Uitspraken

Eisers hebben hun vorderingen in de dagvaarding aanvankelijk (primair) gebaseerd op artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (BW), als een collectieve actie met Kunstenbond als beoogd belangenbehartiger voor alle zzp’ers in de culturele en creatieve sector. De dagvaarding is echter niet op de voor een collectieve actie voorgeschreven manier aangebracht en ingeschreven en is in zoverre nietig. De zaak is behandeld als een gewone dagvaardingsprocedure waarbij (bij akte van 10 februari 2023, zoals toegelicht in het bericht van eisers van 24 februari 2024) door eisers naar voren is gebracht dat de vorderingen ten behoeve alle zzp’ers in de culturele en creatieve sector zijn ingetrokken en Kunstenbond de procedure uitsluitend nog voert als lasthebber van de individuele eisers. Uit de daartoe door eisers overgelegde stukken blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van (overeenkomsten van) lastgeving tussen de individuele eisers en Kunstenbond . De rechtbank laat dat in deze zaak in het midden omdat Kunstenbond – ook als wel sprake zou zijn van lastgeving – niet ontvankelijk is als eisende partij naast de individuele eisers. Welk belang Kunstenbond en/of de individuele eisers, die immers zelf partij zijn en vorderingen voor zichzelf hebben ingesteld, daarbij zouden hebben valt niet goed in te zien en volgt niet uit de door hem aangedragen feiten en omstandigheden. Dat Kunstenbond , zoals hij tijdens de mondelinge behandeling heeft benadrukt, opkomt voor alle zzp’ers in de sector is in dit verband niet redengevend, omdat de vorderingen niet zijn ingesteld voor alle zzp’ers. Het ontbreken van (voldoende) belang leidt tot niet-ontvankelijkheid. De rechtbank zal Kunstenbond dan ook in zijn vorderingen niet-ontvankelijk verklaren.

Eisers verwijten de Staat dat hij de zzp’ers in de culturele en de creatieve sector, waarvan de individuele eisers deel uitmaken, onvoldoende heeft gecompenseerd voor het onevenredig zware nadeel dat deze zzp’ers volgens hen hebben ondervonden van de coronamaatregelen die de Staat in de periode van 12 maart 2020 tot 26 januari 2022 (de coronaperiode) heeft getroffen. Kort gezegd, niet de coronamaatregelen zelf, maar het bieden van onvoldoende compensatie voor de nadelige gevolgen van die maatregelen, maken het handelen van de Staat volgens eisers onrechtmatig. De vorderingen van de individuele eisers zijn aldus gebaseerd op de verplichting die de Staat in hun ogen heeft om het door hen geleden (onevenredige) nadeel als gevolg van de coronamaatregelen te vergoeden (nadeelcompensatie).2

Bij Besluit van 6 oktober 20233 is het tijdstip van inwerkingtreding van (onder meer) titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Nadeelcompensatie) vastgesteld op 1 januari 2024. In Artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten4 is bepaald dat op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht vóór het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht van toepassing blijft zoals dat gold vóór dat tijdstip. Dit betekent dat de vorderingen van de individuele eisers die betrekking hebben op schade als gevolg van besluiten en handelingen van de Staat gedurende de coronaperiode moeten worden beoordeeld naar het tot 1 januari 2024 geldende recht.

Bij de beoordeling van de vorderingen van de individuele eisers stelt de rechtbank voorop dat niet ter discussie staat dat deze eisers ieder voor zich (fors) nadeel, ook in financiële zin, hebben ondervonden van de coronamaatregelen die de Staat heeft getroffen. Bij de mondelinge behandeling hebben zij overtuigend uiteengezet welke impact die maatregelen op hen hebben gehad en een beeld geschetst van de schade die zij in verband daarmee hebben geleden. Daarmee is echter de aansprakelijkheid van de Staat voor die schade nog niet gegeven. Uitgangspunt van het Nederlandse aansprakelijkheidsrecht is dat een ieder zijn eigen schade draagt. Dit uitgangspunt lijdt (onder meer) uitzondering indien de schade is veroorzaakt door onrechtmatig handelen van een ander dat aan die ander kan worden toegerekend. Zoals hiervoor is overwogen, staat in deze procedure vast dat de coronamaatregelen die de Staat heeft uitgevaardigd en gehandhaafd, op zichzelf geen onrechtmatige daad jegens de individuele eisers opleveren. De te beantwoorden vraag is, of de Staat desondanks voor de door de individuele eisers gestelde schade aansprakelijk is.

