Uitspraken

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties;

- de door gedaagde overgelegde conclusie met uiteenzetting voorgeschiedenis en relevante regelgeving, met producties;

- de op 17 maart 2016 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

In Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (hierna: de Richtlijn) is, voor zover nu relevant, het volgende opgenomen:

“(…)

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE

(…)

Overwegende hetgeen volgt:

(…)

(12) Deze richtlijn bevat minimumvoorschriften betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures (…). Op die manier bevordert de richtlijn de toepassing van het Handvest, met name de artikelen 4, 6, 7, 47 en 48, door voort te bouwen op de artikelen 3, 5, 6 en 8 EVRM, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat in zijn jurisprudentie geregeld normen vaststelt betreffende het recht op toegang tot een advocaat. In die jurisprudentie is onder meer geoordeeld dat het eerlijke karakter van het proces vereist dat een verdachte of beklaagde gebruik kan maken van alle specifiek aan rechtsbijstand verbonden diensten. In dat verband moeten de advocaten van verdachten of beklaagden de fundamentele aspecten van de verdediging onverkort kunnen waarborgen.

(…)

(25) De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat verdachten of beklaagden het recht hebben dat hun advocaat aanwezig is en daadwerkelijk kan deelnemen aan het verhoor door de politie of een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie, inclusief tijdens de hoorzittingen voor de rechtbank. Die deelname dient te worden uitgeoefend overeenkomstig de procedures in het nationale recht die mogelijk de deelname van een advocaat regelen tijdens het verhoor van de verdachte of de beklaagde door de politie of een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie, alsmede tijdens de hoorzittingen voor de rechtbank, mits die procedures de daadwerkelijke uitoefening en de essentie van het desbetreffende recht onverlet laten. De advocaat kan tijdens een verhoor van de verdachte of de beklaagde door de politie of een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie, alsmede tijdens een hoorzitting voor de rechtbank, overeenkomstig die procedures onder meer vragen stellen, verduidelijking vragen en verklaringen afleggen, die dienen te worden geregistreerd overeenkomstig het nationale recht.

(…)

HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:

(…)

Artikel 3

Recht op toegang tot een advocaat in een strafprocedure

1. De lidstaten zorgen ervoor dat de verdachten of beklaagden recht hebben op toegang tot een advocaat, op een zodanig moment en op zodanige wijze dat de betrokken personen hun rechten van verdediging in de praktijk daadwerkelijk kunnen uitoefenen.

(…)

3. Het recht op toegang tot een advocaat houdt het volgende in:

(…)

b) de lidstaten zorgen ervoor dat de verdachten of beklaagden het recht hebben dat hun

advocaat bij het verhoor aanwezig is en daaraan daadwerkelijk kan deelnemen. Deze deelname geschiedt overeenkomstig procedures in het nationale recht, mits die procedures de daadwerkelijke uitoefening en de essentie van het desbetreffende recht onverlet laten. Wanneer een advocaat aan het verhoor deelneemt, wordt het feit dat dergelijke deelname heeft plaatsgevonden, geregistreerd door gebruik te maken van de registratieprocedure overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat;

(…)

6. In uitzonderlijke omstandigheden kunnen de lidstaten, uitsluitend in de fase van het voorbereidend onderzoek, tijdelijk afwijken van de toepassing van de in lid 3 vastgestelde rechten, indien en voor zover, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, een of meer van de volgende dwingende redenen zulks rechtvaardigen:

a) indien er sprake is van een dringende noodzaak om ernstige negatieve gevolgen voor het leven, de vrijheid of de fysieke integriteit van een persoon te voorkomen;

b) indien onmiddellijk optreden door de onderzoeksautoriteiten noodzakelijk is om te voorkomen dat de strafprocedure substantiële schade wordt toegebracht.

(…)

Artikel 8

Algemene voorwaarden voor de toepassing van tijdelijke afwijkingen

1. Een tijdelijke afwijking op grond van artikel 3, lid 5 of 6, of uit hoofde van artikel 5, lid 3:

a) heeft een evenredig karakter en gaat niet verder dan noodzakelijk;

b) heeft een strikt beperkte geldigheidsduur;

c) wordt niet uitsluitend gebaseerd op de soort of de ernst van het vermeende strafbare feit, en

d) doet geen afbreuk aan het globale eerlijke verloop van de procedure

2. Tijdelijke afwijkingen op grond van artikel 3, lid 5 of 6, kunnen alleen toegestaan worden bij een naar behoren gemotiveerde en per geval genomen beslissing, die ofwel uitgaat van een rechterlijke instantie of van een andere bevoegde autoriteit op voorwaarde dat de beslissing kan worden onderworpen aan rechterlijke toetsing. De naar behoren gemotiveerde beslissing wordt geregistreerd door gebruik te maken van de registratieprocedure overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat.

