Uitspraken

Rechtbank Noord-Nederland 3

Uit dat arrest leidt de Rechtbank af dat NEN-normen op gelijke wijze bekend gemaakt dienen te worden als de (de bijlagen bij) een belasting- c.q. legesverordening. Zij overweegt vervolgens niet te kunnen inzien dat dit anders zou zijn voor de UAV 2012, alsmede:

11. (…) De rechtbank volgt verweerder niet in zijn stelling dat de Hoge Raad in voormelde overweging slechts zou hebben bedoeld aan te geven wanneer 'in ieder geval' aan de eisen van de artikelen 139 en 217 Gemeentewet zou zijn voldaan. Dat is daarin niet vermeld. De rechtbank is voorts van oordeel dat het feit dat de bouwleges in het onderhavige geval (alsnog zullen) worden vastgesteld op basis van de door eiseres overeengekomen bouwsom, anders dan verweerder (veronder)stelt, niet met zich brengt dat de UAV 2012 in het onderhavige geval geen rol zouden spelen. Dit reeds gelet op de in de tarieventabel vermelde maatstaf voor de heffing, te weten: de aanneemsom als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de UAV 2012. Een overeengekomen bouwsom hoeft niet overeen te komen met de in de UAV 2012 opgenomen definitie van aanneemsom. Daarbij wijst de rechtbank er op dat de UAV 2012 weliswaar door een tweetal ministers zijn vastgesteld, maar dat geen sprake is van een aan een wet in formele zin ontleende bevoegdheid terzake, zodat een wettelijke grondslag voor die vaststelling ontbreekt. De UAV 2012 vormen dan ook geen algemeen verbindend voorschrift, maar een privaatrechtelijke regeling vergelijkbaar met algemene voorwaarden. Deze zijn alleen als partijen (de opdrachtgever en bouwer) dat afspreken op een overeenkomst van toepassing. Ook gelet daarop behoeft een overeengekomen bouwsom niet zonder meer overeen te stemmen met de in de paragraaf 1, eerste lid, van de UAV 2012 omschreven aannemingssom. Daarnaast is ter zitting gebleken en volgt (ook) uit de gang van zaken in de onderhavige zaak, dat de door een aanvrager opgegeven, overeengekomen bouwsom niet altijd zonder meer door verweerder als maatstaf voor de heffing, als zijnde de bouwkosten, wordt overgenomen. Er kan toetsing daarvan plaatsvinden en die vindt ook wel plaats. Zo heeft verweerder in de onderhavige zaak in de voorfase ter bereiking van een compromis aan eiseres voorgesteld de door haar opgegeven werkelijke, overeengekomen bouwsom te laten begroten door een door beide partijen te benoemen deskundige. Een dergelijke toetsing dient gelet op de in artikel 2.1.1.1 legesverordening opgenomen heffingsmaatstaf te geschieden aan de hand van de UAV 2012.

Publicatie van de UAV 2012 in de Staatscourant en vermelding op www.overheid.nl volstaan aldus niet volgens de Rechtbank, zodat de Legesverordening op grond waarvan de bouwkosten worden vastgesteld met toepassing van de UAV 2012 onverbindend is en de aanslag moet worden vernietigd:

14. (…) Nu vaststaat dat het gemeentebestuur de UAV 2012 en het normblad NEN 2631 zelf op geen enkele wijze bekend heeft gemaakt, doordat deze niet door het gemeentebestuur zijn gepubliceerd, noch ter inzage zijn gelegd en zelfs een verwijzing naar waar deze te vinden zouden zijn, ontbreekt, is niet voldaan aan het bekendmakingsvereiste. Dat de UAV 2012 gepubliceerd zijn in de Staatscourant en (wellicht) te vinden zouden zijn op een site van de overheid doet daar niet aan af. Daarbij overweegt de rechtbank voorts dat in de per 1 januari 2014 in artikel 139, lid 3, van de Gemeentewet specifiek voor bijlagen opgenomen uitzondering is vermeld dat het bekendmaken van bijlagen door middel van terinzagelegging slechts kan plaatsvinden door middel van een in het te publiceren besluit op te nemen besluit. Met andere woorden in de legesverordening en/of tarieventabel moet in dat geval duidelijk zijn vermeld dat de betreffende bijlagen waar naar wordt verwezen ter inzage liggen. Uit het arrest van de Hoge Raad volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de UAV 2012 en NEN-normen op gelijke wijze bekend gemaakt moeten worden, zodat minst genomen een verwijzing naar de vindplaats aangewezen was.

