldoende.

31. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond voor het overige wel, omdat de AP in de bezwaarfase onzorgvuldig heeft gehandeld en eiser ten onrechte niet heeft gehoord.

31. Tussen partijen is niet in geschil dat de AP ten onrechte de zienswijze van de buurman niet voorafgaand aan de beslissing op bezwaar aan eiser heeft verstrekt. De AP heeft wel een samenvatting van die zienswijze aan eiser gestuurd, maar deze bevat niet alle door de buurman genoemde feiten en omstandigheden. Dit betekent dat de AP in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb eiser geen volledige inzage heeft gegeven in alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Dit heeft de AP tijdens de bezwaarfase ook onderkend. De AP heeft hier immers aandacht aan besteed in de beslissing op bezwaar en eiser daarna alsnog een zienswijze toegestuurd. Naar het oordeel van de rechtbank had deze gang van zaken voor de AP aanleiding moeten zijn om eiser te horen in bezwaar. In de hoorzitting had eiser kunnen reageren op de zienswijze en op de feiten en omstandigheden die daarin door de buurman zijn genoemd. Deze had eiser kunnen betwisten, aanvullen of in een bepaalde context kunnen plaatsen. Ook had eiser dan gelegenheid gehad om zijn persoonlijke belangen naar voren te brengen. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat de zienswijze van de buurman ook aan eiser en zijn familie persoonlijk gerichte uitlatingen bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AP zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond is en dat het horen van eiser op grond van artikel 7:3 van de Awb achterwege kon worden gelaten.