(…)

Artikel 11

Rechtsbijstand

Deze richtlijn laat het nationale recht inzake rechtsbijstand, dat van toepassing is overeenkomstig het Handvest en het EVRM, onverlet.

(…)

Artikel 14

Non-regressieclausule

Geen enkele bepaling in deze richtlijn mag worden opgevat als een beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die voortvloeien uit het Handvest, het EVRM of andere toepasselijke bepalingen van het internationale recht of het recht van lidstaten en die een hoger beschermingsniveau bieden.

(…)”

De Richtlijn moet uiterlijk op 27 november 2016 zijn geïmplementeerd. Met het oog op deze implementatie is in februari 2015 een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstukken II, 2014-2015, 34157, nr. 2, hierna: het wetsvoorstel). Ingevolge het wetsvoorstel kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld “omtrent de inrichting van en de orde tijdens het verhoor waaraan ook de raadsman deelneemt.” Met het oog hierop is een “Ontwerpbesluit inrichting en orde politieverhoor” (hierna: het ontwerpbesluit) opgesteld. Het ontwerpbesluit is als bijlage bij de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel gevoegd. De schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel is afgerond, de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer moet nog plaatsvinden.

Op 22 december 2015 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen (HR 22 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3608, NJ 2016/52) waarin hij, voor zover nu relevant, als volgt heeft overwogen:

“(…)

6. Nadere beschouwing met betrekking tot rechtsbijstand tijdens politieverhoren

Vastgesteld moet worden dat het EHRM inmiddels – ruim zes jaar na het arrest van 2009 en anderhalf jaar na het arrest van 2014 terwijl een wettelijke regeling inzake de verhoorbijstand nog niet is tot stand gebracht – in een aantal gevallen heeft beslist dat het ontbreken van rechtsbijstand met betrekking tot het verhoor van de verdachte door de politie onder omstandigheden kan worden aangemerkt als een schending van de rechten die een verdachte kan ontlenen aan art. 6 EVRM. Hoewel het EHRM nimmer uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft beslist dat onder alle omstandigheden sprake is van een dergelijke schending ingeval de raadsman van de verdachte niet aanwezig is bij het verhoor, is in het licht van de bedoelde casuïstische rechtspraak van het EHRM de rechtszekerheid ermee gediend dat de Hoge Raad thans overgaat tot een aanscherping van de regels betreffende de rechtsbijstand die in HR 1 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:770, NJ 2014/268, NbSr 2014/128 zijn uiteengezet. Met het oog daarop gaat de Hoge Raad voortaan ervan uit dat een aangehouden verdachte het recht heeft op bijstand van een raadsman tijdens zijn verhoor door de politie, behoudens bij het bestaan van dwingende redenen om dat recht te beperken. De verdachte kan uitdrukkelijk dan wel stilzwijgend doch in elk geval ondubbelzinnig afstand doen van dat recht. Dit brengt mee dat hij vóór de aanvang van het verhoor dient te worden gewezen op zijn recht op bijstand van een raadsman. Opmerking verdient hierbij dat het recht op zulke bijstand niet alleen betrekking heeft op het eerste verhoor, maar ook op daarop volgende verhoren.

De Hoge Raad komt mede tot deze aanscherping op grond van het volgende. Indien nu of in een volgende zaak waarin het thema wel relevant zou zijn voor de oplossing van het geschil, door de Hoge Raad prejudiciële vragen zouden worden gesteld over een kwestie als de onderhavige, zou een doeltreffende en voortvarende strafrechtspleging buitengewoon ernstig belemmerd worden doordat dan de afdoening van de strafzaken waarin een vergelijkbare vraag aan de orde is, langdurig en onaanvaardbaar dreigt te vertragen. De negatieve gevolgen hiervan zouden zeer ingrijpend zijn omdat de kwestie van de rechtsbijstand tijdens het politieverhoor een rol speelt in een groot aantal strafzaken. Het zou ongewenst zijn dat de justitiële autoriteiten bij de afdoening van deze zaken zich in redelijkheid gedwongen zouden voelen te wachten op de uitkomst van de prejudiciële procedure bij het HvJ EU. Door de aangegeven aanscherping van de regels betreffende de rechtsbijstand wordt deze in de ogen van de Hoge Raad onaanvaardbare consequentie voorkomen.