15. Hetgeen hiervoor is overwogen en beslist brengt met zich dat de het voorwerp van de belasting naar het oordeel van de rechtbank voor zover het betreft de toepassing van de UAV 2012, niet overeenkomstig artikel 217 van de Gemeentewet in de legesverordening en tarieventabel is vermeld. De gemeentelijke regeling op grond waarvan de bouwkosten worden vastgesteld met toepassing van de UAV 2012 is derhalve onverbindend. (…)

M.P. van der Burg onderschrijft het oordeel van de Rechtbank in zijn commentaar in NTFR 2017/342:

De heffingsmaatstaf vormt een van de essentialia die op grond van art. 217 Gemeentewet in de belastingverordening moet zijn geregeld en is dus essentieel voor de totstandkoming van de belastingschuld in materiële zin. In verband met het legaliteitsbeginsel moet de heffingsmaatstaf dus in de belastingverordening zelf zijn geregeld op zodanige wijze, dat voor de belastingplichtige duidelijk is hoeveel belasting hij of zij verschuldigd is indien zich ten aanzien van hem of haar een belastbaar feit voordoet. Het mag duidelijk zijn dat voornoemde kenbaarheidseis ook wordt belichaamd door het publicatievoorschrift van art. 139 Gem.w.

(…)

De Hoge Raad heeft op 19 juni 2015, nr. 14/00520 (NTFR 2015/1925) in een procedure over NEN-normen (waarnaar in de gemeentelijke regelgeving in het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf eveneens was verwezen) aangegeven dat deze weliswaar moeten worden bekendgemaakt maar dat hieraan reeds is voldaan indien de gemeente die normen bekendmaakt door terinzagelegging op de wijze die in art. 139, lid 3, Gem.w. is voorzien voor bijlagen. Mutatis mutandis zal deze bekendmakingseis dus ook gelden voor de UAV 2012 zou men zeggen. De onderhavige gemeente heeft door in het geheel niet aan deze eis te voldoen een groot risico genomen en moet dat in de onderhavige procedure bekopen met vernietiging van een aanslag van ruim 14 miljoen euro.5

P. de Bruin twijfelt daarentegen in Belastingblad 2017/92 en acht het ook relevant dat de UAV 2012 in elk geval in de Staatscourant bekend is gemaakt:

Over de bekendmaking van de UAV is voor zover mij bekend nog geen oordeel gegeven.

Omtrent de bekendmaking van de NEN-norm 2631 heeft de Hoge Raad wel een duidelijk oordeel gegeven in zijn arrest van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669, Belastingblad 2015/328, met mijn noot.

In die noot betoog ik dat de Hoge Raad ten onrechte een oordeel over de verbindendheid van de bepaling die verwijst naar de UAV 1989 achterwege laat.6 Met betrekking tot de UAV 1989 die in die procedure aan de orde was, heb ik nooit een bekendmaking aangetroffen. Dit ligt anders voor de UAV 2012 omdat deze wel is bekend gemaakt, namelijk in Stcrt. 2012, 1567, welke is gepubliceerd op 30 januari 2012. Pikant is wel dat twee bijlagen bij de toelichting op de UAV 2012 niet zijn gepubliceerd.

De rechtbank wijst er in r.o. 11 op dat de bekendmaking van de UAV 2012 door een tweetal ministers is geschied, maar dat daarvoor geen bevoegdheid bestaat op basis van een wet in formele zin. Derhalve had de gemeente de UAV 2012 moeten bekendmaken. Ik ken de bouw- en aannemingswetgeving onvoldoende om te weten of er mogelijk sprake is van een algemene delegatiebevoegdheid. De UAV 2012 verwijst er in elk geval niet naar.