Eisers stellen dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord en daarvoor beroepen zij zich, kort gezegd, op het leerstuk van de nadeelcompensatie. In de rechtspraak is in dat verband de regel aanvaard dat de onevenredig nadelige – dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende, en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit5 niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld. Uit deze regel vloeit voort dat het toebrengen van zodanige onevenredige schade bij op zichzelf rechtmatige overheidshandelingen, zoals in dit geval het uitvaardigen en handhaven van de coronamaatregelen, jegens de getroffenen onrechtmatig is, indien voor de onevenredige schade geen vergoeding wordt aangeboden of een passende nadeelcompensatieregeling in het leven wordt geroepen. De rechtbank zal aan de hand van dit kader de vorderingen van de individuele eisers beoordelen.

Het vereiste dat hiervan sprake moet zijn, wordt veelal ook aangeduid als het vereiste dat degenen die zich op nadeelcompensatie beroepen, moeten aantonen dat de last die zij hebben ondervonden van een overheidshandeling abnormaal was. De rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van de individuele eisers aan dit vereiste is voldaan. Hoewel de individuele eisers op zichzelf altijd rekening moeten houden met de mogelijkheid dat de Staat bijzondere maatregelen moet nemen in het kader van de volksgezondheid die impact hebben op de uitoefening van hun beroep, zijn de in verband met de coronapandemie getroffen maatregelen en de gevolgen die zij daarvan hebben ondervonden van een zodanige aard en omvang dat zij daarmee redelijkerwijs geen rekening konden houden. De rechtbank verwerpt dan ook het verweer van de Staat dat van een andere opvatting getuigt.

De kring van getroffenen moet beperkt zijn, willen zij met succes een beroep op nadeelcompensatie kunnen doen. Bovendien moeten degenen die deel uitmaken van deze beperkte groep aantonen dat zij behoren tot een andere groep (de zogenoemde referentiegroep) die eveneens door de maatregelen wordt geraakt en in een vergelijkbare positie verkeert, maar waarvan de deelnemers géén onevenredige schade lijden. Bij de beoordeling of van dit laatste sprake is, kan een rol kan spelen of degenen die van de referentiegroep deel uitmaken in tegenstelling tot die beperkte (sub)groep van getroffenen wél worden gecompenseerd, zonder dat voor het maken van dit onderscheid een rechtvaardiging aanwezig is. Deze vereisten worden samengevat ook wel aldus aangeduid dat degenen die aanspraak maken op nadeelcompensatie moeten aantonen dat op hen een speciale last drukt.

De gedachte achter dit vereiste van een speciale last is onder meer dat het een taak van het bestuur/het kabinet en de wetgever is om de lusten en de lasten te verdelen over de leden van de samenleving. Daar gaat veelal een politiek debat aan vooraf en de gemaakte keuzes worden vastgelegd in democratisch tot stand gekomen wet- en regelgeving. Zo is dat ook gegaan bij de coronamaatregelen (met inbegrip van de steunmaatregelen). Het is niet aan de rechter om die regels en de daarmee samenhangende verdeling van gemeenschapsgelden naar eigen inzicht te veranderen, ook niet als de toepassing van die wet- en regelgeving meebrengt dat bepaalde groepen in de samenleving daarvan (meer) nadeel ondervinden (dan andere). Door te bepalen dat grote groepen van burgers die stellen (meer) nadeel te ondervinden van enig overheidshandelen (dan andere), gecompenseerd moeten worden, zou de rechter zich begeven op het terrein dat is voorbehouden aan het bestuur/het kabinet en de wetgever. Om dat te voorkomen dient de rechter terughoudendheid te betrachten bij de toepassing van het leerstuk van de nadeelcompensatie. Dat brengt onder meer mee dat de rechter waar het gaat om nadeelcompensatie alleen dan kan ingrijpen indien enkelingen of een beperkte (sub)groep ten opzichte van wat hierboven de referentiegroep is genoemd, onevenredig schade lijden als gevolg van overheidsmaatregelen en daarvoor geen adequate compensatie wordt aangeboden.

