Uitspraken

Aan haar vordering heeft Urgenda, kort gezegd, het volgende ten grondslag gelegd. De uitstoot van broeikasgassen vanuit Nederland draagt bij aan een gevaarlijke verandering van het klimaat. Het aandeel van de Nederlandse emissies in het wereldwijde emissieniveau is zowel absoluut als relatief (per hoofd van de bevolking) bovenmatig. Dit maakt dat de Nederlandse emissies, waarvoor de Staat als soevereine macht ‘systeemverantwoordelijk’ is, onrechtmatig zijn, namelijk in strijd met de zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer betaamt jegens degenen voor de belangen van wie Urgenda opkomt (art. 6:162 lid 2 BW), en ook in strijd met de art. 2 en 8 EVRM. Naar nationaal en naar internationaal recht is de Staat verplicht om, ter voorkoming van gevaarlijke klimaatverandering, zorg te dragen voor reductie van het Nederlandse emissieniveau. Deze zorgplicht houdt in dat in Nederland in 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met 25% tot 40% moet zijn bereikt ten opzichte van de uitstoot in 1990, overeenkomstig de doelstelling die is genoemd in AR4 (zie hiervoor in 2.1 onder (11)). Een reductie van deze omvang is noodzakelijk om uitzicht te houden op het bereiken van de tweegradendoelstelling. Zij is bovendien het meest kosteneffectief.

De Staat heeft onder meer de volgende verweren gevoerd. Er is niet voldaan aan de vereisten van art. 3:296 BW (rechterlijk bevel) en art. 6:162 BW (onrechtmatige daad). Er bestaat namelijk geen uit het nationale of internationale recht af te leiden rechtsplicht van de Staat om maatregelen te nemen waarmee de gevorderde reductie-doelstelling wordt gehaald. De doelstelling die is genoemd in AR4, bevat geen bindende norm. Uit de art. 2 en 8 EVRM volgt geen verplichting voor de Staat om (mitigatie)maatregelen te nemen tegen klimaatverandering. Toewijzing van het gevorderde reductiebevel komt bovendien neer op een niet toelaatbaar bevel tot wetgeving en komt in strijd met de aan regering en parlement toekomende politieke vrijheid en dus met het stelsel van machtenscheiding.

Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Hiertoe heeft het hof onder meer het volgende overwogen.

Art. 1 EVRM bepaalt dat de verdragsluitende partijen van eenieder die ressorteert onder hun rechtsmacht, de rechten en vrijheden verzekeren die zijn vastgesteld in de Eerste Titel van het Verdrag. De bescherming van het EVRM betreft dus de personen die onder de rechtsmacht van de staten vallen. In het geval van Nederland gaat het daarbij in de eerste plaats, en voor zover in deze zaak van belang, om de ingezetenen van Nederland.

Art. 2 EVRM beschermt het recht op leven. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM behelst deze bepaling mede de positieve verplichting van een verdragsstaat om passende maatregelen te nemen om het leven te beschermen van eenieder die onder zijn rechtsmacht valt (“to take appropriate steps to safeguard the lives of those within its jurisdiction”).7 Deze verplichting geldt volgens die rechtspraak onder meer als sprake is van gevaarlijke industriële activiteiten, ongeacht of deze door de overheid zelf of door anderen worden verricht, en ook met betrekking tot natuurrampen. Het EHRM heeft diverse malen een schending van art. 2 EVRM aangenomen ter zake van het handelen of nalaten van een staat in het kader van een natuur- of milieuramp.8 De gehoudenheid tot het nemen van passende maatregelen bestaat als er een ‘real and immediate risk’ voor personen is en de betrokken staat van dat gevaar op de hoogte is. Onder ‘real and immediate risk’ valt in dit verband te verstaan een gevaar dat reëel en direct is. Het begrip ‘immediate’ ziet niet op de onmiddellijkheid van het gevaar in de betekenis dat sprake moet zijn van een kort tijdsverloop tot de verwezenlijking ervan, maar in de betekenis dat sprake moet zijn van een gevaar dat de betrokken personen rechtstreeks bedreigt. De bescherming van art. 2 EVRM ziet ook op gevaren die zich pas op langere termijn kunnen verwezenlijken.9

Art. 8 EVRM beschermt het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Deze bepaling heeft ook betrekking op milieukwesties. Het EVRM houdt weliswaar geen recht in op bescherming van de leefomgeving in het algemeen, maar in gevallen waarin de verwezenlijking van milieugevaren rechtstreeks gevolgen heeft voor het privéleven en voldoende ernstig is, kan volgens de rechtspraak van het EHRM bescherming worden ontleend aan art. 8 EVRM, zelfs zonder dat hiervoor is vereist dat de gezondheid van de betrokken persoon wordt bedreigd. Volgens die rechtspraak behelst art. 8 EVRM in milieukwesties de positieve verplichting van een verdragsstaat om redelijke en passende maatregelen (“reasonable and appropriate measures”) te nemen ter bescherming van individuen tegen mogelijk ernstige milieuschade (“serious damage to their environment”). Het EHRM heeft in diverse gevallen van milieuschade een schending van art. 8 EVRM aangenomen.10 De gehoudenheid tot het nemen van maatregelen bestaat als het risico aanwezig is van een ernstige milieuverontreiniging die het welzijn van personen kan aantasten (“may affect individuals well-being and prevent them from enjoying their homes in such a way as to affect their private and family life adversely”). Dat risico behoeft niet op korte termijn te bestaan.11

De positieve verplichting die voortvloeit uit art. 8 EVRM, overlapt volgens het EHRM wat betreft activiteiten die gevaarlijk zijn voor de omgeving, grotendeels met die welke voortvloeit uit art. 2 EVRM. De rechtspraak over eerstgenoemde verplichting is daarom ook van toepassing op laatstgenoemde verplichting.12 Van een staat worden bij voor de omgeving gevaarlijke activiteiten op grond van art. 8 EVRM dezelfde maatregelen verwacht als die welke hij zou moeten nemen op grond van art. 2 EVRM.13 In het navolgende zullen de verplichtingen die uit de art. 2 en 8 EVRM voortvloeien, dan ook gezamenlijk worden weergegeven.