Ik vind het lastig om te beoordelen of de onderbouwing van het oordeel van de rechtbank hout snijdt. Dat hangt ervan af of je behoort tot het kamp van de rekkelijken of de preciezen. Ik heb mij in de fiscaliteit altijd meer thuis gevoeld in het kamp van de preciezen, omdat de materiële belastingschuld zonder menselijk handelen ontstaat uit de wet in formele zin. Er zal in deze zaak naar alle waarschijnlijkheid wel een beroep worden gedaan op het oordeel van Hof Arnhem-Leeuwarden in dezen. Laat in elk geval duidelijk zijn dat een verwijzing in een verordening of bijlage naar een volgens een de regels bekendgemaakte wet of amvb in alle gevallen verbindend is. Voor een zwevende ministeriële regeling ligt dat mogelijk anders.

Hof Arnhem-Leeuwarden 7

’s Hofs beoordeling van het geschil vangt aan met een uitleg van de inhoud van artikel 139 en artikel 217 Gem.w. Voorts wordt een citaat gegeven uit de memorie van toelichting bij de wijziging van onder meer de Bekendmakingswet per 1 juli 2009 over de betekenis van de bekendmaking:8

1.Strekking en doelstelling van het wetsvoorstel

De opkomst van de elektronische media, in het bijzonder internet, en de daaruit voortvloeiende mogelijkheden om burgers snel, goedkoop en volledig te informeren, geven aanleiding om over te gaan tot uitgifte van de Nederlandse officiële publicatiebladen – het Staatsblad en de Staatscourant onderscheidenlijk het Tractatenblad – in elektronische vorm in plaats van in gedrukte vorm. (…) Dit wetsvoorstel strekt er in de eerste plaats toe om de elektronische publicatie van de eerstgenoemde categorie documenten aan te merken als rechtsgeldige bekendmaking, door te voorzien in elektronische uitgifte van het Staatsblad en de Staatscourant. In de tweede plaats voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid van elektronische bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten van algemene strekking, afkomstig van decentrale overheden.

(…) De toegankelijkheid en kenbaarheid van algemeen verbindende voorschriften en andere overheidsbesluiten zijn essentieel voor een goed functionerende rechtsorde.

C.M. Dijkstra meent in NTFR 2018/555 dat zowel voor de lezing van het Hof als die van de Rechtbank iets te zeggen valt:

(…) Het hof benadrukt dat de UAV zelf geen algemeen verbindend voorschrift is ondanks de verwijzing ernaar in de Legesverordening. Art. 139 Gem.w. is daarom ook niet van toepassing op de UAV 2012, aldus het hof. In de uitspraak van de rechtbank bleef dit punt onbenoemd. Voor de uitspraak van het hof is het echter een essentieel element, lijkt mij, al blijft het een beetje in het luchtledige hangen wanneer het hof vervolgens toch ingaat op de kenbaarheid van de UAV 2012. Ten aanzien daarvan komt het hof tot een andere conclusie dan de rechtbank: de belastingplichtige kan zijn belastingschuld en alle andere essentialia afleiden uit de Staatscourant en diverse websites van de overheid. Daarmee is de kenbaarheid dus niet in het geding zodat van onverbindendheid van de Legesverordening geen sprake is.

Voor beide uitwerkingen van het kenbaarheidsvereiste valt wel iets te zeggen. In de memorie van toelichting bij art. 217 Gem.w., waar beide rechtscolleges naar verwijzen, staat de zin: ‘De belastingverordening bevat daarmee alle essentialia waaruit de belastingplichtige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden’ (MvT, Kamerstukken II, 1988 – 1990, 21 591, nr. 3, p. 63). De vraag is nu welke invulling gegeven moet worden aan het woordje ‘kan’. Is met ‘kan’ door de wetgever bedoeld dat de gemeente er actief zorg voor draagt dat de UAV 2012 de burger bereikt? Of, betekent ‘kan’ dat van een burger mag worden verwacht zelf openbare bronnen de UAV 2012 te raadplegen zodat hij de verschuldigde leges kan afleiden? De eerste lezing legt de nadruk op de dienende rol van de overheid, de tweede lezing op de digitale vaardigheid en verantwoordelijkheid van de burger. Het woordje ‘kan’ geeft volop ruimte voor beide lezingen en het woord ‘afleiden’ is semantisch vaag genoeg om het pleit niet te beslechten. Het is dan ook maar de vraag of met de uitspraak van het hof de kous af is of dat er een ‘tweede’ NEN-arrest ‘kan’ worden verwacht.