Eisers hebben gesteld dat de zzp’ers in de culturele en creatieve sector onevenredig zijn benadeeld door de coronamaatregelen en aanspraak kunnen maken op nadeelcompensatie. Omdat zij deel uitmaken van die sector, stellen de individuele eisers dat zij dus ook recht hebben op nadeelcompensatie. Gelet op deze stellingname en wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen over, kort gezegd, het vereiste van een speciale last, dient te worden onderzocht of de zzp’ers in de culturele en creatieve sector zijn te beschouwen als een beperkte groep burgers. Eisers hebben voor de omschrijving van deze sector aansluiting gezocht bij de definitie die wordt gegeven in artikel 2 lid 1 van de Verordening tot vaststelling van het programma Creatief Europa.6 Volgens die definitie wordt onder culturele en creatieve sectoren verstaan:

1. zijn gebaseerd op culturele waarden en artistieke en andere individuele of collectieve creatieve uitingen, en

2. het ontwikkelen, creëren, produceren, verspreiden en in stand houden van goederen en diensten die culturele, artistieke of andere creatieve uitingen belichamen, evenals aanverwante functies zoals educatie of beheer, omvatten;

Uitgaande van deze door eisers aangedragen en door de Staat overigens niet betwiste omschrijving, is de rechtbank van oordeel dat de zzp’ers in de culturele en creatieve sector geen beperkte groep vormen in de zin die daaraan in het kader van een vordering tot nadeelcompensatie dient te worden gehecht (zoals hiervoor uiteengezet). Niet alleen is deze groep in kwantitatieve zin veel te groot, de groep is ook te divers en te onbepaald. Het behoeft geen nader betoog dat bijvoorbeeld een zzp’er die videogames ontwikkelt of een zzp’er die boeken schrijft niet in gelijke mate de nadelige gevolgen van de coronamaatregelen behoeft te hebben ondervonden als een zzp’er die danser of toneelspeler is. Toch maken zij allen deel uit van de groep zzp’ers die volgens eisers onevenredige schade hebben geleden als gevolg van de coronamaatregelen en daarom aanspraak op nadeelcompensatie moeten kunnen maken. De rechtbank gaat daar niet in mee. Het voorgaande betekent dat de vorderingen van de individuele eisers voor zover deze zijn gebaseerd op de stelling dat het enkele feit dat zij deel uitmaken van de groep zzp’ers die werkzaam zijn in de culturele en creatieve sector, “automatisch” meebrengt dat zij “voldoende gecompenseerd hadden moeten worden voor de effecten van de coronamaatregelen” en dat de Staat “door dit na te laten (…) onrechtmatig jegens hen (heeft) gehandeld”7, zullen worden afgewezen.

Gelet op het oordeel van de rechtbank dat de groep “zzp’ers die werkzaam zijn in de culturele en creatieve sector” niet kwalificeert als een beperkte groep die zich kan beroepen op nadeelcompensatie in verband met de coronamaatregelen, behoeft strikt genomen niet te worden beoordeeld met welke referentiegroep deze groep zzp’ers vergeleken zou moeten worden. Ten overvloede zal de rechtbank hier toch kort op ingaan.

Eisers hebben betoogd dat die referentiegroep bestaat uit alle andere in meer of mindere mate door (een van) de coronamaatregelen getroffenen. Zij komen dan ook tot de conclusie dat de referentiegroep de gehele samenleving betreft. In vergelijking “met welke referentiegroep uit de samenleving dan ook” is volgens eisers, “een zzp’er in de culturele en creatieve sector (…) in vergelijking met een andere zzp’er in een andere sector in het bijzonder getroffen, omdat de sector als zodanig (…) ongekend hard is getroffen”8. De rechtbank merkt op dat dit betoog niet geheel duidelijk is, omdat daaruit niet volgt of eisers nu de gehele samenleving als referentiegroep zien of zzp’ers in een andere sector, dat wil zeggen zzp’ers die niet in de culturele en creatieve sector werkzaam zijn. Indien dit laatste is bedoeld, kan de rechtbank dit niet rijmen met wat eisers elders aanvoeren, namelijk dat zij niet uitsluiten “dat er andere zzp’ers in andere sectoren zijn ten aanzien waarvan het egalitébeginsel ook is geschonden” en dat zij “niet als doel (hebben) te betogen dat zij de enige zijn of dat dit (schending van het egalitébeginsel, rechtbank) uitsluitend voorkomt in de culturele en creatieve sector, al zal dan waarschijnlijk sprake zijn van een andere combinatie van factoren”9.

