Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder op het verzoek van eiser om documenten openbaar te maken op grond van de Wet open overheid (Woo).
1.1.
Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 7 december 2022 (het primaire besluit) gedeeltelijk toegewezen en een deel van de documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Met het besluit van 31 mei 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
1.2. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.3. Verweerder heeft de geweigerde documenten met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) aan de rechtbank verstrekt. Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb geldt reeds dat uitsluitend de bestuursrechter kennis neemt van de stukken waarvan op grond van de Woo om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb is van rechtswege verleend.
1.4. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
Eiser heeft een aanvullend stuk ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op de zitting van 18 maart 2024 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld door mr. dr. T.S.G. Staal, en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door mr. B.G. Özdemir.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiser heeft op 27 juli 2022 een Woo-verzoek gedaan, waarbij hij heeft verzocht om openbaarmaking van documenten die zijn gebruikt of vervaardigd bij de voorbereiding en de lopende parlementaire behandeling van wetsvoorstel 35990 (introductie gecombineerde geslachtsnaam).
2.1.
Verweerder heeft naar aanleiding van het verzoek van eiser in totaal 55 documenten aangetroffen, die in een inventarislijst zijn opgenomen.1 Hierop staat per document vermeld op basis van welke uitzonderingsgronden van hoofdstuk 5 van de Woo openbaarmaking geheel of gedeeltelijk achterwege blijft. Verweerder heeft openbaarmaking van interne e-mailadressen2, conceptversies van definitieve documenten en mogelijk procesgevoelige gegevens geheel of gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (het goed functioneren van de Staat). De conceptversies van definitieve documenten zijn tevens geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen).
Wat is het standpunt van eiser in beroep?
3. Eiser voert ten aanzien van de uitzonderingsgrond ‘het goed functioneren van de Staat’ aan dat verweerder bij de beoordeling van de documenten een te ruime toepassing heeft gegeven aan deze uitzonderingsgrond. Verweerder had interne e-mailadressen, conceptversies van definitieve documenten en mogelijk procesgevoelige informatie niet op deze grond mogen weigeren. Deze uitzonderingsgrond kan niet als vangnet worden toegepast, omdat deze slechts is bedoeld om door bestaande jurisprudentie erkende belangen te codificeren.3 Eventuele weigering van interne e-mailadressen kan alleen op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. Het ongemak dat ontstaat door het openbaar maken van functionele e-mailadressen weegt niet op tegen openbaarmaking daarvan. Verweerder heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval conceptversies zijn geweigerd op grond van deze uitzonderingsgrond. Volgens eiser had verweerder daarbij geen gebruik mogen maken van ‘het generiek uitzonderen van conceptversies’. Eiser voert aan dat openbaarmaking van de conceptversies noodzakelijk is om een compleet beeld te krijgen van de besluitvormingsprocedure. Ook is niet afdoende onderbouwd waarom procesgevoelige gegevens op deze grond worden geweigerd.
3.1.
Eiser voert ten aanzien van de uitzonderingsgrond ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ aan dat verweerder ook deze uitzonderingsgrond te ruim toepast. Ten aanzien van conceptversies moet per zelfstandig onderdeel worden bekeken of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Tekstelementen met een overwegend objectief karakter vallen op grond van de Woo niet onder persoonlijke beleidsopvattingen. Bestuursorganen kunnen zich niet meer beroepen op verwevenheid van feitelijke informatie met persoonlijke beleidsopvattingen.
Wat is het standpunt van verweerder in beroep?
4. Verweerder handhaaft in zijn verweerschrift en op de zitting zijn eerder ingenomen standpunt. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat hij, anders dan eiser stelt, geen gebruik heeft gemaakt van een generieke uitzondering voor de conceptversies. Verweerder heeft per document beoordeeld of het belang van het goed functioneren van de staat opweegt tegen openbaarmaking. Per document heeft verweerder bekeken of het belang van het goed functioneren van de staat opweegt tegen openbaarmaking.
4.1.
Uit vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter4 volgt dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.5 Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.6
4.2.
Verweerder heeft in lijn met deze jurisprudentie van de Afdeling de conceptversies op passageniveau beoordeeld door een vergelijking te maken met de definitieve documenten. Voor zover de conceptversies afwijken, heeft verweerder geconcludeerd dat deze bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen. Deze conceptversies bevatten geen passages met een overwegend objectief karakter die niet in de definitieve documenten zijn opgenomen. Voor zover deze conceptversies feitelijkheden bevatten gaat het alleen om feiten die zodanig zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden. Voor zover de conceptversies overeenkomen met de definitieve documenten ziet verweerder geen aanleiding om deze informatie nogmaals openbaar te maken. Ten aanzien van de persoonlijke beleidsopvattingen en de daarmee verweven feitelijkheden ziet verweerder geen aanleiding om deze openbaar te maken. In de fase waarin besluiten nog vorm moeten krijgen, moet er ruimte zijn om conceptversies en gedachten met elkaar uit te wisselen. Verweerder acht het belangrijk dat in die voorbereidende fase om tot een definitief besluit te komen conceptversies daarvan in vertrouwen kunnen worden uitgewisseld.