In zijn noot in Belastingblad 2018/152 acht M.P. van der Burg ’s Hofs oordeel ‘in het huidige elektronische tijdperk’ juist:9

4. In de onderliggende procedure bij de rechtbank (Rb. Noord-Nederland 8 november 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:4896, Belastingblad 2017/92, m.nt. P. de Bruin) besliste de rechtbank dat niet is voldaan aan de bekendmakingsplicht van art. 139 Gemeentewet met als gevolg onverbindendheid van de bepaling inzake de bouwkosten. Volgens de rechtbank is de UAV 2012 door twee ministers onbevoegd bekend gemaakt,10 waardoor de gemeente de UAV 2012 zelf bekend had moeten maken. Een opmerkelijke uitspraak van de rechtbank, die het hof terzijde legt door te stellen dat de toegankelijkheid en kenbaarheid van de UAV 2012 voldoende zijn gewaarborgd, doordat deze is gepubliceerd in de Staatscourant en kan worden teruggevonden op de websites www.officielebekendmakingen.nl en www.overheid.nl. In dat oordeel kan ik mij in het huidige elektronische tijdperk prima vinden.

Ad (iii): De tekstueel onjuiste verwijzing naar de UAV 2012 in de Legesverordening kan volgens belanghebbende wel degelijk tot verwarring leiden:

In haar verweerschrift in hoger beroep heeft [belanghebbende] onder 3.2.1 t/m 3.2.3 duidelijk aangegeven dat de onjuiste verwijzing voor verwarring zorgt aangezien de UAV 2012 een samenvoeging van de 'Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken 1989' (UAV 1989) en de 'Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van Technische installatiewerken 1992' (UAVTI 1992) is. De toevoeging "en van Technische installatiewerken" maakt dus een wezenlijk verschil, zeker gelet op het feit dat de UAV 1989 niet ingetrokken is en nog gelding heeft. Daarnaast is het voor de heffingsmaatstaf, zijnde de bouwkosten, van belang of hierin ook de installaties dienen te worden meegenomen.

Gezien het vorenstaande is ook het oordeel van het hof, dat [belanghebbende] de mogelijke verwarring door de onjuiste verwijzing onvoldoende duidelijk heeft gemaakt, onjuist althans onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk.

Artikel 217 Gem.w. luidde in 2013 (en thans nog steeds):

Een belastingverordening vermeldt, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.

Artikel 139 Gem.w. luidde in 2013:

1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.

2. De bekendmaking geschiedt:

a. door plaatsing in het op een algemeen toegankelijke wijze uit te geven gemeenteblad;

b. bij gebreke van een gemeenteblad, door terinzagelegging voor de tijd van twaalf weken op het gemeentehuis of op een andere door het college te bepalen plaats en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad.

3. Het gemeenteblad kan elektronisch worden uitgegeven. Na de uitgifte blijft het gemeenteblad elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar. Indien elektronische uitgifte geheel of gedeeltelijk onmogelijk is, voorziet het gemeentebestuur in een vervangende uitgave. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent het bepaalde in de eerste en tweede volzin nadere regels gesteld.

(…)

En is nadien gewijzigd in:

1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad.

2. De uitgifte van het gemeenteblad geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze. Na de uitgifte blijft het gemeenteblad elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar. Indien elektronische uitgifte geheel of gedeeltelijk onmogelijk is, voorziet het gemeentebestuur in een vervangende uitgave. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden omtrent het bepaalde in de eerste en tweede volzin nadere regels gesteld.

3. In afwijking van het eerste lid kan een besluit als bedoeld in dat lid bepalen dat een bij het besluit behorende bijlage wordt bekendgemaakt door terinzagelegging.

Legesverordening 2013

In artikel 2 en 5 van de Legesverordening 2013 is bepaald:

Artikel 2 Belastbaar feit

Onder de naam 'leges' worden rechten geheven voor:

a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten; (…)”

Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

(…).

UAV 2012

Paragraaf 1, eerste lid, Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012), zoals gepubliceerd in Staatscourant 2012, nr. 1567, definieert de aanneemsom als volgt:

“de aannemingssom: het bedrag, waarvoor de aannemer zich heeft verbonden het werk tot stand te brengen, de omzetbelasting daarin niet begrepen;”

Het vereiste van kenbaarheid van de essentialia van een gemeentelijke belasting uit een gemeentelijke belastingverordening was tot 1994 in artikel 270 Gem.w. neergelegd. Van regeringszijde is deze bepaling als volgt toegelicht:17

Artikel 270. In dit artikel is het beginsel neergelegd, dat voor zover daarin niet door de wet is voorzien, de belastingverordening alles moet bevatten wat voor de heffing en de invordering van de belasting van belang is. Met de woorden ,,in daartoe leidende gevallen" is beoogd tot uitdrukking te brengen, dat de in de onderhavige bepaling genoemde gegevens

slechts in de verordening behoeven te worden opgenomen, voor zover zulks met het oog op de aard van de belasting mogelijk en nodig is.

Bij latere wijzigingen van de Gemeentewet heeft de regering vastgehouden aan haar opvatting dat een gemeentelijke belastingverordening de essentialia voor de heffing en invordering van de daarin geregelde gemeentelijke belastingen moet bevatten. In de memorie van toelichting bij het voorstel tot ‘Wijziging van de gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen’ merkte zij op:18

Het is essentieel dat de burger in de belastingverordening kan lezen welke financiële eisen de gemeenschap aan hem stelt dan wel welke financiële consequenties een bepaalde handeling heeft. Daartoe is het noodzakelijk om in de verordening een aantal elementen in ieder geval op te nemen waardoor de burger in staat wordt gesteld om te kunnen beoordelen of hij belasting moet betalen en waardoor hij eveneens in staat is om uit de belastingverordening de omvang van zijn belastingschuld af te leiden.

Alsmede:19

De tekst van artikel 21620 is vrijwel gelijk aan de tekst van het huidige artikel 270 van de gemeentewet. Het artikel schrijft voor dat alle voor de heffing en de invordering van een gemeentelijke belasting relevante elementen in de daartoe leidende gevallen in de belastingverordening dienen te worden opgenomen. Met betrekking tot gemeentelijke belastingen is de belastingverordening immers de belastingwet in materiële zin, krachtens welke de burgers worden of kunnen worden verplicht tot belastingbetaling. De belastingverordening dient derhalve alle essentialia te bevatten, waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden, alsmede de omstandigheden waaronder hij deze verschuldigd is.

Door de samenhang met artikel 215 is duidelijk dat alleen de gemeenteraad bevoegd is belastingverordeningen vast te stellen. De vaststelling van essentialia kan niet worden gedelegeerd aan een ander orgaan. De zinsnede «in de daartoe leidende gevallen» houdt in dit verband in, dat niet alle in artikel 216 genoemde essentialia in iedere belastingverordening behoeven te zijn geregeld. Indien bijvoorbeeld de wet een volledige regeling omtrent een essentialium bevat behoeft de belastingverordening ter zake geen regeling in te houden. Evenmin behoeft een wijzigingsverordening alle essentialia in te houden. Van wezenlijk belang bij iedere belastingverordening is echter het tijdstip van ingang of – in geval van afschaffing van een belasting - van beëindiging van de heffing. Ten opzichte van het huidige artikel 270 van de gemeentewet is de terminologie van artikel 216 aangepast aan die welke in de fiscale praktijk gangbaar is.