Het voorgaande illustreert dat “de gehele samenleving” of “alle zzp’ers” niet geschikt zijn om te dienen als referentiegroep, waar het gaat, zoals hier, om een grote hoeveelheid diverse overheidsmaatregelen die niet specifiek op een bepaalde categorie burgers zijn gericht, maar in beginsel alle burgers in de samenleving hebben geraakt (zie het onder 5.3 vermelde overzicht van de coronamaatregelen). De rechtbank kan de last die de individuele eisers daarvan hebben ondervonden niet afzetten tegen de last die de “gemiddelde Nederlander” of de “gemiddelde zzp’er” hebben ondervonden. Afgezien van het feit dat de rechtbank niet over de gegevens beschikt die daarvoor benodigd zijn, zou die benaderingswijze kunnen meebrengen dat steeds weer andere groepen zich tot de rechter wenden met het betoog dat ook zij onevenredig benadeeld zijn ten opzichte van de “gemiddelde Nederlander” en daarom aanspraak kunnen maken op nadeelcompensatie.10 Dat zou er uiteindelijk toe kunnen leiden dat de rechter zich op (te) grote schaal gaat bemoeien met de verdeling van de lasten en de lusten over de leden van de samenleving. Dat is echter onwenselijk, omdat die taak, zoals onder 5.8 is uiteengezet, is voorbehouden aan het bestuur/het kabinet en de wetgever. De relevante referentiegroep dient dus aanzienlijk beperkter te zijn en te bestaan uit personen die zich in een met de individuele eisers vergelijkbare positie bevinden, maar (veel) minder zwaar zijn getroffen door (de gevolgen) van de coronamaatregelen, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. Het is aan eisers om bij de onderbouwing van hun standpunt dat de individuele eisers onevenredig zwaar zijn getroffen van de juiste referentiegroep uit te gaan. Dat hebben zij niet gedaan.

Zoals onder 5.7 is overwogen, kan bij de beoordeling of degenen die een beroep op nadeelcompensatie doen onevenredige schade lijden ten opzichte van anderen die zich in een vergelijkbare positie bevinden (de referentiegroep), een rol spelen of laatstgenoemden in tegenstelling tot eerstgenoemden voor de geleden schade compensatie hebben ontvangen, zonder dat voor dit verschil een gegronde reden bestaat. Nu eisers hebben nagelaten een relevante referentiegroep te noemen waarmee de schade van de zzp’ers in de culturele en creatieve sector vergeleken zou kunnen worden, behoeft ook dit aspect strikt genomen geen beoordeling. Uit de stukken en de door de individuele eisers ter zitting afgelegde verklaringen blijkt echter dat het verwijt dat zij de Staat maken juist in belangrijke mate stoelt op hun gevoelen dat anderen in de culturele en creatieve sector meer compensatie/steun hebben ontvangen dan de in die sector werkzame zzp’ers en dat hiervoor geen rechtvaardiging aanwezig is. Daarin ziet de rechtbank aanleiding om – wederom ten overvloede – toch op dit aspect in te gaan. Bedoeld verwijt houdt in het bijzonder in:

1. dat werknemers in de culturele en creatieve sector, met behulp van de steunmaatregelen van de Staat, tijdens de coronaperiode er financieel niet op achteruit zijn gegaan, terwijl zzp’ers in die sector nauwelijks nog eigen inkomsten hadden en veelal moesten terugvallen op bijstandsniveau; “een zzp’er in de culturele en creatieve sector is in vergelijking met een werkende (in die sector) in het bijzonder getroffen, omdat de steunmaatregelen die een zzp’er kon ontvangen in geen verhouding stonden tot de steunmaatregelen voor werkenden”, aldus eisers;

2. dat werkgevers in de culturele en creatieve sector specifieke steun hebben gehad die zzp’ers hebben moeten ontberen;

3. dat de financiële steun die aan de culturele en creatieve sector is verleend, grotendeels is verstrekt aan de instellingen, terwijl het veronderstelde trickle down-effect (dat de instellingen deze steun ook zouden aanwenden om de zzp’ers aan het werk te houden) niet of nauwelijks heeft plaatsgevonden.