De Hoge Raad heeft bij zijn afwegingen mede betrokken dat de genoemde Richtlijn binnen afzienbare termijn in de Nederlandse wetgeving zal (en in elk geval uiterlijk op 27 november 2016 moet) zijn geïmplementeerd, zodat aangenomen mag worden dat de eerder gesignaleerde beleidsmatige, organisatorische en financiële keuzes inmiddels zijn gemaakt.

(…)

Bij brief van 10 februari 2016 van het College van Procureurs-Generaal aan de hoofden van de OM-onderdelen over de “Raadsman bij verhoor per 1 maart 2016” en de daarbij gevoegde bijlage “Regels inrichting en orde politieverhoor meerderjarigen verdachten per 1 maart 2016” (hierna: de Beleidsbrief OM) zijn (ter uitwerking van het arrest van de Hoge Raad van 22 december 2015) regels opgenomen over de verhoorbijstand met ingang van 1 maart 2016. In de Beleidsbrief OM is, voor zover nu relevant, het volgende opgenomen:

“(…)

Regels inrichting en orde politieverhoor meerderjarige verdachten per 1 maart 2016

1. De verhorende ambtenaar heeft de leiding over het verhoor en handhaaft de orde binnen het verhoor en de verhoorruimte.

2. (…)

3. De raadsman beantwoordt geen vragen namens de verdachte, tenzij met instemming van de verhorende ambtenaar en de verdachte.

4. a) De raadsman richt zijn opmerkingen en verzoeken tot de verhorende ambtenaar.

b) De raadsman is – behoudens het gestelde in onderdeel c en behoudens regel 5 – alleen voor aanvang van het verhoor en na afloop daarvan bevoegd om opmerkingen te maken of vragen te stellen. De verhorende ambtenaar stelt de raadsman daartoe voor aanvang van het verhoor en na afloop daarvan in de gelegenheid.

c) De verdachte of zijn raadsman kunnen verzoeken om onderbreking van het verhoor voor onderling overleg. De verhorende ambtenaar kan het verzoek afwijzen, indien door het voldoen aan herhaalde verzoeken de orde of de voortgang van het verhoor zou worden verstoord.

5. De raadsman is bevoegd de verhorende ambtenaar erop opmerkzaam te maken:

a) dat de verdachte een hem gestelde vraag niet begrijpt;

b) dat de verhorende ambtenaar het bepaalde in artikel 29, eerste lid Wetboek van Strafvordering niet in acht neemt.

c) dat de fysieke of psychische toestand van de verdachte zodanig is dat deze een verantwoorde voortzetting van het verhoor verhindert.

6. Indien de raadsman buiten zijn in de regels van deze bijlage gegeven bevoegdheden treedt, daarvan een onredelijk gebruik maakt, of zich tijdens het verhoor zodanig opstelt dat de orde van het verhoor verstoord wordt, en hij ten minste één maal vruchteloos door de verhorende ambtenaar is gewaarschuwd, kan de hulpofficier van justitie hem bevelen zich uit de verhoorruimte te verwijderen, en in geval van weigering hem doen verwijderen. Het bevel geldt voor de duur van het desbetreffende verhoor en wordt onder opgave van de gronden waarop het berust in het proces-verbaal van verhoor vermeld. Indien de raadsman zich na een daartoe strekkend bevel uit de verhoorruimte heeft verwijderd of daaruit is verwijderd, kan het verhoor alleen worden voortgezet indien de gronden aan het bevel tot verwijdering van de raadsman zijn komen te vervallen en de raadsman weer tot de verhoorruimte is toegelaten (bijvoorbeeld wanneer de raadsman weer is «afgekoeld»), de verdachte alsnog afstand doet van zijn recht op verhoorbijstand dan wel een vervangende raadsman beschikbaar is voor het verlenen van verhoorbijstand.

(…)”

Bij de opstelling van de Beleidsbrief OM is aansluiting gezocht bij het wetsvoorstel en voormelde regels zijn alle overgenomen uit het ontwerpbesluit.

In een brief van 11 februari 2016 bericht de Minister van Veiligheid en Justitie (minister) als volgt aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, voor zover nu relevant:

“(…)

De beleidsbrief van het Openbaar Ministerie en de beleidsregel van de Raad voor Rechtsbijstand worden gepubliceerd in de Staatscourant en zijn als bijlage bij deze brief gevoegd. Deze beleidsregels omvatten de normen die tijdens het verhoor door de verhorende ambtenaar en de raadsman van de verdachte in acht moet worden genomen én voor het verstrekken van gefinancierde rechtsbijstand in gevallen die daarvoor in aanmerking komen.