Met de woorden ,,in de daartoe leidende gevallen'' is blijkens de memorie van toelichting (bladzijde 23, linker kolom) behorende bij het wetsontwerp dat heeft geleid tot evenvermelde bepaling, beoogd tot uitdrukking te brengen dat de desbetreffende gegevens slechts in de verordening behoeven te worden opgenomen voor zover zulks met het oog op de aard van de belasting mogelijk en nodig is.

Deze bepalingen laten de belastingplichtige die een hinderwetvergunning wil aanvragen, in het onzekere omtrent de vraag tot welk bedrag door de gemeente publikatiekosten zullen worden gemaakt en of in zijn geval een extern adviesbureau zal worden ingeschakeld en, zo ja, welke omvang de adviesaanvraag zal hebben en welke kosten daaraan zullen zijn verbonden. Zij stelt de belastingplichtige mitsdien niet in staat de omvang van de voor het afgeven van de vergunning verschuldigde leges te leren kennen en is daarom niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 270 van de gemeentewet.

Essentialia en verwijzingen naar andere regelingen en technische normen

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten raadt haar leden aan terughoudend te zijn met verwijzingen in gemeentelijke regelgeving. Zo is te lezen in de door deze Vereniging verzorgde uitgave ‘100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgever’ (hierna: Igr):23

Verwijzingen zijn hinderlijk voor de lezer: hij kan niet doorlezen maar moet terug (of vooruit) naar de bepaling waarnaar wordt verwezen. Er bestaat een reëel risico dat hij dat teveel moeite vindt en daardoor de boodschap niet helemaal juist of volledig tot zich neemt. Dat is een goede reden om verwijzingen zoveel mogelijk te vermijden.

Onderdeel 1b betreft de kern van het geschil.

Het klaagt dat het oordeel van het hof dat een verwijzing naar NEN-normen in een algemeen verbindend voorschrift deze NEN-normen weliswaar maakt tot publiekrechtelijk algemeen geldende normen, maar niet tot algemeen verbindende voorschriften in de (beperkte) zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet, onjuist is en betoogt dat de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit of de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, althans de relevante gedeelten daarvan, door die verwijzing een onlosmakelijk onderdeel worden van de desbetreffende algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Grondwet en de Bekendmakingswet, en dat ingevolge art. 1.4 van het Bouwbesluit hetzelfde geldt voor NEN-normen die op grond van de Europese richtlijn bouwproducten zijn vervangen door NEN-EN normen (die afkomstig zijn van een Europees Normalisatie Instituut).

Weliswaar gaan de hiervoor bedoelde uitspraken over artikel 89, vierde lid, Grondwet en de Bekendmakingswet, welke voor rijksregelgeving gelden, maar er lijkt mij geen reden de overwegingen mutatis mutandis niet op gemeentelijke regelgeving van toepassing te achten. In dat kader is van belang dat artikel 139 Gem.w. slechts geldt voor ‘besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden’. Dat is de UAV 2012 evident niet. Voorts valt niet in te zien waarom de UAV 2012 door een verwijzing daarnaar wel in een context van gemeentelijke regelgeving tot een algemeen verbindend voorschrift kan gaan behoren, maar niet in de context van rijksregelgeving. Van Ommeren verwoordt in zijn noot in AB 2012, 228 bij het hiervoor geciteerde arrest van de Hoge Raad treffend dat de techniek van het verwijzen nu eenmaal verschilt van de techniek van het vaststellen van een regel in een algemeen verbindend voorschrift:

3. (…) het in wettelijke regels — met andere woorden: in algemeen verbindende voorschriften — verwijzen naar normalisatienormen maakt van die normalisatienormen géén algemeen verbindende voorschriften. Dat is mijns inziens een terecht oordeel, omdat, ondanks de verwijzing in wetgeving, de normalisatienormen niet zijn vastgesteld door een orgaan dat de bevoegdheid tot regelgeving aan de wet in formele zin ontleent. De techniek van het verwijzen is niet gelijk aan de techniek van het vaststellen van de regel bij of krachtens de wet. Het wezenlijke van algemeen verbindende voorschriften is nu juist dat zij op een wettelijke grondslag dienen te berusten, zo volgt immers naar vaste rechtspraak uit het legaliteitsbeginsel (zie F.J. van Ommeren, De verplichting verankerd, De reikwijdte van het legaliteitsbeginsel en het materiële wetsbegrip (diss. VU), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1996, p. 48 e.v., p. 196 e.v.).