De bescherming van de art. 2 en 8 EVRM ziet niet alleen op specifieke personen, maar ook op de samenleving of bevolking als geheel.14 Van dat laatste is onder meer sprake als het gaat om milieugevaren.15 Bij milieugevaren die een geheel gebied bedreigen, bieden de art. 2 en 8 EVRM bescherming aan de ingezetenen van dat gebied.

De rechter kan onderzoeken of de maatregelen die een staat neemt, redelijk en geschikt zijn. Het beleid dat een staat bij het nemen van maatregelen voert, moet consistent zijn en de staat moet de maatregelen tijdig nemen. Een staat moet bij zijn beleid ‘due diligence’ in acht nemen.20 De rechter kan nagaan of het gevoerde beleid voldoet aan deze eisen. In de rechtspraak van het EHRM is meermalen geoordeeld dat het beleid van een staat is tekortgeschoten dan wel dat een staat onvoldoende heeft onderbouwd dat dit niet het geval is.21 In de uitspraak Jugheli e.a./Georgië22 overweegt het EHRM bijvoorbeeld:

De art. 2 en 8 EVRM mogen niet ertoe leiden dat een onmogelijke of in de gegeven omstandigheden onevenredige last op de staten wordt gelegd.23 Als een staat redelijke en geschikte maatregelen heeft genomen, brengt het enkele feit dat deze maatregelen het gevaar niet hebben kunnen afwenden, niet mee dat hij is tekortgeschoten in de op hem rustende verplichting. De verplichtingen die voorvloeien uit de art. 2 en 8 EVRM zien op de door een staat te nemen maatregelen, niet op (het garanderen van) het behalen van het daarmee te bereiken resultaat.24

Volgens vaste rechtspraak van het EHRM moeten de bepalingen van het EVRM zo worden uitgelegd en toegepast, dat de daarin gewaarborgde rechten praktisch en effectief zijn. Dit ‘effectiviteitsbeginsel’ volgt volgens het EHRM uit “the object and purpose of the Convention as an instrument for the protection of individual human beings”.25Dit betreft mede een toepassing van art. 31 lid 1 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht,26 dat bepaalt dat een verdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen daarvan in hun context en in het licht van voorwerp en doel daarvan.

Bij de uitleg van het EVRM dient volgens de rechtspraak van het EHRM voorts rekening te worden gehouden met relevante regels van internationaal recht als bedoeld in art. 31 lid 3, onder c, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Zo overwoog het EHRM in de uitspraak Nada/Zwitserland:27

Blijkens de rechtspraak van het EHRM dient bij de uitleg en toepassing van het EVRM voorts rekening te worden gehouden met wetenschappelijke inzichten en algemeen aanvaarde standaarden.29

Bij de uitleg van de art. 2 en 8 EVRM is mede art. 13 EVRM van belang, dat inhoudt dat in geval van schending van de rechten en vrijheden van het EVRM, recht bestaat op een daadwerkelijk rechtsmiddel (‘an effective remedy’) voor een nationale instantie. Volgens de rechtspraak van het EHRM garandeert deze bepaling op nationaal niveau het bestaan van een middel om die rechten en vrijheden af te dwingen. Het nationale recht moet daarom in gevallen waarin mogelijk sprake is van een schending van die rechten en vrijheden (in geval van een ‘arguable complaint’ daarover), een rechtsmiddel bieden om daartegen naar behoren op te komen en een passende voorziening te krijgen (‘appropriate relief’). De reikwijdte van deze verplichting hangt af van de aard van de schending. Het middel moet zowel praktisch als juridisch effectief (‘effective’) zijn.30

Er is sprake van een effectief rechtsmiddel in de zin van art. 13 EVRM als de schending daarmee kan worden voorkomen dan wel beëindigd of als het rechtsmiddel adequaat rechtsherstel biedt voor een schending die al heeft plaatsgevonden. Bij ernstiger schendingen moeten de beschikbare rechtsmiddelen in beide voorzien, dus zowel in het voorkomen of beëindigen van de schending als in rechtsherstel.31 De nationale staten zijn dus gehouden te voorzien in middelen waarmee ernstiger schendingen effectief kunnen worden voorkomen.

Het rechtsmiddel dient erin te voorzien dat de vraag of sprake is van een schending van de rechten en vrijheden van het EVRM, door de nationale rechter wordt onderzocht en beoordeeld overeenkomstig de regels van het EVRM en de uitleg die het EHRM daaraan heeft gegeven.32 Kortom: er moet effectieve rechtsbescherming worden geboden tegen mogelijke schendingen van de rechten en vrijheden van het EVRM.

Op grond van de art. 93 en 94 Grondwet dient de Nederlandse rechter de eenieder verbindende bepalingen van het EVRM toe te passen. Omdat Nederland met het EVRM ook gebonden is aan de rechtsmacht van het EHRM (art. 32 EVRM), dient de Nederlandse rechter uit te gaan van de uitleg die het EHRM aan die bepalingen heeft gegeven, dan wel zelf die bepalingen uit te leggen met toepassing van de uitlegmaatstaven van het EHRM.33 Het hiervoor in 5.2.1-5.5.3 overwogene moet voor de Nederlandse rechter dan ook uitgangspunt zijn.

Op grond van het hiervoor in 5.2.1-5.3.4 overwogene is geen andere conclusie mogelijk dan dat de Staat op grond van de art. 2 en 8 EVRM gehouden zou zijn om maatregelen te nemen tegen de reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, als dit slechts een nationaal probleem zou betreffen. Gelet op het hiervoor in 4.2-4.7 overwogene gaat het hierbij immers om een ‘real and immediate risk’ als hiervoor in 5.2.2 bedoeld en is hierbij het risico aanwezig van een ernstige aantasting van het leven en welzijn van ingezetenen van Nederland. Dit geldt onder meer voor de mogelijkheid van een sterke stijging van de zeespiegel, waardoor Nederland voor een deel onbewoonbaar kan worden. De omstandigheid dat dit risico zich eerst over enkele decennia zal kunnen realiseren en geen specifieke (groep van) personen betreft maar grote delen van de bevolking, brengt, anders dan de Staat aanvoert, niet mee dat de art. 2 en 8 EVRM geen bescherming zouden bieden tegen deze dreiging (zie hiervoor in 5.3.1 en het slot van 5.2.2 en 5.2.3). Dit strookt met het voorzorgsbeginsel (zie hiervoor in 5.3.2). Reeds het bestaan van een voldoende reële mogelijkheid van verwezenlijking van dit risico brengt derhalve mee dat passende maatregelen dienen te worden genomen.

Zoals de Staat heeft aangevoerd, heeft het EHRM nog geen uitspraken gedaan die betrekking hebben op klimaatverandering of op gevallen die de bijzondere kenmerken hebben die bij klimaatverandering aan de orde zijn. Die kenmerken zijn, kort gezegd, dat het gaat om de gevaren van een wereldwijd plaatsvindende activiteit – de uitstoot van broeikasgassen overal ter wereld en dus niet alleen de uitstoot vanaf Nederlands grondgebied –, waarvan de gevolgen ook wereldwijd worden ondervonden, onder meer in Nederland. De vraag is of het wereldwijde karakter van de uitstoot en van de gevolgen daarvan meebrengt dat geen bescherming kan worden ontleend aan de art. 2 en 8 EVRM, zodat die bepalingen voor dit geval dus geen verplichting op de Staat leggen.

Het antwoord op deze vraag acht de Hoge Raad voldoende duidelijk. Hij zal dan ook zelf het antwoord op deze vraag geven en deze niet voor een zogeheten ‘advisory opinion’ voorleggen aan het EHRM, zoals op grond van het op 1 juni 2019 in werking getreden Protocol nr. 16 bij het EVRM mogelijk is, maar niet verplicht. Daarbij komt dat beide partijen de Hoge Raad hebben verzocht om nog in 2019 uitspraak te doen, dit met het oog op het tijdstip waarop het door het hof bekrachtigde bevel van de rechtbank betrekking heeft, het einde van 2020.

Het antwoord op de hiervoor in 5.6.3 genoemde vraag luidt naar het oordeel van de Hoge Raad dat Nederland op grond van de art. 2 en 8 EVRM verplicht is om ‘het zijne’ te doen om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen, ook al betreft het een mondiaal probleem. Daarvoor bestaan de volgende gronden.

Het VN-Klimaatverdrag berust op de gedachte dat klimaatverandering een wereldwijd probleem is dat wereldwijd moet worden opgelost. Waar van het grondgebied van alle landen uitstoot van broeikasgassen plaatsvindt en alle landen daarvan schade ondervinden, zullen door alle landen maatregelen moeten worden genomen. Alle landen zullen dus het nodige moeten doen. In de preambule van dit verdrag is in dit verband onder meer vooropgesteld:

Doel van het VN-Klimaatverdrag is een stabilisering van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau waarop een gevaarlijke, door de mens veroorzaakte verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen (art. 2). Art. 3 bevat diverse ‘principles’ om dit doel te bereiken. Zo houdt art. 3 lid 1 in dat partijen “het klimaatsysteem [dienen te] beschermen ten behoeve van huidige en toekomstige generaties, op basis van billijkheid en in overeenstemming met hun gezamenlijke, doch verschillende, verantwoordelijkheden en onderscheiden mogelijkheden”. Art. 3 lid 3 houdt in dat partijen “voorzorgsmaatregelen [dienen te] nemen om te anticiperen op de oorzaken van klimaatverandering, dan wel deze te voorkomen of in te perken, en de nadelige gevolgen daarvan te beperken”. En art. 4 bepaalt, kort gezegd, dat alle partijen terzake maatregelen zullen nemen en beleid zullen ontwikkelen. Uit deze bepalingen volgt dat op iedere staat de verplichting rust het nodige te doen in overeenstemming met zijn specifieke verantwoordelijkheden en mogelijkheden.

Op de jaarlijkse klimaatconferenties die op grond van het VN-Klimaatverdrag sinds 1992 hebben plaatsgevonden, is het hiervoor in 5.7.3 vermelde verder uitgewerkt in diverse COP-besluiten. Deze berusten telkens in de allereerste plaats op een onderschrijving van het hiervoor genoemde inzicht: alle landen moeten het nodige doen. In art. 3 en volgende van het Akkoord van Parijs uit 2015 is dit opnieuw met zoveel woorden neergelegd.

Dat inzicht stemt overeen met het zogenoemde ‘no harm’-beginsel, een algemeen aanvaard beginsel van internationaal recht dat inhoudt dat landen elkaar geen schade mogen berokkenen. Daarnaar wordt in de preambule van het VN-Klimaatverdrag (in het hiervoor in 5.7.2 geciteerde gedeelte) dan ook verwezen. Landen zijn op de uit dit beginsel voortvloeiende plicht individueel aan te spreken. Toegepast op de uitstoot van broeikasgassen betekent dit dat zij erop kunnen worden aangesproken om hun aandeel te leveren in de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Deze benadering rechtvaardigt deelverantwoordelijkheid: ieder land is voor zijn deel verantwoordelijk en is dus ook daarop aan te spreken.

Deze deelverantwoordelijkheid strookt met hetgeen internationaal en nationaal wordt aangenomen bij handelingen in strijd met het recht waardoor slechts een deel van de oorzaak van de schade in het leven wordt geroepen. Deelverantwoordelijkheid is onder meer in overeenstemming met de Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, zoals voorgesteld door de International Law Commission van de VN en aangenomen door de General Assembly van de VN. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de toelichting op art. 47 lid 1 daarvan, waarin wordt opgemerkt:34

Mede gelet op de hiervoor in 4.2 genoemde ernstige gevolgen die een gevaarlijke klimaatverandering heeft, kan bij deze deelverantwoordelijkheid niet het verweer worden aanvaard dat een staat geen verantwoordelijkheid behoeft te nemen omdat andere landen zich niet aan hun deelverantwoordelijkheid houden. Ook het verweer dat het eigen aandeel in de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen maar zeer gering is en een vermindering van de uitstoot vanaf het eigen grondgebied weinig verschil op mondiale schaal maakt, kan niet worden aanvaard. Aanvaarding van deze verweren zou immers ertoe leiden dat een land zich eenvoudig aan zijn deelverantwoordelijkheid zou kunnen onttrekken door te wijzen op andere landen of op zijn geringe aandeel. Als daarentegen dit verweer is uitgesloten, kan ieder land effectief worden aangesproken op zijn aandeel in de uitstoot en is de kans het grootst dat alle landen ook daadwerkelijk hun bijdrage leveren, overeenkomstig de beginselen die zijn neergelegd in de hiervoor in 5.7.2 geciteerde preambule van het VN-Klimaatverdrag.

In dit verband is nog van belang dat, blijkens hetgeen hiervoor in 4.6 is overwogen over het carbon budget, iedere reductie van de uitstoot van broeikasgassen een positief effect heeft op het tegengaan van een gevaarlijke klimaatverandering. Iedere reductie betekent immers dat meer ruimte overblijft in het carbon budget. Het verweer dat een plicht van de individuele staten om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, niet helpt omdat andere landen toch doorgaan met hun uitstoot, gaat ook om deze reden niet op: geen enkele reductie is verwaarloosbaar.36

Klimaatverandering bedreigt mensenrechten, zoals volgt uit hetgeen hiervoor in 5.6.2 is overwogen. Dit wordt ook buiten het verband van de Raad van Europa internationaal erkend.37 Om een behoorlijke bescherming te garanderen tegen de bedreiging van die rechten als gevolg van klimaatverandering, moet de mogelijkheid bestaan om ook met betrekking tot de hiervoor genoemde deelverantwoordelijkheid een beroep op die rechten te kunnen doen jegens individuele staten. Dit strookt met het hiervoor in 5.4.1 genoemde effectiviteitsbeginsel dat het EHRM hanteert bij de uitleg van het EVRM, en met het hiervoor in 5.5.1-5.5.3 genoemde, door art. 13 EVRM gewaarborgde recht op effectieve rechtsbescherming.

Uit het voorgaande volgt dat de Staat, zoals het hof heeft geoordeeld, op grond van de art. 2 en 8 EVRM verplicht is om, overeenkomstig zijn aandeel zoals hiervoor in 5.8 bedoeld, passende maatregelen te nemen tegen de dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering.

Urgenda kan als belangenorganisatie die in dit geding op de voet van art. 3:305a BW opkomt voor de belangen van de ingezetenen van Nederland jegens wie de hiervoor in 5.9.1 bedoelde verplichting geldt, een beroep doen op deze verplichting. De hierbij aan de orde zijnde belangen van die ingezetenen zijn immers voldoende gelijksoortig en lenen zich dan ook voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van hen wordt bevorderd.38 Juist bij milieubelangen zoals de onderhavige is rechtsbescherming door een dergelijke bundeling van belangen bij uitstek efficiënt en effectief.39 Dit is ook in overeenstemming met art. 9 lid 3 in verbinding met art. 2 lid 5 van het Verdrag van Aarhus,40 dat belangenorganisaties toegang tot de rechter garandeert om op te komen tegen de schending van het milieurecht, en in overeenstemming met art. 13 EVRM (zie hiervoor in 5.5.1-5.5.3).

De 25-40%-doelstelling maakt deel uit van een scenario van het IPCC in AR4 uit 2007 voor een wereldwijde reductie van de uitstoot van broeikasgassen.41 Dit scenario voorziet erin dat de Annex I-landen een reductie bewerkstelligen van de uitstoot van broeikasgassen van 25% tot 40% in 2020 en van 80% tot 95% in 2050, beide ten opzichte van de uitstoot in 1990. De verdeling van maatregelen over Annex I-landen en andere landen in dit scenario berust op de beginselen van de art. 3 en 4 VN-Klimaatverdrag. Het scenario is geschreven voor de doelstelling van een maximale concentratie broeikasgassen in de atmosfeer van 450 ppm in 2100. Dat is de concentratie waarbij naar redelijke verwachting de opwarming van de aarde beperkt zal blijven tot maximaal 2 ºC. Bij de totstandkoming van AR4 is ervan uitgegaan dat dit vermoedelijk de kritische grens is waarboven het risico bestaat van een gevaarlijke klimaatverandering. Het scenario biedt een behoorlijke kans om de grens van een opwarming met meer dan 2 ºC niet te overschrijden.

In het Bali Action Plan, dat tot stand is gekomen op de klimaatconferentie in Bali in 2007 (COP-13), is onderschreven dat een vergaande reductie van de uitstoot van broeikasgassen noodzakelijk is om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Daarbij is onder meer verwezen naar het hiervoor in 7.2.1 genoemde scenario. Hierbij verdient opmerking dat op de klimaatconferenties veelal wordt beslist op basis van consensus.

Op de klimaatconferentie in Cancún in 2010 (COP-16) hebben de landen die partij zijn bij het Kyoto Protocol, een besluit genomen waarvan de preambule onder meer tot uitdrukking brengt dat, gelet op de bevindingen in AR4, de Annex I-landen als groep hun uitstoot van broeikasgassen in 2020 moeten verminderen met 25% tot 40% ten opzichte van 1990:

Ook de EU is uitgegaan van de noodzaak van het hiervoor in 7.2.1 genoemde scenario van AR4. Diverse organen van de EU – de raad, de commissie en het parlement – hebben uitgesproken dat op wetenschappelijke gronden in 2020 een beperking van de uitstoot met 30% ten opzichte van 1990 noodzakelijk is. Op de klimaatconferentie in Cancún in 2010 heeft de EU aangeboden zich ertoe te verplichten de uitstoot door de EU met dit percentage in 2020 te verlagen als onder meer de andere ontwikkelde landen zich tot een vergelijkbare reductie zouden verplichten. Hierover is namens de EU opgemerkt:42

Uit het voorgaande volgt dat in de internationale gemeenschap een grote mate van consensus bestaat over de in AR4 genoemde noodzaak van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen door (in elk geval) de Annex I-landen, van 25% tot 40% in 2020, teneinde de opwarming van de aarde beperkt te houden tot de – ten tijde van AR4 – maximaal verantwoord geachte 2 ºC.

Na 2007, toen AR4 tot stand kwam, is in de klimaatwetenschap en in de internationale gemeenschap een grote mate van consensus ontstaan over de noodzaak van een nog grotere reductie. Zoals hiervoor in 4.3 is vermeld, bestaat sinds enige jaren het inzicht dat de opwarming van de aarde niet tot maximaal 2 ºC beperkt dient te blijven om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen, maar tot maximaal 1,5 ºC. In het Akkoord van Parijs uit 2015 is dan ook uitdrukkelijk opgenomen dat de staten ernaar streven om de opwarming te beperken tot 1,5 ºC, “erkennende dat dit de risico’s en de gevolgen van klimaatverandering aanzienlijk zou beperken” (art. 2 lid 1, aanhef en onder a, van het Akkoord). Dit noodzaakt tot een grotere reductie van de uitstoot van broeikasgassen dan nodig is bij een doelstelling van maximaal 2 ºC.

In het jaarrapport 2017 van het UNEP is dan ook, onder verwijzing naar het hiervoor in 4.6 beschreven carbon budget en de emissions gap, vermeld dat in het licht van het Akkoord van Parijs de reductie van de uitstoot van broeikasgassen dringender is dan ooit. Het UNEP merkt op dat als de emissions gap niet is ingehaald tegen 2030, het uiterst onwaarschijnlijk is dat de tweegradendoelstelling nog kan worden gerealiseerd. Zelfs als de reductiedoelstellingen die ten grondslag liggen aan het Akkoord van Parijs volledig worden gehaald, is het carbon budget dat nog beschikbaar is binnen het kader van de tweegradendoelstelling, in 2030 al voor 80% verbruikt. Uitgaande van een 1,5 ºC doelstelling is het carbon budget dan zelfs al volledig opgebruikt. Daarom zijn volgens het UNEP ambitieuzere doelstellingen nodig voor het jaar 2020. Het UNEP concludeert dat “later-action scenarios may not be feasible in practice and, as a result, temperature targets could be missed” en dat “later-action scenarios pose greater risks of climate impacts”.43

Bij het voorgaande moet dan nog in aanmerking worden genomen dat, zoals het hof in cassatie onbestreden heeft vastgesteld in rov. 63, de doelstellingen van maximaal 1,5 ºC dan wel 2 ºC en de daarbij behorende concentraties van maximaal 430 dan wel 450 ppm zijn gebaseerd op schattingen. De mogelijkheid bestaat dus dat ook bij een minder grote opwarming van de aarde en een lagere concentratie broeikasgassen al een gevaarlijke klimaatverandering plaatsvindt, bijvoorbeeld doordat daarbij een ‘tipping point’ wordt bereikt of doordat het smelten van ijs in sneller tempo plaatsvindt (zie hiervoor in 4.4). Het voorzorgsbeginsel brengt dan ook mee dat veeleer verdergaande maatregelen moeten worden genomen om de uitstoot van broeikasgassen terug te brengen, dan minder vergaande maatregelen.

Uit hetgeen hiervoor in 7.2.8-7.2.10 is overwogen volgt eens te meer dat een grote mate van internationale consensus bestaat over de dringende noodzaak van een reductie in 2020 van minimaal 25-40% van de uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van 1990 door de Annex I-landen, om in elk geval de maximaal verantwoord te achten tweegradendoelstelling te kunnen halen. Deze grote mate van consensus is aan te merken als ‘common ground’ in de zin van de hiervoor in 5.4.2 vermelde rechtspraak van het EHRM, waarmee volgens die rechtspraak bij de uitleg en toepassing van het EVRM rekening moet worden gehouden.

De Staat heeft aangevoerd dat de 25-40%-doelstelling slechts geldt voor de Annex I-landen als groep en dus niet voor elk van die landen individueel. Deze doelstelling zou daarom volgens de Staat niet voor hem individueel gelden. Daarnaast heeft de Staat aangevoerd dat de EU zich als geheel heeft verplicht tot een reductie van de uitstoot van broeikasgassen van 20% in 2020 (zie hiervoor in 7.2.6) en dat in EU-verband is afgesproken dat Nederland hieraan bijdraagt door zijn uitstoot van broeikasgassen in 2020 voor de ETS-sector te verminderen met 21% en voor de niet-ETS-sector met 16%, beide ten opzichte van 2005. Volgens de Staat voldoet hij aan al zijn verplichtingen door deze bijdragen te leveren.

Op zichzelf is juist dat de 25-40%-doelstelling in AR4 is opgenomen voor de Annex I-landen als groep. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor in 5.7.3 en 5.7.4 is overwogen, gaan het VN-Klimaatverdrag en het Akkoord van Parijs echter beide uit van de individuele verantwoordelijkheid van staten. De doelstelling van AR4 geldt dan ook in beginsel mede voor de individuele staten binnen de groep van Annex I-landen. Blijkens hetgeen hierna in 7.4.1 wordt overwogen, heeft de Staat die doelstelling zelf ook zo opgevat. Zowel het VN-Klimaatverdrag als het Akkoord van Parijs voorziet erin dat staten samenwerken en een overeenkomst kunnen sluiten waarbij zij gezamenlijk hun uitstoot terugbrengen, en waarbij de een meer kan doen dan de ander (art. 4 lid 2, onder a, laatste volzin, VN-Klimaatverdrag en art. 4 leden 16 en 17 Akkoord van Parijs). De Staat heeft echter niet aangevoerd dat een dergelijke overeenkomst door hem is gesloten met betrekking tot de 25-40%-doelstelling van AR4.

Daarnaast heeft het hof in rov. 60 terecht geoordeeld dat het ook niet voor de hand ligt dat voor Nederland als Annex I-land een lager reductiepercentage zou gelden dan voor de Annex I-landen als geheel. Zoals het hof in rov. 66 in aanmerking heeft genomen, behoort Nederland tot de landen met een zeer hoge uitstoot van broeikasgassen per hoofd van de bevolking. Bij de hiervoor genoemde afspraken in EU-verband is voor Nederland dan ook een reductiepercentage overeengekomen dat behoort tot de hoogste reductiepercentages die gelden voor de EU-lidstaten (Bijlage II van de Effort Sharing Decision). Aangenomen kan worden dat dit hoge percentage overeenstemt met de mogelijkheden en verantwoordelijkheden van Nederland. Zoals het hof in rov. 60 heeft vastgesteld, heeft de Staat niet onderbouwd waarom voor hem toch een lager percentage zou moeten gelden.

De Staat klaagt in onderdeel 8.2.3 dat het hof is voorbijgegaan aan zijn stelling dat hij bijdraagt aan beperkingen van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen door kennis en financiële middelen ter beschikking te stellen aan ontwikkelingslanden, waarmee deze landen mitigatie- en adaptatiemaatregelen kunnen treffen. Deze stelling is echter door hem niet uitgewerkt. De Staat heeft onder meer niet aangevoerd dat door deze bijdrage een reductie van de uitstoot van broeikasgassen wordt verwezenlijkt, en dat dit in aanmerking moet worden genomen bij de vraag welke doelstelling voor hem geldt en of hij de voor hem geldende doelstelling haalt.44 Deze klacht faalt dus.

Gelet op het vorenstaande heeft het hof terecht geoordeeld dat de dringende noodzaak van een reductie in 2020 van 25-40% ook voor Nederland individueel geldt.

Zoals hiervoor in 4.8 is overwogen, onderschrijft de Staat de noodzaak van de doelstelling van een maximale concentratie broeikasgassen in de atmosfeer van 430 dan wel 450 ppm in 2100, waarbij naar redelijke verwachting de opwarming van de aarde beperkt zal blijven tot maximaal 1,5 ºC dan wel 2 ºC. De Staat heeft in verband daarmee ook de doelstellingen van het scenario van AR4 onderschreven. Wat betreft de doelstellingen van dat scenario van 80% tot 95% reductie in 2050 en van 450 ppm in 2100 (inmiddels dus 430 ppm in 2100) doet hij dat nog steeds. Voor het jaar 2020 ging de Staat tot 2011 uit van een reductiedoelstelling van 30%. Blijkens de hiervoor in 2.1 onder (27) aangehaalde brief van de minister van VROM van 12 oktober 2009 was de Staat destijds, evenals de EU (zie hiervoor in 7.2.6 en 7.3.3), van mening dat een reductie met 25% tot 40% in 2020 nodig is om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 ºC-doelstelling binnen bereik te houden.

Na 2011 heeft de Staat zijn doelstelling voor 2020 naar beneden bijgesteld, tot de hiervoor in 7.3.1 genoemde 20% reductie in EU-verband. De Staat voert in deze procedure aan dat het behalen van een reductie met 25% tot 40% in 2020 (bij nader inzien) niet nodig is omdat door een versnelde vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland na 2020 hetzelfde resultaat kan worden bereikt. De Staat stelt het voornemen te hebben na 2020 deze versnelde vermindering te laten plaatsvinden en aan dit reductiepad de voorkeur te geven boven het scenario van AR4. De vraag is echter of met een versnelde vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland na 2020 inderdaad wel hetzelfde resultaat kan worden bereikt. In dit verband zijn de volgende door het hof in aanmerking genomen feiten van belang.

Iedere uitstoot van broeikasgassen leidt tot een afname van het nog beschikbare carbon budget (zie ook hiervoor in 4.6). Ieder uitstel van de vermindering van de uitstoot betekent dus dat de vermindering van de uitstoot in de toekomst steeds omvangrijker zal moeten zijn om het uitstel zowel in tijd als in omvang te kunnen goedmaken. Dat betekent dat bij ieder uitstel van de vermindering van de uitstoot, de later te nemen reductiemaatregelen in beginsel in toenemende mate ingrijpender en kostbaarder moeten worden om het beoogde resultaat te bereiken, en ook riskanter zullen zijn. Het UNEP heeft hiervoor al gewaarschuwd in zijn jaarrapport 2013 (zie hiervoor in 2.1 onder (22)).

Na AR4 is het inzicht ontstaan dat om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen, op korte termijn juist nog grotere reducties van de uitstoot van broeikasgassen noodzakelijk zijn, en dat deze noodzaak ook steeds dringender wordt, zowel vóór 2020 als in de daarop aansluitende periode tot 2030 (zie ook hiervoor in 7.2.8-7.2.9). Ook volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (het PBL) – dat een onafhankelijk onderzoeksinstituut is dat onderdeel vormt van het ministerie van Infrastructuur en Milieu – is, gelet op het Akkoord van Parijs, een beleid noodzakelijk dat veel verder gaat dan het huidige beleid van de betrokken landen. Volgens het PBL (in een rapport uit 2016) moet ook het Nederlandse beleid op korte termijn worden aangescherpt om in overeenstemming te komen met het Akkoord van Parijs.

De Staat erkent de hiervoor in 7.4.3 vermelde feiten (rov. 71 van het arrest van het hof) en bestrijdt de hiervoor in 7.4.4 genoemde feiten niet. Voor 2030 heeft hij bovendien inmiddels een reductiedoelstelling geformuleerd van 49% en voor 2050 van 95% (deze doelstellingen zijn, na de datum van het arrest van het hof, vastgelegd in de Klimaatwet45). De doelstelling van 49% voor 2030 is lineair afgeleid van de doelstelling van 95% voor 2050. De Staat heeft het hof desgevraagd laten weten dat als deze lijn wordt doorgetrokken naar 2020, dat resulteert in een doelstelling voor dat jaar van 28% (rov. 47).

Gegeven het hiervoor in 7.4.3-7.4.5 overwogene kan ernstige twijfel bestaan of bij de door de Staat voorgenomen reductie in EU-verband van 20% in 2020, de ook volgens de Staat zelf in elk geval noodzakelijke totale reductie over de komende decennia nog haalbaar is. De noodzaak tot deze reductie vereist immers veeleer dat de Staat voor 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen nastreeft die hoger ligt dan 25%, dan een reductie die lager ligt. De Staat heeft niet uiteengezet dat en waarom, ondanks het vorenstaande en met inachtneming van het in dit verband geldende voorzorgsbeginsel, een beleid dat is gericht op 20% reductie in 2020, toch verantwoord is te achten. De Staat heeft geen inzicht gegeven in welke maatregelen hij voornemens is te nemen in de komende jaren, laat staan waarom deze maatregelen, ondanks het vorenstaande, zowel praktisch haalbaar zouden zijn, als afdoende om in voldoende mate overeenkomstig het aandeel van Nederland bij te dragen aan het voorkomen van een gevaarlijke klimaatverandering. De Staat heeft volstaan met de stelling dat in dit verband “zeker mogelijkheden bestaan”.