Voor zover de individuele eisers als subsidiaire grondslag voor hun vorderingen hebben bedoeld aan te voeren dat zij ieder voor zich, dus gelet op hun individuele omstandigheden en niet reeds omdat zij deel uitmaken van de groep zzp’ers die werkzaam is in de culturele en creatieve sector, onevenredig nadelige gevolgen hebben ondervonden van de coronamaatregelen, oordeelt de rechtbank als volgt. Ook in dat geval geldt dat de individuele eisers zijn uitgegaan van een onjuiste referentiegroep dan wel onvoldoende hebben onderbouwd met welke relevante referentiegroep zij zich vergelijken, terwijl het op hun weg ligt om dat te doen. De rechtbank verwijst naar haar overwegingen onder 5.11 en 5.12. Omdat de individuele eisers expliciet stellen dat (het betoog van de Staat) onjuist is dat “slechts met de individuele eisers vergelijkbare zzp’ers als referentiegroep hebben te gelden”, behoeft de rechtbank niet te onderzoeken of uit de afzonderlijke omstandigheden van de individuele eisers volgt dat zij, of één of enkelen van hen, ten opzichte van andere (vergelijkbare) zzp’ers in de culturele of creatieve sector onevenredig zwaar benadeeld zijn. De individuele eisers hebben ook onvoldoende gesteld om een zodanig onderzoek mogelijk te maken.

Eisers hebben in de dagvaarding gesteld dat de Staat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft geschonden. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de coronamaatregelen een inbreuk op het daar bedoelde eigendomsrecht vormen. Zij bestrijden niet dat de eigendomsbeperkende maatregelen bij wet zijn voorzien, een algemeen belang en daarmee een legitiem doel beoogden (dit zijn enkele voorwaarden die volgens het Protocol vervuld moeten zijn, wil een inbreuk of inmenging op het eigendomsrecht toegestaan zijn). Maar zij stellen zich op het standpunt dat die maatregelen de zogenoemde fair balance-toets niet doorstaan. Volgens eisers ontbreekt een fair balance tussen de door de coronamaatregelen geschade belangen van de zzp’ers in de culturele en creatieve sector (en daarmee van de individuele eisers) en de daarmee gediende belangen voor de volksgezondheid, omdat adequate compensatie ontbreekt voor het onevenredige nadeel dat deze zzp’ers hebben geleden. Ter onderbouwing van deze stellingen volstaan de eisers met een verwijzing naar hetgeen zij ter onderbouwing van hun op het nationale recht gestoelde claim inzake nadeelcompensatie hebben aangevoerd.

De Staat heeft als verweer gevoerd dat het beroep van eisers op artikel 1 van het Eerste Protocol reeds daarom niet kan slagen, omdat potentiële (toekomstige) opdrachten en daarmee mogelijke inkomsten niet vallen onder het autonome eigendomsbegrip dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens hanteert bij de uitleg van deze bepaling. Omdat gemiste (onzekere) inkomsten niet onder de beschermende werking van artikel 1 van het Eerste Protocol vallen, wordt niet eens toegekomen aan de fair balance-toets waarop eisers doelen, aldus de Staat.

Eisers hebben niet meer gereageerd op dit verweer van de Staat dat in algemene zin juist is. Zij hebben dus ook niet nader toegelicht en met concrete feiten onderbouwd dat en waarom de potentiële inkomsten die de zzp’ers in de culturele en creatieve sector, of specifiek de individuele eisers, als gevolg van de coronamaatregelen zouden hebben gemist, toch onder de beschermende werking van artikel 1 van het Eerste Protocol vallen. Daarom gaat de rechtbank verder aan hun beroep op deze bepaling voorbij.

Uit het voorgaande volgt dat Kunstenbond niet-ontvankelijk is en de vorderingen van de individuele eisers worden afgewezen. De overige verweren die de Staat heeft gevoerd, behoeven geen behandeling. Eisers zijn in het ongelijk gesteld en moeten daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Staat worden begroot op: