Uitspraken

In HR BNB 2022/771 oordeelde u:

“3.2 Artikel 225, lid 2, Gemeentewet bepaalt – kort gezegd – dat onder parkeren in de zin van die wet wordt verstaan het doen of laten staan van een voertuig op binnen de gemeente gelegen voor openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten, waarop dit doen of laten staan niet ingevolge een wettelijk voorschrift is verboden. Hierin ligt besloten dat parkeerbelasting ook is verschuldigd in een geval als dit, waarin het voertuig zo staat geparkeerd dat het zich weliswaar gedeeltelijk bevindt op een plaats waar dat is verboden, maar voor het overige op een voor betaald parkeren aangewezen plaats. In zo’n geval bevindt het voertuig zich immers voor dat overige op een plaats waar het laten staan niet is verboden. Wanneer die plaats op de voet van artikel 225 Gemeentewet is aangewezen voor betaald parkeren, is voor dat gebruik van die plaats parkeerbelasting verschuldigd. De door de middelen verdedigde uitleg vindt ook geen steun in de parlementaire geschiedenis van dit artikellid (…). Volgens die parlementaire geschiedenis is bedoeld te voorkomen dat voor bepaalde plaatsen waar het verboden is te parkeren, ook parkeerbelasting (na)geheven zou kunnen worden. Dit betekent dat een plaats waar niet mag worden geparkeerd, niet door een gemeente kan worden aangewezen als plaats waar voor het parkeren belasting verschuldigd is.

De belanghebbende is eigenaar van twee auto’s met kentekens [kenteken 1] en [kenteken 2] waarmee hij op allerlei plekken structureel opzettelijk deels op een betaald-parkerenplaats en deels op de stoep parkeert. Het Hof heeft zijn parkeergedrag en de oordelen van de betrokken rechtbanken in de daardoor veroorzaakte procedures als volgt weergegeven:

“Gemeente Breda (zaken 21/00570 tot en met 21/00575)

Gemeente Tilburg (zaken 21/00576 en 21/00577)

Gemeente Oisterwijk (zaken 21/00578 tot en met 21/00581)

Gemeente Vlissingen (21/00582)

Gemeente Goes (21/00583 tot en met 21/00591)

Gemeente Sluis (21/00592)

Gemeente Roosendaal (21/00593 tot en met 21/00595)

Gemeente Bergen op Zoom (21/00596 en 21/00597)

Gemeente ’s-Hertogenbosch (21/00855)

Gemeente Heerlen (BsGW) (21/00345 en 21/00346)

Belanghebbende heeft de heffingsambtenaar op 25 februari 2020 in gebreke gesteld

wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaren.

De rechtbank Limburg heeft het beroep gegrond verklaard voor zover de beroepen zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van het besluit, de verbeurde dwangsom vastgesteld op € 276, de heffingsambtenaar in de proceskosten veroordeeld tot een bedrag van € 267. Het beroep is ongegrond verklaard met betrekking tot de uitspraak op bezwaar.”

De Rechtbank Zeeland-West-Brabant 2

In deze feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, zag de Rechtbank zwaarwichtige gronden voor de conclusie dat de belanghebbende en zijn gemachtigde de bevoegdheid tot instellen van beroep gebruiken voor het genereren van beroepsprocedures met het oog op inning van proceskostenvergoedingen en dwangsommen. Die bevoegdheid wordt daarmee volgens de Rechtbank evident gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Zij heeft daarom geoordeeld dat de gemachtigde en de belanghebbende misbruik maken van hun recht op beroep en heeft de beroepen daarom niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft de belanghebbende veroordeeld in de kosten die de heffings- en invorderingsambtenaren ter zake van de beroepen hebben moeten maken, maar alleen de reiskosten retour openbaar vervoer Etten-Leur - Breda (€ 6,20) kwamen in aanmerking voor vergoeding.

Het Gerechtshof 's-Hertogenbosch 7

De belanghebbende heeft tijdig en regelmatig cassatieberoep ingesteld in alle zaken die door het Hof zijn behandeld. Zijn gemachtigde stelt twee cassatiemiddelen voor in alle zaken:

(i) het Hof heeft ten onrechte misbruik van procesrecht aangenomen omdat:

“- Gemakshalve is gekozen voor een algemene volmacht (gelet op de veelheid aan

procedures);

- De wijze van parkeren vrijstaat voor belanghebbende als weggebruiker;

- Het feit dat sprake is van vele procedures niet meebrengt dat sprake is van misbruik;

- Het feit dat belanghebbende strak op de beslistermijnen zit niet meebrengt dat sprake is

van misbruik;

- Geen civielrechtelijke rechtsmiddelen zijn aangewend tegen de invorderingshandelingen

(zoals de rechtbank heeft geoordeeld);

- Als al sprake is van misbruik van recht (door het parkeren op deze wijze) dan kan dat

misbruik niet worden aangenomen ten aanzien van de rechtsmiddelen die zijn aangewend

tegen de invorderingshandelingen; en

- Geen sprake is van no cure, no pay tussen de gemachtigde en belanghebbende.”

Art. 3:13 BW luidt:

“1. Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.

2. Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

3. Uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.”

Art. 3:15 BW verklaart art. 3:13 BW ook buiten het vermogensrecht van toepassing, dus ook in het belasting(proces)recht:

“De artikelen 11-14 vinden buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.”

Het tweede lid van art. 3:13 BW noemt niet-limitatief drie gevallen van misbruik van bevoegdheid. Er zijn dus ook andere gevallen van bevoegdheidsmisbruik, aldus ook de parlementaire geschiedenis van deze bepaling:14

“Zo wordt in de rechtspraak nogal eens als maatstaf gebezigd of voor het uitoefenen van de bevoegdheid een redelijk belang aanwezig was (…), een maatstaf die lijkt op die van artikel 3.11.8 (thans art. 303, red), dat voor de vraag of iemand een rechtsvordering toekomt, de eis stelt van ‘voldoende’ belang. Tegen deze achtergrond verdient het geen aanbeveling in artikel 3.1.1.14 (thans: art. 13, red) de mogelijkheid van verdere ontwikkelingen geheel af te snijden. Het tweede lid bepaalt daarom thans in welke gevallen in ieder geval van misbruik sprake is, maar sluit niet uit dat de rechtspraak dit daarnaast nog in andere gevallen gaat aannemen.”

De toelichting Meijers op het ontwerp van art. 3:13 BW vermeldt:16

“(Men) bedenke men wel dat in het burgerlijk recht niet iedere bevoegdheid voor een bepaald doel is gegeven. Bovendien kan wel de wetgever bij het geven van een bevoegdheid een bepaald doel hebben voor ogen gestaan, zonder dat nochtans behoeft aangenomen te worden, dat de wet de bevoegdheid uitsluitend voor dat doel heeft verleend.”

Stein meent dat het criterium ‘zonder redelijk belang’ in de (civielrechtelijke) praktijk vrijwel onbruikbaar is door de bewijsproblemen die het meebrengt, nu er volgens hem vrijwel altijd wel een of ander min of meer redelijk belang valt aan te wijzen.17

Misbruik van bevoegdheid in het bestuursprocesrecht

Uit art. 3:15 BW volgt dat het verbod op misbruik van bevoegdheid ook in het bestuurs(proces)recht geldt voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Mogelijk daarom is dat verbod niet ook opgenomen in de Awb of de AWR. Wel kennen die beide wetten de categorie ‘kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht’. Zo bepaalt art. 6:15(3) Awb:

“3. Het tijdstip van indiening bij het onbevoegde orgaan is bepalend voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend, behoudens in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.”

En art. 8:75(1) Awb bepaalt dat de bestuursrechter een natuurlijke persoon alleen in de proceskosten kan veroordelen in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht:

“1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.”

Hoewel de Awb de term ‘kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht’ gebruikt, volgt uit de parlementaire geschiedenis van die wet dat de wetgever daarmee misbruik van procesrecht bedoelde:18

“De regering verwacht dat de administratieve rechter in de regel de burger slechts in gevallen van misbruik van procesrecht in de kosten zal veroordelen (nota naar aanleiding van het eindverslag, p. 45). Mede om de drempel naar de administratieve rechter niet te hoog te maken moet ook het procesrisico voor de burger niet te groot worden. Voorgesteld wordt dan ook, om genoemde verwachting als uitgangspunt in de wet vast te leggen. Gekozen is voor de formulering zoals gesuggereerd door de Minister van Justitie in de UCV d.d. 14 juni 1993.”

Uit het verslag van de in het citaat genoemde UCV (uitgebreide commissievergadering) volgt dat Minister van Justitie Hirsch Ballin de term ‘kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht’ voorstelde om de zware term ‘misbruik van procesrecht’ met juridische connotatie te vermijden. Het Kamerlid Jurgens wees de Minister er op dat iets wat kennelijke onredelijk is, toch misbruik is. Desalniettemin is de term van de Minister gekozen, die dus hetzelfde betekent als misbruik:19

“Minister Hirsch Ballin: (…) Ik wil hierover nog even een gedachte van mij aan de Kamer voorleggen. (…). Misbruik van procesrecht, van procesrechtelijke bevoegdheid is een wat ontkrachtend zware drempel om de reden die ik net aanvoerde.20 Bij mij kwam de vraag op of je kunt zeggen dat een proceskostenveroordeling van een natuurlijk persoon op haar plaats is bij een kennelijk onredelijk gebruik van de procesrechtelijke bevoegdheid. Ik geef dit als suggestie mee. Daarmee wordt de zware term met juridische connotatie vermeden dat het eigenlijk allemaal niet kan.

De heer Jurgens (PvdA): Iets wat kennelijk onredelijk is, is toch misbruik?

De heer Wolffensperger (D66): Ik vind het heel goed dat de minister dit naar voren brengt. Mag ik constateren dat de minister met die formulering tegen het amendement minder bezwaar heeft dan in de huidige formulering?

Minister Hirsch Ballin: Zo is dat!

De heer Wolffensperger (D66): Ik zal dit in mijn overwegingen betrekken.”

Art. 27e(2) AWR tenslotte bepaalt dat als de belastingrechter het beroep tegen een informatiebeschikking ongegrond verklaart, hij een nieuwe termijn stelt voor het alsnog voldoen aan de verzaakte informeringsverplichtingen:

“tenzij sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.”

Is daarvan sprake, dan wordt de informatiebeschikking definitief en staat vast dat de adressaat niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan, hetgeen tot omkering van de bewijslast in de bodemprocedure leidt. Volgens de parlementaire geschiedenis van art. 27e(2) AWR is niet snel sprake van misbruik, maar doet het zich bijvoorbeeld voor bij evident kansloos bezwaar of beroep om tijd te winnen of om de fiscus te hinderen in zijn controletaak:21

“Opgemerkt moet worden dat van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht niet snel sprake zal zijn. Te denken valt aan bezwaar en/of beroepprocedures die evident kansloos zijn maar niettemin welbewust worden gevoerd om tijd te winnen of om de Belastingdienst te hinderen bij zijn controletaak. Indien dergelijke bedoelingen blijken, is er naar het oordeel van de indieners geen aanleiding om de informatieplichtige nogmaals in de gelegenheid te stellen om te voldoen aan een rechtmatig informatieverzoek.”

Ook hieruit volgt dat misbruik van procesrecht in elk geval détournement de pouvoir omvat in de vorm van gebruik van procesbevoegdheid voor geen redelijk doel, waaronder een vexatoir doel, of duidelijk voor een ander doel dan waarvoor het recht is gegeven.

In verband met het recht op toegang tot de rechter is uw eerste kamer terughoudend in het aannemen van misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen. Zij overwoog als volgt in de zaak Duka/Achmea:22

“5.1 De hiervoor in 3.2 omschreven reconventionele vordering van Achmea komt erop neer dat Duka de onderhavige procedure zonder grond tegen haar heeft aangespannen en daarom gehouden is alle door Achmea in verband met deze procedure gemaakte kosten te vergoeden. Naar het hof terecht heeft geoordeeld, is deze vordering alleen toewijsbaar in geval van misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen (rov. 11). Daarvan is pas sprake als het instellen van de vordering, gelet op de evidente ongegrondheid ervan, in verband met de betrokken belangen van de wederpartij achterwege had behoren te blijven. Hiervan kan eerst sprake zijn als eiser zijn vordering baseert op feiten en omstandigheden waarvan hij de onjuistheid kende dan wel behoorde te kennen of op stellingen waarvan hij op voorhand moest begrijpen dat deze geen kans van slagen hadden (HR 29 juni 2007, LJN BA3516, NJ 2007/353). Bij het aannemen van misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen door het aanspannen van een procedure past terughoudendheid, gelet op het recht op toegang tot de rechter dat mede gewaarborgd wordt door art. 6 EVRM.”

Ik citeer voor een indruk enige arresten van uw eerste kamer over misbruik van bevoegdheid door instelling van rechtsmiddelen. Uit de zaak NJ 1999/50724 volgt dat als een partij misbruik van procesrecht stelt wegens onevenredigheid van de afweging van de belangen betrokken bij de (niet-)uitoefening van de bevoegdheid, voor aanname daarvan vereist is dat de andere partij, die de bevoegdheid uitoefent, die onevenredigheid kent of behoort te kennen:

“3.4 Onderdeel 1 (…) strekt ten betoge dat het Hof ingevolge het bepaalde bij art. 3:13 lid 2 BW had dienen te onderzoeken of er een onevenredigheid bestond als in genoemde bepaling bedoeld tussen de belangen van Spoelstra bij weigering van het akkoord enerzijds en de belangen van KWI en haar schuldeisers bij aanvaarding van het akkoord anderzijds. Daarbij voert het onderdeel aan dat het Hof, waar het overweegt dat niet aannemelijk is geworden dat Spoelstra heeft moeten beseffen, dat de financiële situatie van KWI zozeer was verslechterd dat haar faillissement dreigde, is uitgegaan van een verkeerde maatstaf omdat het niet erop aankomt wat Spoelstra — subjectief — had behoren te beseffen maar of er objectief een onevenredigheid bestond tussen de belangen van Spoelstra en de belangen van derden zoals door KWI gesteld.

Waar in art. 3:13 lid 2 BW is bepaald dat van misbruik van bevoegdheid sprake is in een geval waarin men, in aanmerking nemend de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening heeft kunnen komen, heeft de wet het geval op het oog waarin degene die de bevoegdheid uitoefent, de bedoelde onevenredigheid kent of behoort te kennen. Dit heeft het Hof echter niet uit het oog verloren. Het heeft in zijn rov. 4.5 een, in cassatie niet bestreden, samenvatting gegeven van de belangen die volgens KWI worden geschaad door het onverkort door Spoelstra uitoefenen van diens vorderingsrecht. Daaruit volgt dat het Hof zich heeft begeven in een afweging van de op het spel staande belangen. Waar het Hof overweegt dat niet aannemelijk is geworden dat Spoelstra 'heeft moeten beseffen' dat de financiële situatie van KWI was verslechterd, brengt het Hof tot uitdrukking dat zich hier niet het geval voordoet dat Spoelstra, op het daarvoor in aanmerking komende tijdstip, de onevenredigheid tussen zijn belang en dat van degenen die door de uitoefening ervan werden geschaad, kende of behoorde te kennen. Door op grond daarvan te oordelen dat Spoelstra zich niet aan misbruik van bevoegdheid heeft schuldig gemaakt, heeft het Hof niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven. 's Hofs oordeel is niet onbegrijpelijk en behoefde, mede in aanmerking genomen dat het hier om een kort geding gaat, geen nadere motivering. Het onderdeel faalt derhalve voorzover het al feitelijke grondslag heeft.”

De in 5.1 al geciteerde zaak HR NJ 2012/23326 betrof schade door brand in een café van vennootschap A (de eiseres in cassatie). De verzekeraar Achmea weigerde uit te keren aan B, de enige bestuurder en aandeelhouder van A, omdat de brand volgens haar in opdracht van B zou zijn gesticht. A vorderde een verklaring voor recht dat Achmea verplicht was de schade te vergoeden. Achmea vorderde daarop in reconventie onder meer vergoeding van haar werkelijke proceskosten op grond van onrechtmatige daad of wanprestate. Volgens Achmea was B’s instelling van de vordering tot schadevergoeding misbruik van procesrecht. Het Hof heeft als volgt overwogen:

“11. Grief IV bestrijdt de veroordeling in de werkelijke kosten zoals door de rechtbank in reconventie toegewezen. Voor zover dit de kosten van de experts betreft wordt deze grief tevergeefs voorgesteld. Achmea heeft deze kosten moeten maken om haar aansprakelijkheid vast te stellen (art. 6:96 lid 2, aanhef en sub b, BW) tegenover de claim van A. Na het onderzoek is gebleken dat Achmea niet gehouden is de schade te vergoeden. De omvang van deze kosten en de redelijkheid van de omvang van deze kosten is in hoger beroep niet bestreden. Daarmee is een vergoeding voor deze kosten (€ 1377,90 + € 7840,79 + € 26.052,17 = € 35.270,86) toewijsbaar. Dit ligt anders voor de gevorderde werkelijke kosten van de procedure. Deze vordering is alleen toewijsbaar indien sprake is van misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen. Daarvan kan sprake zijn indien het instellen van de vordering, gelet op de — voor eiser — evidente kansloosheid ervan, met het oog op de daarbij betrokken kenbare en zwaarwegende belangen van de wederpartij achterwege behoorde te blijven. Daarvan zou sprake zijn indien A. feiten of omstandigheden aan haar vordering ten grondslag had gelegd waarvan zij de onjuiste kende of behoorde te kennen of stellingen waarvan zij op voorhand moest begrijpen dat deze geen kans van slagen hadden (HR 29 juni 2007, NJ 2007/353). In het voorliggende geval kan niet worden gezegd dat het ontoelaatbaar was dat A. haar feitelijke standpunt — later onjuist gebleken, althans als onjuist beoordeeld — verdedigde, omdat B. in beginsel niet met haar vereenzelvigd kan worden en daden van B. niet zonder meer aan haar kunnen worden toegerekend. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan dat in dit geval wel zou kunnen zijn niet (voldoende) gesteld of gebleken. Dit leidt ertoe dat grief IV gedeeltelijk slaagt.”

Uw eerste kamer overwoog zoals hierboven in 5.1 weergegeven en oordeelde dat het Hof terecht had geoordeeld dat in dit geval niet kan worden gezegd dat het ontoelaatbaar was dat A. haar – later onjuist gebleken, althans als onjuist beoordeelde – feitelijke standpunt omtrent de brand verdedigde. De omstandigheid dat, hoewel daarover geen zekerheid is verkregen, aannemelijk is geacht dat de brand is gesticht in opdracht van B., bracht volgens u niet zonder meer mee dat ook de vereiste mate van zekerheid is verkregen over het gestelde misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen door het aanspannen van de procedure:

“5.2. Het hof heeft, uitgaande van de hiervoor vermelde maatstaven, geoordeeld dat in dit geval niet kan worden gezegd dat het ontoelaatbaar was dat A. haar — later onjuist gebleken, althans als onjuist beoordeelde — feitelijke standpunt omtrent de brand verdedigde (rov. 11). Dit oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. Aan het standpunt van Achmea ligt de opvatting ten grondslag dat het enkele feit dat, naar het oordeel van rechtbank en hof, in dit geding in het kader van het bewijs van de door Achmea gestelde merkelijke schuld voldoende aanwijzingen zijn gebleken om aan te nemen dat de brand is gesticht in opdracht van B., zonder meer meebrengt dat tevens moet worden aangenomen dat A., nu B. haar enig bestuurder en aandeelhouder was, voorafgaande aan de procedure wist dat de vordering was gebaseerd op feiten en omstandigheden die niet juist waren en dat reeds daarom sprake is van een onrechtmatig handelen van A. dat verplicht tot vergoeding van de integrale proceskosten van Achmea. Deze opvatting is onjuist. De omstandigheid dat, hoewel daarover geen zekerheid is verkregen, door rechtbank en hof voldoende bewezen is geacht dat de brand is gesticht in opdracht van B., brengt immers niet zonder meer mee dat ook de vereiste mate van zekerheid is verkregen over het gestelde misbruik van procesrecht of onrechtmatig handelen door het aanspannen van de onderhavige procedure, gelet op de hiervoor in 5.1 bedoelde terughoudendheid die in dat kader in acht dient te worden genomen. Dat geldt ook indien het handelen van B., anders dan het hof heeft geoordeeld, mede in dit verband kan worden toegerekend aan A.”