Wat is het toetsingskader?
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6.
Op de zitting heeft eiser aangegeven dat het hem vooral te doen is om de geweigerde conceptversies van documenten en niet zozeer om de interne e-mailadressen. Daarom gaat de rechtbank eerst in op de gronden van eiser gericht tegen de weigering van de openbaarmaking van de conceptversies van documenten.
Conceptversies van documenten
7.
De rechtbank overweegt dat verweerder niet is gehouden om in alle gevallen naast de definitieve versie, ook alle conceptversies van een document openbaar te maken. Dit laat echter onverlet dat in zijn algemeenheid niet kan worden volgehouden dat conceptversies van documenten niet onder het bereik van de Woo kunnen vallen. Het kan immers in voorkomende gevallen nuttig zijn om kennis te nemen van de verschillen tussen concepten en de definitieve versie van een document. De vraag of een bestuursorgaan gehouden is conceptversies bij de beoordeling te betrekken hangt daarom met name af van de formulering van het Woo-verzoek.7
7.1.
Zoals verweerder heeft toegelicht heeft verweerder alle conceptversies geheel geweigerd te verstrekken op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Ten aanzien van de weigering om conceptversies van documenten op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo openbaar te maken, heeft verweerder in het bestreden besluit toegelicht dat het voor een ordentelijk verloop van het besluitvormingsproces belangrijk is dat dit gebeurt op basis van voldragen documenten. Wanneer communicatie over conceptversies of de conceptversies zelf openbaar worden gemaakt, is dit schadelijk voor het goed functioneren van de Staat, nu er een publiek debat kan ontstaan over documenten die nog niet rijp zijn voor besluitvorming. Het is in het belang van een goed functionerende Staat dat er van een document maar één versie in het publieke domein in omloop is, zodat geen onduidelijkheid bestaat over de inhoud daarvan. Ten aanzien van de weigering om conceptversies op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo openbaar te maken, heeft verweerder in het bestreden besluit toegelicht dat het van belang is dat – in de voorbereidende fase om tot een definitief besluit te komen – ambtenaren onderling van gedachten kunnen wisselen zonder dat hun overwegingen openbaar worden gemaakt.
7.2.
De redenering van verweerder dat met het in omloop zijn van meerdere versies onduidelijkheid zou kunnen ontstaan over de inhoud van het definitieve document en dit daarom het goed functioneren van de Staat zou kunnen schaden, wordt door de rechtbank onvoldoende geacht als grondslag voor de weigering. De algemene stelling dat hierover verwarring kan ontstaan, is door verweerder niet nader onderbouwd. Het standpunt van verweerder dat concepten niet hoeven te worden verstrekt omdat de inhoud hiervan – voor zover deze afwijken van de definitieve versies – geheel zou bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad, wordt door de rechtbank evenmin gevolgd. Conceptversies van documenten kunnen ook feitelijke informatie bevatten, en als die feitelijke informatie niet in het definitieve document is opgenomen, kan ondanks openbaarmaking van de definitieve documenten toch ook nog een afzonderlijk belang bestaan bij openbaarmaking van de conceptversies of delen daarvan.
7.3.
Hoewel verweerder stelt dat hij geen gebruik heeft gemaakt van een generieke weigering voor alle conceptversies en aangeeft dat hij per document heeft beoordeeld of het belang van het goed functioneren van de Staat opweegt tegen openbaarmaking, had verweerder niet met de hiervoor genoemde algemene motivering mogen volstaan. Hieruit blijkt niet dat per document of een gedeelte daarvan is bezien of bepaalde stukken ongelakt konden worden gelaten.
Conclusie en gevolgen
8. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep gegrond. De overige beroepsgronden hoeven daarom niet meer te worden besproken. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal verweerder opdragen binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.L. van der Waals, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.R. van Veen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2024.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Wet open overheid
Hoofdstuk 5 van de Woo kent acht bepalingen die de uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie voor eenieder regelen. De uitzonderingsgronden zijn verdeeld over absolute en relatieve uitzonderingsgronden. Als een absolute uitzonderingsgrond van toepassing is op bepaalde informatie, dan mag die informatie niet openbaar worden gemaakt. Als een relatieve uitzonderingsgrond van toepassing is, dan moet het bestuursorgaan het in die uitzonderingsgrond genoemde belang afwegen tegen het belang van openbaarheid. Alleen als de bescherming van dat belang zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid, dan mag het bestuursorgaan de relatieve uitzonderingsgrond toepassen.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo mag een bestuursorgaan weigeren documenten openbaar te maken wanneer deze zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en het om persoonlijke beleidsopvattingen gaat. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan: ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad. Geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn: feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