Vanaf 1 maart 2016 zullen de bij de verhoorbijstand betrokken partijen (opsporingsinstanties, advocatuur, Openbaar Ministerie, Raad voor Rechtsbijstand) op basis van de genoemde beleidsregels het recht op verhoorbijstand feitelijk vorm gaan geven. Doel moet zijn een praktijk te ontwikkelen die recht doet aan evidente belangen van zowel waarheidsvinding als van een eerlijk proces.

Deze praktijk zal gemonitord worden, met als doel verbeteringen aan te brengen op grond van praktijkervaringen. Ook zal de duur van de verhoren gemonitord worden. Doel daarvan is meer feitenmateriaal voorhanden te hebben om uitspraken te kunnen doen over de gemiddelde duur van de verhoren in de eerste fase van het voorbereidend onderzoek. Dat is een belangrijke indicator om te bezien of de vergoeding voor verhoorbijstand bijstelling behoeft. (…)”

NVSA c.s. vorderen – zakelijk weergegeven –:

primair:

I. met onmiddellijke ingang buiten werking te stellen:

II. de Staat en/of de Raad te gelasten, om met ingang van 1 maart 2016 (althans zo spoedig mogelijk daarna) maatregelen te nemen die voorzien in een deugdelijk organisatorisch en financieel beleid, waarmee de voorwaarden geschapen worden voor de effectuering van het recht dat een aangehouden verdachte heeft op bijstand door een raadsman tijdens het politieverhoor, in die zin dat:

A: (met betrekking tot de rol van de raadsman tijdens het politieverhoor)

de raadsman die tijdens het politieverhoor rechtsbijstand verleent aan een aangehouden verdachte, in staat moet worden gesteld om:

i. bij het gehele verhoor aanwezig te zijn, en

ii. daadwerkelijk aan het verhoor deel te nemen,

iii. de verdachte ten aanzien van specifieke vragen te adviseren zich op zijn zwijgrecht te beroepen,

derhalve zonder dat hem regels worden opgelegd die hem beperken in het maken van opmerkingen, het stellen van vragen en het verzoeken om een onderbreking voor overleg met de verdachte;

en voorts in die zin dat

B. (met betrekking tot de vergoeding van rechtsbijstand)

(primair) de vergoeding voor verleende rechtsbijstand tijdens politieverhoor, ongeacht de fase van het strafproces en ongeacht een eventueel verstrekte toevoeging, wordt bepaald op één punt (zoals bedoeld in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000) per uur verhoorbijstand, althans (subsidiair) een tijdelijke regeling geldt, waarbij de vergoeding voor rechtsbijstand tijdens politieverhoor wordt bepaald op één punt per uur, althans (meer subsidiair) een tijdelijke regeling geldt waarbij de vergoeding voor rechtsbijstand tijdens politieverhoor, ongeacht de fase van het strafproces en ongeacht een eventueel verstrekte toevoeging, wordt bepaald op drie punten per politieverhoor, dan wel een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen lager forfait per politieverhoor, dat recht doet aan de gemiddelde tijdsbesteding per politieverhoor, alsmede (subsidair en meer subsidiair) dat het Ministerie van Veiligheid en Justitie gedurende de tijdelijke regeling een onafhankelijk onderzoek dient te laten uitvoeren naar het aantal en de duur van de politieverhoren gedurende de hele fase van het strafproces, alsmede dat de tijdelijke regeling enkel mag worden vervangen door een forfaitair systeem dat gebaseerd is op de resultaten van dat onderzoek, waarbij het vast te stellen forfait overeenkomt met de gemiddelde tijdsbesteding per uur verhoorbijstand, voor zover uit een dergelijk onderzoek niet blijkt dat de tijdsbesteding dusdanig diffuus is dat deze zich niet leent voor een forfaitair stelsel;

subsidiair:

zodanige maatregelen te treffen als de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren, in lijn met het hiervoor bedoelde, zodanig dat het recht op rechtsbijstand van een verdachte in een strafzaak, zoals door de Hoge Raad bedoeld in zijn arrest van 22 december 2015, de Richtlijn, de relevante jurisprudentie van het EHRM en de relevante verdragsbepalingen daadwerkelijke geëffectueerd wordt;

zowel primair als subsidiair:

te bevelen dat de Staat en/of de Raad onmiddellijk na betekening van dit vonnis een dwangsom verbeurt bij overtreding van een van voormelde geboden en verboden van € 50.000,= per dag, met veroordeling van de Staat c.s. in de kosten van dit geding, te vermeerderen met de nakosten en de wettelijke rente.