De zaak HR NJ 1999/53527 ging om een gemeenschappelijk verzoek van een echtpaar tot echtscheiding. De rechtbank had aan dat gezamenlijke verzoek voldaan. De man stelde daartegen niettemin hoger beroep in, dat door het hof niet-ontvankelijk werd verklaard omdat hoger beroep niet is bedoeld om de partij wier verzoek door de eerste rechter is toegewezen, gelegenheid te geven om die beslissing ongedaan te maken omdat zij bij nader inzien dat verzoek niet gedaan wenste te hebben. U overwoog op het cassatieberoep van de man daartegen:

“3.2 De tweede klacht van het middel is gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de man in zijn hoger beroep, voor zover dat is gericht tegen de echtscheiding. Het middel voert aan dat het Hof de man in zijn hoger beroep had moeten ontvangen, nu van berusting in de beschikking van de Rechtbank geen sprake was en hoger beroep dus openstond.

Ook deze klacht faalt. Het Hof heeft, in cassatie onbestreden, geoordeeld dat het gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding ook op de wil van de man berustte en dat uit het standpunt van de man in hoger beroep valt af te leiden dat hij nu geen echtscheiding meer wil, hetgeen feitelijk neerkomt op een intrekking van zijn verzoek tot echtscheiding. Hiervan uitgaande heeft het Hof de man terecht niet-ontvankelijk verklaard in zijn hoger beroep tegen de uitspraak tot echtscheiding. Het rechtsmiddel van hoger beroep is niet gegeven om aan een partij wier verzoek tot echtscheiding door de eerste rechter is toegewezen, gelegenheid te geven die beschikking ongedaan te maken omdat zij bij nader inzien de voorkeur eraan geeft van het verzoek af te zien (vgl. HR 12 juni 1936, NJ 1936, 962; HR 29 oktober 1971, NJ 1972, 24; HR 6 mei 1983, nr. 12031, NJ 1984, 160).”

De bestuursrechter

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 19 november 2014 voor het eerst in het bestuursrecht consequenties verbonden aan de art. 3:13 en 3:15 BW. De gemachtigden van de appellant hadden zes Wob-verzoeken ingediend bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM - verantwoordelijk voor het behandelen van administratieve beroepen tegen verkeersboetes (‘Mulderzaken’)). De zaak kwam voor de Rechtbank omdat de gemachtigden beroep instelden tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op een bezwaarschrift tegen de weigering zo’n verzoek in behandeling te nemen wegens het niet binnen de gestelde termijn verstrekken van een deugdelijke machtiging. Er werden destijds veel oneigenlijke Wob-verzoeken gedaan, met geen ander doel dan inning van een dwangsom wegens niet-tijdig beslissen ex art. 4:17 Awb. De CVOM ontving destijds duizenden Wob-verzoeken, honderden per dag.28 Het College van procureurs-generaal van het OM schreef de minister van Veiligheid en Justitie dat in het overgrote deel van de gevallen de gevraagde informatie niet kon dienen om de verkeersboeten aan te vechten. De wetgever greep in en bestempelde dit gebruik van de Wob als misbruik. Naast het probleem dat bestuursorganen zinloos dwangsommen verbeurden, was volgens de wetgever nóg belangrijker dat het misbruik bestuursorganen onevenredig en zinloos belastte.29 Er werd een eenvoudige oplossing gekozen: een bestuursorgaan verbeurt sinds 1 oktober 2016 geen dwangsom meer indien het te laat op een (bezwaar in het kader van een) Wob-verzoek beslist,30 maar ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 was dat nog niet zo. De Afdeling overwoog als volgt:31

“6.1. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

Ter beoordeling van de vraag of in dit geval het beroep terecht wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk is verklaard, zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang

(…) (volgt een opsomming van correspondentie; PJW)”

Uit het gedrag van de adviseurs en hun kennis, ervaring en deskundigheid bleek volgens de Afdeling dat zij wisten dat hun handelingen een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken, onder meer gegeven dat (i) zes Wob-verzoeken waren ingediend hoewel maar één verkeersboete was opgelegd, (ii) meer keren onverklaard om hetzelfde document werd gevraagd, (iii) tegen beter weten in gebruik werd gemaakt van algemene postadressen/ faxnummers van het CVOM in plaats van de coördinaten van diens Wob-afdeling en (iv) één van de WOB-verzoeken was opgenomen in een beroepschrift dat daardoor lastig te herkennen was. Voor deze gedragingen bestond volgens de Afdeling geen andere plausibele verklaring dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren, te meer nu de adviseurs op no cure no pay-basis werkten, waardoor zij een eigen belang hadden bij proceskostenvergoedingen en dwangsommen wegens niet tijdig beslissen. De Afdeling concludeerde dat de adviseurs de Wob-verzoekbevoegdheid kennelijk gebruikten met geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, en dat zij daarmee die bevoegdheid gebruikten voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, en wel zodanig dat dit gebruik blijk gaf van kwade trouw. Dat is volgens de Afdeling misbruik van een wettelijke bevoegdheid. Dat gold evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de Rechtbank in te stellen, omdat dat beroep niet los kon worden gezien van het doel waarmee de WOB werd gebruikt. Daaraan deed volgens de Afdeling niet af dat de indiener van een WOB-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, omdat de bevoegdheid tot het doen van WOB-verzoeken wel degelijk met een doel is gecreëerd en dat dat doel wel degelijk relevant kan zijn voor de beoordeling of die bevoegdheid wordt misbruikt.

Het geconstateerde misbruik van procesrecht bracht volgens de Afdeling niet-ontvankelijkheid van het beroep mee. De resulterende blokkering van de toegang tot de rechter achtte zij niet in strijd met art. 6 EVRM (recht op een fair hearing). Art. 47 van het EU-Handvest van de grondrechten (recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) achtte zij niet van toepassing omdat het gestelde geschil geen EU-rechtelijke kant had:

“7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (…), mag het recht op toegang tot de rechter worden beperkt en is dat niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, mits de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel dat misbruik van recht inhoudt, voldoet aan die eisen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM een rechterlijke procedure eerlijk dient te verlopen.

Ingevolge artikel 51 van het Handvest zijn de bepalingen van dit handvest gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Met het besluit van de minister van 22 februari 2013 is geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht, aangezien met de regeling waarop dit besluit is gebaseerd het Unierecht niet wordt omgezet en zich ook anderszins geen juridische situatie voordoet die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Zie in dit verband de arresten van het Hof van Justitie van 6 maart 2014, C-206/13, Cruciano Siragusa, ECLI:EU:C:2014:126, punten 20, 21, 24, 25, 26 en 29, en van 8 mei 2014, zaak C-483/12, Pelckmans Turnhout NV, ECLI:EU:C:2014:304, punt 22). Derhalve valt het besluit niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest, zodat reeds daarom geen strijd met het Handvest aan de orde is.

Gezien het voorgaande, is de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep niet in strijd met artikel 6 van het EVRM of artikel 47 van het Handvest. Het betoog faalt.”

Korzelius en Schuurmans (noot in JB 2014/246) wijzen erop dat de door de Afdeling aan art. 3:13(2) BW ontleende abstracte criteria voor misbruik van bevoegdheid (doelmiskenning en onevenredige belangenafweging) beperkt behulpzaam zijn, nu zij het niet eenvoudig achten om misbruik te onderscheiden van weliswaar hinderlijk, maar niet-onrechtmatig procesgedrag. Zij menen met Van der Wiel (zie 5.2) dat de specifieke omstandigheden van elk geval steeds bepalend zijn. De vaststelling en waardering van die omstandigheden leidt tot lange uitspraken.

De belastingrechter

HR NTFR 2019/190032 betrof een poging van een beroepsgemachtigde tot misbruik van procesrecht, met name van de boven genoemde doorzendplicht van bestuursorganen ex art. 6:15(3) Awb, door bezwaarschriften opzettelijk verkeerd bij de gemeente in te dienen om vertraging en termijnoverschrijdingen te bewerkstelligen en zich bij niet-ontvankelijkverklaring wegens termijnoverschrijding bij de indiening van het bezwaar op die doorzendplicht te beroepen. Het Hof achtte dat kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. U overwoog op het cassatieberoep van de misbruiker:

“2.2.2 Het Hof heeft onder meer geoordeeld dat op de achterzijde van het aanslagbiljet van de

naheffingsaanslag was vermeld dat schriftelijk bezwaar diende te worden gemaakt op het aldaar vermelde adres en dat op de website van de gemeente Haarlem was vermeld dat ook per fax bezwaar kan worden gemaakt met aanduiding van een ander faxnummer dan door belanghebbende is gebruikt. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat de gemeente Haarlem op de voet van artikel 2:15 Awb de elektronische weg voor het maken van bezwaar heeft geopend en daaraan eisen heeft gesteld. Een dergelijke beperking tot een specifiek faxnummer is naar het oordeel van het Hof niet in strijd met artikel 2:15 Awb. Belanghebbende heeft daarom niet op voorgeschreven wijze, bij het bevoegde bestuursorgaan, bezwaar gemaakt. Als gevolg daarvan heeft de heffingsambtenaar het bezwaar niet tijdig ontvangen. Ten aanzien van belanghebbendes stelling dat de gemeente Haarlem het bezwaarschrift op grond van artikel 6:15 Awb had moeten doorzenden aan de heffingsambtenaar, heeft het Hof als volgt overwogen. Het Hof heeft aannemelijk geacht dat de gemachtigde van belanghebbende, een professionele rechtshulp-verlener, het bezwaarschrift aan het faxnummer heeft gezonden met kennelijk geen ander doel dan om de ontvangst door de heffingsambtenaar en tijdige afhandeling van het bewaarschrift te bemoeilijken. Naar het oordeel van het Hof is sprake van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht als bedoeld in artikel 6:15, lid 3, Awb en geldt niet als tijdstip van indiening van het bezwaarschrift het tijdstip van ontvangst door het onbevoegde bestuursorgaan. Het bezwaar is daarom volgens het Hof terecht niet-ontvankelijk verklaard.