Bekendmakingseisen bij verwijzingen naar ‘externe’ normen

In dit verband kan worden gewezen op een advies van de Hoge Raad uit 1987 over het project standaardverordeningen. 26 Dit advies is geschreven naar aanleiding van het idee dat de minister van Binnenlandse Zaken een standaardverordening voor gemeentelijke belastingheffing zou opstellen en publiceren in de Staatscourant. Gemeenteraden zouden vervolgens een besluit kunnen nemen dat kortweg daarnaar verwijst en bij afzonderlijk besluit bijvoorbeeld tarieven en vrijstellingen kunnen vaststellen. De Hoge Raad heeft negatief geadviseerd over deze werkwijze:

3. De eerste van de gestelde vragen luidt: Mag de zinsnede in art. 269 van de gemeentewet ‘Bij het besluit tot invoering stelt de raad een belastingverordening vast,...'27 zo ruim worden uitgelegd dat er ruimte bestaat om voor de tekst van de verordening te verwijzen naar een in de Staatscourant gepubliceerde tekst.

Bij de beantwoording van die vraag dient voorop te staan dat de gemeenteraad de verordening vaststelt. De raad heeft daarbij de vrijheid gebruik te maken van een ontwerp. Daarbij maakt het geen verschil of de raad een ontwerp volgt dat is opgesteld door de eigen ambtenaren van de gemeente dan wel door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De Hoge Raad acht echter de enkele verwijzing naar de tekst van de standaardverordening zoals die in de Nederlandse Staatscourant is gepubliceerd niet voldoende. Bepaald zal moeten worden dat de tekst van de standaardverordening deel uitmaakt van de bij het besluit van de raad vastgestelde belastingverordening. De tekst van het model zal als in de verordening geïnserreerd [sic] moeten gelden.

4. De tweede vraag is of artikel 270 van de gemeentewet28 toelaat dat niet alle onderdelen van de belastingverordening in één regeling zijn vervat. Zoals onder 2 werd opgemerkt, zal de standaardverordening deel van de door de raad vastgestelde belastingverordening moeten uitmaken. Artikel 270 lijkt niet uit te sluiten dat de raad een besluit neemt tot vaststelling van de belastingverordening waarin naast een regeling van de variabelen verwezen wordt naar de tekst die aan bet besluit is gehecht en welke van de verordening deel uitmaakt. Alsdan doet zich niet voor de situatie dat de onderdelen van de belastingverordening niet in één regeling zijn vervat. Aan het vereiste van artikel 270 van de gemeentewet is echter niet voldaan indien verwezen wordt naar een standaardverordening ten aanzien waarvan niet is bepaald dat zij van de door de raad vastgestelde verordening deel uit maakt.

In dit verband moet erop worden gewezen dat van belang is dat een ieder van de gehele tekst van de verordening kan kennisnemen. Het moet als in hoge mate ongewenst worden beschouwd dat men slechts kan kennisnemen van een tekst van de verordening waarin wordt verwezen naar een aflevering van de Nederlandse Staatscourant. Als minimumeis moet worden gesteld dat de door de gemeenteraad vastgestelde verordening nimmer ter beschikking wordt gesteld zonder de tekst van de standaardverordening.

In dit verband verdient ten slotte opmerking dat het bij de vormgeving van regelgeving gebruikelijk is bij de verwijzing naar een regeling die een citeertitel heeft, niet ook de vermelding bijvoorbeeld de Staatscourant op te nemen. Zo luidt Igr 39 (Verwijzing naar regeling met en zonder citeertitel):29

“1. Bij verwijzing naar een regeling die een citeertitel heeft, wordt alleen de citeertitel gebruikt, zonder vermelding van het Staatsblad, de Staatscourant, het Provinciaal Blad of het Gemeenteblad waarin de regeling is geplaatst. Ook de datum van vaststelling of van inwerkingtreding wordt niet vermeld.

(…)”