Gelet op het voorgaande heeft het hof in rov. 52 kunnen oordelen dat de Staat onvoldoende heeft onderbouwd dat het in een verantwoord beleid ter voorkoming van een gevaarlijke klimaatverandering zou passen om voor 2020 minder reductie van de uitstoot van broeikasgassen na te streven dan in elk geval 25%. Daarmee bestaat grond om, overeenkomstig het hiervoor in 6.3-6.5 overwogene, te oordelen dat de Staat zich in elk geval aan de doelstelling van minimaal 25% reductie in 2020 dient te houden. Als gezegd bestaat er in de internationale gemeenschap en de klimaatwetenschap een grote mate van consensus dat ten minste die reductie door de Annex I-landen, waaronder Nederland, dringend noodzakelijk is (zie hiervoor in 7.2.11 en 7.3.6). Een behoorlijke rechtsbescherming brengt mee dat op deze consensus een beroep kan worden gedaan bij de concretisering van de positieve verplichtingen die op de Staat rusten op grond van de art. 2 en 8 EVRM. De doelstelling om een reductie van minimaal 25% in 2020 te halen, sluit bovendien aan bij hetgeen de Staat zelf voor andere jaren (2030, 2050 en 2100) als doelstelling noodzakelijk acht (zie hiervoor in 7.4.1-7.4.5). Die doelstelling kan dan ook in het kader van de op grond van de art. 2 en 8 EVRM op de Staat rustende positieve verplichting om passende maatregelen te nemen ter voorkoming van een gevaarlijke klimaatverandering, worden aangemerkt als een absoluut minimum. Nu de Staat geen behoorlijke onderbouwing heeft kunnen geven van zijn stelling dat het toch verantwoord is om van die doelstelling af te wijken (zie hiervoor in 7.4.6), dient hij zich aan de doelstelling van 25% te houden. Hij dient dus minimaal deze reductie in 2020 na te streven, zoals het hof terecht heeft geoordeeld in rov. 53.

De Staat heeft nog aangevoerd, in onderdeel 8.2, dat hij aan zijn verplichtingen uit hoofde van de art. 2 en 8 EVRM voldoet door het treffen van adaptatiemaatregelen, al dan niet in combinatie met reeds getroffen en voorgenomen mitigatiemaatregelen, en dat hij daarom de 25-40%-doelstelling niet behoeft te behalen. Het hof heeft echter in rov. 59 alleszins begrijpelijk vastgesteld dat weliswaar juist is dat de gevolgen van klimaatverandering kunnen worden verzacht door het nemen van adaptatiemaatregelen, maar dat niet is gebleken of aannemelijk gemaakt dat de potentieel desastreuze gevolgen van een te grote opwarming van de aarde door die maatregelen op adequate wijze kunnen worden voorkomen. In deze vaststelling ligt besloten dat ook wanneer in aanmerking wordt genomen dat de Staat adaptatiemaatregelen treft, mitigatiemaatregelen die zorgen voor een reductie van de uitstoot met minimaal 25% in 2020, dringend noodzakelijk zijn, ook voor Nederland. Genoemd betoog van de Staat gaat dus niet op.

Opmerking verdient nog dat in het oordeel van het hof in rov. 57 en 66 ligt besloten dat de Staat niet voldoende heeft onderbouwd dat het bij de reductie van minimaal 25% in 2020 gaat om een onmogelijke of onevenredige last, zoals hiervoor in 5.3.4 bedoeld. De Staat heeft in dit verband slechts verwezen naar de korte tijd die resteert tot eind 2020 en naar de aantasting van het ‘level playing field’ in internationaal verband van het Nederlandse bedrijfsleven. Het hof heeft in verband met het eerstgenoemde argument in aanmerking genomen dat het bevel van de rechtbank aan de Staat al dateert uit 2015, dus al sindsdien geldt, en dat de Staat bovendien al langer bekend is met de ernst van het klimaatprobleem en aanvankelijk het beleid voerde van een reductie van 30% in 2020 (rov. 66). Met betrekking tot het tweede argument heeft het hof in aanmerking genomen dat andere EU-landen een veel stringenter klimaatbeleid voeren en dat de Staat dit argument niet nader heeft toegelicht (rov. 57). Hiermee heeft het hof de stelling van de Staat dat sprake zou zijn van een onmogelijke of onevenredige last op begrijpelijke wijze verworpen. Onderdeel 8.4, dat het hof verwijt die stelling niet te hebben onderzocht, is dus ongegrond.

De in 4.237-4.248 van de conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal en de Advocaat-Generaal genoemde klachten kunnen niet tot cassatie leiden om de daar genoemde redenen.

Voor zover klachten van de onderdelen 4-8 met het vorenstaande niet zijn behandeld, kunnen deze evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

Indien de overheid tot iets verplicht is, kan zij daartoe, net als ieder ander, door de rechter worden veroordeeld op vordering van de gerechtigde (art. 3:296 BW). Dit is een fundamentele regel van de rechtsstaat, die is verankerd in onze rechtsorde. Die regel strookt wat betreft de rechten en vrijheden van het EVRM met het hiervoor in 5.5.1-5.5.3 genoemde recht op effectieve rechtsbescherming van art. 13 EVRM. Mede in verband met deze fundamentele regel is in de Grondwet neergelegd dat de burgerlijke rechter bevoegd is om van alle schuldvorderingen kennis te nemen, zodat hij steeds rechtsbescherming kan verlenen, indien geen rechtsbescherming bij een andere rechter bestaat.46

Uit hetgeen hiervoor in 5.1-7.6.2 is overwogen, volgt dat in dit geval op de Staat een rechtsplicht rust uit hoofde van de bescherming die hij op grond van de art. 2 en 8 EVRM dient te bieden aan de ingezetenen van Nederland, ter bescherming van hun recht op leven en hun recht op privé-, familie- en gezinsleven. Tot nakoming van die plicht kan hij dus door de rechter worden veroordeeld, tenzij een grond voor een uitzondering bestaat overeenkomstig art. 3:296 BW. Op grond van die bepaling doet zich een uitzondering voor als de wet dat bepaalt of als dat volgt uit de aard van de verplichting of de rechtshandeling. De rechtspraak van de Hoge Raad met betrekking tot een bevel tot wetgeving betreft een toepassing van deze uitzondering.47

Deze rechtspraak berust op twee overwegingen. In de eerste plaats is dat de overweging dat de rechter zich niet in de politieke besluitvorming dient te begeven die bij de totstandkoming van wetgeving aan de orde is. In de tweede plaats is dat de overweging dat door een dergelijk bevel een regeling in het leven moet worden geroepen die ook voor anderen dan de procespartijen geldt.48

De tweede overweging waarop de hiervoor in 8.2.2 genoemde rechtspraak berust, hangt samen met de omstandigheid dat de burgerlijke rechter slechts bindend uitspraak doet tussen de partijen in het geding (vgl. art. 236 Rv). De rechter heeft niet de bevoegdheid om voor een ieder bindend te beslissen hoe een wettelijke regeling moet luiden. Aan een bevel tot wetgeving is derhalve het bezwaar verbonden dat derden, die niet in de procedure zijn betrokken en die daarom niet door de uitspraak worden gebonden, toch (indirect) door dat bevel zouden worden gebonden doordat die wetgeving ook voor hen gaat gelden. Dit bezwaar doet zich niet voor bij een bevel tot het buiten toepassing laten van wettelijke bepalingen, dat immers alleen geldt jegens een bepaalde eisende partij, of bij een verklaring voor recht. Hetzelfde geldt voor een algemeen bevel tot het nemen van maatregelen, waarbij de hiervoor in 8.2.4, tweede alinea, genoemde vrijheid van de wetgever om al dan niet wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen, wordt gerespecteerd. De rechter bepaalt dan immers door zijn bevel niet de inhoud van de wettelijke regeling; dat blijft voorbehouden aan de betrokken wetgever.

Uit het voorgaande volgt dat het de rechter uitsluitend niet is toegestaan om een bevel te geven wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. Alleen dan doen zich immers de bezwaren voor die aan de orde zijn in de overwegingen waarop de hiervoor in 8.2.2 genoemde rechtspraak berust. De rechter kan dus wel een verklaring voor recht uitspreken dat het uitblijven van wetgeving onrechtmatig is (zie hiervoor in 8.2.4). Ook kan hij het betrokken openbaar lichaam een bevel geven om maatregelen te nemen teneinde een bepaald doel te bereiken, zolang dat bevel niet neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. In het arrest van de Hoge Raad van 9 april 2010 (SGP) is de ontoelaatbaarheid van een wetgevingsbevel door de rechter dan ook tot dit geval beperkt.51

In het licht van het voorgaande vormt het door het hof bekrachtigde bevel van de rechtbank een toepassing van de hoofdregel van art. 3:296 BW. Dit bevel komt immers niet neer op een bevel om specifieke wetgevende maatregelen te nemen, maar laat de Staat vrij in de keuze van de te nemen maatregelen teneinde een reductie in de uitstoot van broeikasgassen van 25% in 2020 te bereiken. Dit wordt niet anders doordat voor veel van de mogelijk te nemen maatregelen wetgeving nodig zal zijn, zoals de Staat aanvoert. Het blijft immers aan de Staat om te bepalen welke maatregelen worden getroffen en welke wetgeving tot stand wordt gebracht om die reductie te bereiken. De uitzondering op art. 3:296 BW die in de hiervoor in 8.2.2 genoemde rechtspraak is gemaakt, doet zich in dit geval dus niet voor.

Daarmee komt de Hoge Raad toe aan de behandeling van het meer algemene argument van de Staat dat het niet de taak van de rechter is om de politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor besluitvorming over reductie van de uitstoot van broeikasgassen.

Zoals hiervoor in 6.3 is overwogen, komt in het Nederlandse staatsbestel de besluitvorming over reductie van de uitstoot van broeikasgassen toe aan de regering en het parlement. Zij hebben een grote mate van vrijheid om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Het is aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij het gebruik van die vrijheid zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij zijn gebonden.

Tot de hiervoor in 8.3.2 bedoelde grenzen behoren die welke voor de Staat voortvloeien uit het EVRM. Zoals hiervoor in 5.6.1 is overwogen, heeft Nederland zich aan het EVRM gebonden en is de Nederlandse rechter op grond van de art. 93 en 94 Grondwet gehouden de bepalingen daarvan toe te passen overeenkomstig de uitleg daarvan door het EHRM. De bescherming van mensenrechten die hiermee wordt geboden, vormt een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat.

In deze zaak doet zich een uitzonderlijke situatie voor. Er bestaat immers de dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering en het is duidelijk dat maatregelen dringend noodzakelijk zijn, zoals rechtbank en hof hebben vastgesteld en de Staat ook erkent (zie hiervoor in 4.2-4.8). De Staat is verplicht om in dit verband ‘het zijne’ te doen (zie hiervoor in 5.7.1-5.7.9). Jegens de ingezetenen van Nederland, voor de belangen van wie Urgenda in dit geding opkomt, volgt die plicht uit de art. 2 en 8 EVRM, op grond waarvan de Staat is gehouden om het recht op leven en op privé-, familie- en gezinsleven van zijn ingezetenen te beschermen (zie hiervoor in 5.1-5.6.4 en 5.8-5.9.2). Dat in dit verband een reductie noodzakelijk is met minimaal 25% in 2020 door Annex I-landen, waaronder Nederland, volgt uit de door rechtbank en hof vastgestelde, algemeen in de klimaatwetenschap en in de internationale gemeenschap gedeelde opvatting (zie hiervoor in 7.2.1-7.3.6). Het beleid dat de Staat sinds 2011 voert en voornemens is te voeren (zie hiervoor in 7.4.2), waarbij maatregelen voor langere tijd worden uitgesteld, is daarmee, zoals het hof heeft vastgesteld, evident niet in overeenstemming, althans heeft de Staat niet inzichtelijk kunnen maken dat dit wel het geval is (zie hiervoor in 7.4.6 en 7.5.1).

Het hof kon in dit geval dan ook tot het oordeel komen dat de Staat in elk geval tot genoemde reductie van minimaal 25% in 2020 gehouden is.