De klacht betoogt dat het oordeel van het Hof dat belanghebbende wegens kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht geen beroep toekomt op de doorzendplicht van artikel

6:15 lid 3 Awb, onjuist en onbegrijpelijk is.

Jansen heeft recent in TFB 2023/0233 een overzicht gegeven van de rechtspraak over misbruik van procesrecht. Zij vat de rechtspraak van uw eerste kamer op dat vlak als volgt samen:

“De (civiele kamer van de) Hoge Raad is van oordeel dat met het aannemen van misbruik van procesrecht terughoudend moet worden omgegaan. Het gaat immers over het recht op toegang tot de rechter dat mede gewaarborgd wordt door art. 6 EVRM.34 Zo levert de enkele omstandigheid

dat een vordering ook in hoger beroep niet voldoende is onderbouwd in ieder geval geen misbruik van procesrecht op.35 Daarentegen is wel sprake van misbruik van procesrecht als:

– het instellen van een vordering, gelet op de ongegrondheid ervan, in verband met de betrokken belangen van de wederpartij achterwege had moeten blijven; hiervan kan pas sprake zijn als eiser zijn vordering baseert op feiten en omstandigheden waarvan hij de onjuistheid kende dan wel behoorde te kennen of op stellingen waarvan hij op voorhand moest begrijpen dat deze geen kans van slagen hadden;36

– de processuele bevoegdheid om de onbevoegdheid van de rechter in te roepen enkel wordt gebruikt om de andere partij processueel te schaden;37

– een partij om een voorlopig deskundigenonderzoek verzoekt en de inwilliging daarvan tot onevenredigheid leidt gelet op de over en weer betrokken belangen;38

– de advocaat van een partij zonder zijn cliënt ter zitting verschijnt met als doel een inhoudelijke behandeling onmogelijk te maken.39

Uit deze jurisprudentie blijkt dat de bewustheid van een

partij een cruciale rol speelt bij het beantwoorden van de

vraag of sprake is van misbruik van procesrecht.”

Zij vat de bestuursrechtspraak over misbruik van procesrecht als volgt samen:

“De bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, kan niet worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt. Dan moet wel sprake zijn van zwaarwichtige gronden. Zwaarwichtige gronden zijn aanwezig als de rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven,40 dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.41 Dat is bijvoorbeeld het geval als een procedure wordt uitgelokt42 of beroep is aangetekend met het oog op het verkrijgen van een dwangsom, proceskostenvergoeding of immateriële schadevergoeding.43 Ook kan worden gewezen op gevallen waarin op voorhand duidelijk is dat van de ingestelde procedure geen positief resultaat te verwachten valt,44 bijvoorbeeld omdat dezelfde45 of een andere46 rechter al (meerdere keren)47 over dezelfde kwestie geoordeeld heeft.48 Of van dezelfde kwestie sprake is, kan afhangen van degene die belanghebbende is,49 de inhoud van de procedure50 en het jaar waar de procedure op ziet.51 Als het beroep gegrond is, is echter geen sprake van een duidelijk kansloze procedure52 of van misbruik van procesrecht.53 Het min of meer overmatig beroep doen op door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf geen misbruik op.54 Het staat een belanghebbende in beginsel namelijk vrij om de rechter opnieuw van zijn gelijk te overtuigen als hij wordt geconfronteerd met een besluit waar hij het niet mee eens is.55 Ook als daarvoor (nagenoeg) dezelfde argumenten worden aangevoerd als in eerdere procedures.56 Het in een relatief kort tijdsbestek aan de orde stellen van dezelfde rechtsvraag leidt in ieder geval niet tot misbruik.57 Anders is het als belanghebbende ondanks alle eerder gevoerde procedures geen nieuwe argumenten aanvoert maar blijft volharden in een ongewijzigd standpunt en de van toepassing zijnde wet- en regelgeving onveranderd is.58 Daarnaast kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik heeft plaatsgevonden.59 Zo mag bij de beoordeling of misbruik heeft plaatsgevonden, rekening worden gehouden met de handelingen die de gemachtigde (eerder) namens andere belanghebbenden heeft verricht, aangezien die blijk geven van relevante kennis en ervaring en licht werpen op een algemene werkwijze.60 Het enkele feit dat een gemachtigde op basis van ‘no cure no pay’ werkt, levert overigens geen misbruik op.61 De houding van belanghebbende of zijn gemachtigde in de bezwaar- of beroepsfase kan voor het bestuursorgaan aanleiding zijn misbruik van procesrecht aan de orde te stellen. Het helpt daarbij (natuurlijk) niet als die houding in belangrijke mate is beïnvloed door het bestuursorgaan.62 Misbruik doet zich in ieder geval niet voor als belanghebbende niet terugbelt,63 niet ingaat op een uitnodiging om de zaak nogmaals te bespreken64 of een standpunt eerder had kunnen innemen.65 Dat geldt eveneens voor het niet afwachten van de uitkomst van een voorlopige voorziening,66 het (op summiere wijze)67 verzoeken om uitstel van de zitting of het niet verschijnen op de zitting.68 Er is wel sprake van misbruik als het handelen van (de gemachtigde van) belanghebbende erop is gericht verwarring te creëren, fouten uit te lokken en meer procedures te veroorzaken, om ook op die manier aanspraak op (proceskosten)vergoedingen te kunnen maken.69

Ook de inhoud van de processtukken kan voor het bestuursorgaan reden zijn om zich op misbruik van procesrecht te beroepen.70 Van misbruik is echter geen sprake als belanghebbende slechts algemene beroepsgronden indient,71 zijn beroep (summier)72 motiveert,73 een pleitbaar standpunt inneemt74 of de enkele omstandigheid dat er (tevens) andere geschilpunten zijn die wellicht zwaarder wegen.75 Misbruik is daarentegen wel aan de orde als valse stukken worden ingediend76 of bij grievend taalgebruik dat geen inhoudelijk verband houdt met de in geding zijnde beschikkingen,77 tenzij het gaat om veelvuldig geuite beledigingen en beschuldigingen die tamelijk krachteloos en ridicuul zijn geworden en daarom niet (meer) serieus te nemen zijn.78

Als het bestuursorgaan stelt dat belanghebbende misbruik van procesrecht maakt, moet het die stelling uiteraard wel voldoende onderbouwen of aannemelijk maken. Dat lukt vaak niet.79 Daarnaast mag de rechter belanghebbende niet overvallen met het oordeel dat sprake is van misbruik van procesrecht.80 In sommige procedures heeft het bestuursorgaan zich in de voorfase (al) op het standpunt gesteld dat sprake is van misbruik van recht. Het is dan in beginsel niet onredelijk om rechtsmiddelen aan te wenden tegen het besluit waarin dat standpunt is ingenomen. Dit is mogelijk anders indien de bestuursrechter op grond van dezelfde of vergelijkbare feiten en omstandigheden reeds eerder heeft aangenomen dat belanghebbende misbruik van recht heeft gemaakt.81”

In een vergelijkbaar geval van structurele samenspanning tot misbruik van procesrecht tussen gemachtigde en belanghebbenden bij een groot aantal procedures met het oog op een parasitair verdienmodel, in dat geval misbruik van WOB-verzoeken, was voor de Afdeling Bestuursrechtspraak voldoende grond om in te stemmen met de weigering van die gemachtigde als procesvertegenwoordiger (art. 2:2 Awb). In de zaak ABRvS AB 2018/29192 overwoog zij als volgt over een gemachtigde die stelselmatig Wob-verzoeken deed, niet om informatie te verkrijgen, maar om zoveel mogelijk proceskostenvergoedingen te ontvangen en die al eerder betrapt was:

“8. In beroep en hoger beroep heeft het college [van B&W; PJW] gesteld dat zich in de jaren 2013 tot 2015 een patroon heeft afgetekend van misbruik door [wederpartij] van het recht om Wob-verzoeken in te dienen en van het recht om tegen daarop genomen besluiten rechtsmiddelen aan te wenden. Het misbruik bestond daarin dat met de Wob-verzoeken niet werd beoogd om informatie te verkrijgen, maar om zo veel mogelijk proceskostenvergoedingen te verkrijgen. Voorts heeft het college gesteld dat de procedure waarin [wederpartij] in bezwaar als gemachtigde van [persoon] is geweigerd, kenmerken vertoonde die duidden op een voortzetting van voormeld patroon. Ter onderbouwing hiervan heeft het college uiteengezet dat het in voormelde jaren Wob-verzoeken heeft ontvangen die ondertekend waren door verschillende personen, waarbij [wederpartij] in bezwaar als gemachtigde van die personen optrad. Tezamen met het college van

Ridderkerk, met welke gemeente ambtelijk wordt samengewerkt, heeft het college in die jaren meer dan 100 van dergelijke verzoeken ontvangen. De betrokkenheid van [wederpartij] ging daarbij veel verder dan een zakelijke relatie tussen een rechtsbijstandverlener en zijn cliënten. Onder meer uit de metadata van elektronisch ingediende documenten is gebleken dat [wederpartij], anders dan de ondertekening van de Wob-verzoeken doet vermoeden, reeds vóór de indiening van de Wob-verzoeken bij de procedures betrokken was. [wederpartij] heeft voorts namens [persoon] onderhandeld met een bedrijf over het maken van de website ' [… ] .nl', waar in

het briefhoofd van het Wob-verzoek ook naar is verwezen. Verder was [wederpartij] zelf aanvankelijk als houder van het domein ' [… ] .nl' geregistreerd. Dat dit, naar gesteld, een fout was van het bedrijf dat de website heeft gemaakt en deze fout binnen enkele weken is hersteld, laat onverlet dat ook dit erop wijst dat [wederpartij] bij de inleidende Wob-verzoeken betrokken was. Verder heeft het college naar voren gebracht dat [persoon] zich reeds ten tijde van het indienen van de Wob-verzoeken in een schuldsaneringstraject bevond. Om die reden is het uiterst onwaarschijnlijk dat [wederpartij], zoals hij heeft gesteld, op grond van een overeenkomst van opdracht € 200 per uur in rekening bracht bij [persoon] voor de werkzaamheden die samenhangen met diens Wob-verzoek. Daarom moet worden aangenomen dat [persoon] niet voor de werkzaamheden van [wederpartij] behoefde te betalen en dat proceskostenvergoedingen en dwangsommen aan [wederpartij] ten goede kwamen.”